邓小平权力监督与制约思想研究

邓小平权力监督与制约思想研究

吕义凯⁽¹⁾

摘　要:随着我国社会主义民主与法制的逐步健全，国家民主政治体制的逐步完善，人民民主意识的提高，我国的民主政治化进程取得了巨大的进步。但是，高度集权、权力不受制约的政治体制还没有从制度上、观念上被根除，在新的社会转型时期，这种不受制约的权力进入市场，与资本结合，便形成了一种新的政治与社会之痛——腐败。也就是说，在中国愈演愈烈的腐败现象，其政治根源，就在于权力不受监督与制约。党的多次重要会议也要求加强法制建设，健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的监督，使廉政建设法制化。因此，建立和健全权力监督与制约机制，是一项长期的历史任务。这也正是我们今天学习、研究邓小平关于权力监督与制约思想的主要目的与意义所在。

关键词:权力集中　弊端　监督制约　意义

一、权力过分集中是我国政治体制的主要弊端

1980年8月，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性的文献中，全面地科学地分析了我国政治体制的历史和现状，深刻地指出了我国政治体制的主要弊端是权力过分集中，其他种种弊端都直接或间接地与权力过分集中有关。

（一）权力过分集中是我国现有的政治体制的基本特征

1.从党和国家政权的关系看，权力过分集中于各级党委。长期以来，我们党把自己混同于国家政权组织，把本来属于国家政权组织的权力掌握在自己手中，包办代替国家权力机关的工作，还包办代替了企事业单位中的经营和行政管理工作。在实际生活中，各级党组织常常直接给国家机关下命令，把党和国家机关之间的关系变成了上下级的隶属关系，所以，邓小平同志说:“加强党的领导，变成了党去包办一切，干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分，以党代政。”

2.从党内关系看，权力过分集中于少数、甚至个别领导者手中。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话上说:党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。

3.从中央和地方的关系上看，权力过分集中于中央。我们的中央领导机关，管了很多不该管的事。上面集权过多，地方和基层企事业单位、社会单位权力太少，形成了头重脚轻的领导格局，束缚了地方和基层的主动性和创造性⁽²⁾。

（二）权力过分集中的现象是历史的产物

我国这种权力过分集中的政治体制，不是偶然形成的，而是各种复杂的历史条件所使然。邓小平同志在一系列论述中，深刻分析了产生权力过分集中的历史原因，深化了对我国政治体制的认识，主要有以下几个方面:权力过分集中与过去革命战争时期我们党的领导体制的影响有关；与苏联的政治体制模式的影响有关；与共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关；与我国历史上的封建专制主义的影响有关；与指令性计划为主的产品经济管理体制有关。

（三）权力过分集中的弊端

邓小平认为，传统的政治体制中，由于权力过分集中，对权力缺乏有效监督与制约的弊端，主要表现在以下五个方面。

1.官僚主义现象。官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是:高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，思想僵化，机构臃肿，办事拖拉，不讲效率，不负责任，压制民主，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。造成官僚主义的原因，一是同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系；二是我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。

2.权力过分集中现象。权力过分集中的具体表现，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权人的负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等⁽³⁾。

3.家长制现象。家长制是历史非常悠久的一种带有浓厚封建主义色彩的陈旧的社会现象，它的存在和影响在党的历史上产生过很大的危害。革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，而别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。一些同志犯严重错误，同这种家长制作风有关。因此，“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”⁽⁴⁾

4.干部领导职务终身制现象。邓小平指出:干部领导职务终身制现象的形成同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。这种实际上存在的领导职务终身制，不利于领导层更新，不利于年轻人上来，这是我们制度上的缺陷。这不是一个人的问题，是整个制度的问题，更多的是关系到我们的方针、四个现代化能否实现的问题⁽⁵⁾。

5.特权现象。邓小平指出:我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权力。搞特权是封建主义残余影响尚未肃清的表现⁽⁶⁾。

