都昌县保障性住房建设的真实情况

心系民生、关注住房——对江西省都昌县保障性住房建设的必要性及建设情况的调查和分析

07信息与计算科学　余超华　指导老师　社科部廖萍蓉副教授

2009年江西省政府下达各设区市中心城区经济适用住房建设任务100万平方米，1.4万户;设区市中心城区、县(市)共有棚户区(危旧宅区)1 145.23万平方米，涉及20万户。支持居民拥有住房，有利于促进社会和谐稳定。借此，我联想到我的家乡——都昌县:在那里，居民居住生活水平如何?低收入家庭住房困难问题是否已经得到了很好的解决?保障性住房建设到底有没有必要?中央的那些关于惠民的保障性住房政策是否得到了很好的落实?保障性住房的建设情况如何?带着这些问题和疑惑，2009年暑假我展开了一项十分有意义且充满挑战的实践调查，此次暑期社会实践调查意义非凡，让我深入了解了自己家乡，看到了家乡百姓的疾苦，听到了家乡居民的心声，感受到了家乡低收入家庭的住房现状，了解到了更多关于家乡保障性住房的信息;锻炼了自己，增长了见识，开阔了眼界，从中受益匪浅!我承诺今后将长期继续关注家乡保障性住房的建设情况，愿为其建设献计献策，提供一些微薄之力!现将此次实践活动的有关情况报告如下:

一、都昌保障性住房建设的必要性

为了弄清楚都昌保障性住房建设的必要性，我制定了一份调查问卷，发放问卷采用的是在都昌县城区各个大街小巷及部分农村随机选择居民当场填写，并当场收回的形式。全县共发出调查问卷200份，真正收回且具有价值的问卷有185份，回收率达92.5%。我就问卷调查结果进行了统计，从统计的结果来看，我得出关于都昌县居民的一些难以回避的真实情况:第一，人口数多而收入低的居民家庭数量多，有36%的家庭是由4人以上组成，有55%的家庭月总收入在1000元以下。第二，居民现有住房简陋且住房时间久，住房50平方米以下的居民家庭占多数，有80%。第三，居民普遍对现有住房感到不满意，不满意度达到了64%。第四，大部分居民对保障性住房充满期待，认为都昌县有必要且也有条件建设保障性住房。第五，觉得保障性住房建设对自己有益且认为能改善穷人的生活和治安环境的居民占多数，有59%。第六，保障性住房一定程度上为居民以后的首要选择，选择保障性住房的有97%。这些足以说明都昌应该且必须建设保障性住房以解决或者是缓解这些情况。

同时，通过都昌房管局、统计局，我了解到一些关于都昌目前商品房的一些情况，介绍如下:随着2008年全国房地产进入寒冬以来，虽然国家也相继出台了相关的政策，但2009年房地产市场依然是“寒气逼人”。由于都昌在2009年前房地产行业