二、构建中国特色的权力监督与制约机制

权力监督与制约体制是政体的重要组成部分，经历了资产阶级革命后的西方各国，都在不同程度上确立了分权制衡的政治体制，并将权力监督与制约作为实行“法治”的一个重要方面，建立了一整套权力制约机制。即通过民主政治体制本身形成的权力监督与制约机制，对权力的运作加以规范和限制。其基本模式，就是西方资产阶级国家普遍采用的“三权分立”制度。毋庸置疑，西方资产阶级国家的权力监督与制约机制作为人类社会政治文明的产物，不乏合理的内涵。但它是与资本主义国体密切联系在一起的。

邓小平认为，对党和国家的权力要进行有效地监督和制约，并要形成机制和制度，但绝不能照搬西方资产阶级国家的“三权分立”的模式。他多次强调:我们的政治体制改革不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立。这是因为“三权分立”的模式是与资产阶级民主政治相适应的，而社会主义民主政治与资产阶级的民主政治有着本质的区别，自然也就不可能照搬他们的分权模式。“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度。共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”⁽⁷⁾可见，邓小平不赞成搞西方式的权力制约体制，他从中国的历史和现实出发，坚决主张建立有中国特色的权力监督与制约机制，并把这作为改革党和国家的领导体制、坚持和完善中国共产党的领导一个重要方面和重要内容。“我们要坚持党的领导，当然也要有监督、有制约”，这是“为了更好地加强和改善党的领导”。因此，“我们必须进行政治体制改革，我们要根据社会主义国家自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤。”在权力监督与制约制度的设计方面也是如此⁽⁸⁾。中国只能根据自己的实际情况，设计符合中国国情的权力监督与制约体制和模式。邓小平在此基础上提出了建立这种权力监督与制约机制的基本思路。

1.要加强社会主义民主，健全社会主义法制，建立并强化对权力的监督与制约机制。邓小平指出:在国家政治生活和各项事业中，由于中国共产党居于领导地位，党的路线、方针、政策正确与否，工作做得好坏，关系着国家的前途和社会主义事业的成败；同时，由于我们党的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误⁽⁹⁾。在加强对权力监督与制约方面，民主与法治又是不可分割的。在加强民主的同时，必须强化法制，实行依法治国。法治是民主政治的产物，只有真正的民主政治社会，才能有健全、完备的法制，才能真正实行法治。现代社会法治的价值与基本功能，就是对国家权力的有效的监督与制约。他多次指出:全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事⁽¹⁰⁾。

2.实行党政分开。邓小平认为，因权力缺乏必要的监督与制约而造成的权力过分集中、官僚主义等弊端，在相当程度上与长期实行的党政不分的体制有着很大的关系。因此，他把实行党政分开作为政治体制改革中的一个重要问题提了出来。在1980年的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平就把解决党政不分、以党代政的问题作为进行政治体制改革的一个重要原因，而在1986年的《关于政治体制改革问题》的谈话中仍然强调:“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。”邓小平指出:“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。为了更好地解决党政分开问题，进一步加强和改善党的领导，首先必须明确党的领导的职能。在党政分开、党和国家职能分开的情况下，党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，通过制定并保证实施党的路线、方针、政策来实现的。”邓小平指出:党的领导“主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻”。

3.明确集体领导和个人分工负责的关系。为了加强对权力的监督与制约，提高工作效率，从根本上克服官僚主义，就必须在强调集体领导的前提下，明确领导者个人的职责和权限。邓小平指出:官僚主义的一个重要表现，就是“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以致事无大小，往往无章可循，绝大多数往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题”⁽¹¹⁾。为了克服这种现象，就必须在强调集体领导的同时，把分工负责的制度建立起来，“集体领导解决重大问题；某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。⁽¹²⁾”

4.建立多层次、多方位的监督机制。共产党党内监督是最直接的监督，也是最根本的监督。同时，还要接受专门监督机构和民主党派的监督，并充分发挥群众监督的作用。

三、邓小平权力监督与制约思想的重要意义

1.人类政治文明的历史发展进程，证明了这样一个事实，那就是在政治社会中，政治的核心问题就是政治权力的构成形式问题。只有将政治权力置于一个有效制约的机制下，才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏。绝对的权力导致绝对的腐败。因此，对政治权力必须进行监督和制约，凡是不受监督与制约的权力，必定会被滥用而导致政治的专横与腐败。在现代民主化进程中，对权力进行有效地监督与制约，更是成为世界上各个国家共同面临的、同时又是必须解决的问题。中国自然也不例外，而对邓小平权力监督与制约思想的研究对我国现在政治体制改革则有着重大的意义。

2.邓小平在谈到权力监督与制约时，特别强调了制度建设与完善的重要性，这就要求我们在改革中注重并加快制度建设。长期以来，由于“人治”传统的影响，我们在分析政治方面的问题时，总是特别强调“人”的因素，而忽视了“制度”方面的因素。对权力的授予与行使同样也是如此。即使是在制定一些有关的措施时，在很大程度上也是建立在对掌握和行使权力者的良知和个人品质的充分信任的基础上的。历史的经验教训告诉我们，把权力的使用维系于掌权者个人的良知、品质，是非常危险的。如果没有必要的监督和制约机制，那些掌握并行使权力的人就可以随心所欲地滥用权力。对于这一点，邓小平有着清醒的认识。他明察到了人的复杂性、可变性，提出了只有完善的制度，才能有效地对权力进行监督与制约，防止权力的滥用而走向其反面。他在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”因此，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视⁽¹³⁾”。

3.在理论上丰富和发展了马克思主义权力配置思想。无产阶级夺取政权后国家权力如何配置？马克思强调通过普选制——人民直接选举官员并能随时罢免不称职的官员的“议行合一”的方式来配置国家权力，列宁强调实行干部的选举制和建立有效的监督和制衡机制来配置国家权力，但这些都是从宏观上提出的指导思想，而没有具体解决无产阶级国家权力配置的体制和机制问题。改革开放后，邓小平对过去形成的领导理念和执政理念进行了认真的反思和清理，不仅严肃批评了权力配置不合理，个人集权所产生的种种弊端，科学论述了合理划分党政权力，中央和地方权力，政企权力，集体和个人权力的必要性、重要性；最重要的是他提出要用制度规范权力，并在实践上初步找到了合理配置权力的体制和机制，使马克思关于科学配置国家权力的理论由思想变为具体的实践，由抽象上升到具体的机制，由制度上升为法律，这是邓小平对马克思主义权力配置思想最突出的发展。

4.在实践上大大推进了我国政治文明建设的进程。党的十一届三中全会后，邓小平对我国传统政治体制进行了大刀阔斧的改革，权力配置重新步入正轨。一是加强了社会主义民主，建立健全社会主义法制及有效的法律监督体系，从人治到法制；二是破除个人迷信，削减个人集权，废除了领导职务终身制，确立了党的集体领导制度和民主集中制；三是科学界定党的领导的内涵，依法规范了党的领导行为和执政行为，提出执政党必须在宪法和法律范围内活动的原则；四是理顺了国家权力机关和国家权力执行机关的相互关系；五是吸收了分权制衡的精神，规范了各国家权力执行机关的关系。这些措施使国家权力系统的设置、权力机构的分工和权力主体相互关系的界定走向规范和科学，从而极大地推进了我国政治文明建设的历史进程。因此，总结邓小平权力监督与制约的思想，对于我国政治体制改革，建设社会主义和谐社会有重要意义。

【注释】

(1)吕义凯，浙江工商大学马克思主义学院助教。

(2)迟福林:《邓小平政治体制改革思想研究》，春秋出版社1987年版，第27—50页。

(3)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328～329页。

(4)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第329～331页。

(5)同上，第331、350页。

(6)同上，第332页。

(7)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第240页。

(8)刘剑华:《邓小平权力监督思想研究》，《学术论丛》，2004年第6期，第82页。

(9)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第205页。

(10)同上，第371页。

(11)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328页。

(12)同上，第282页。

(13)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。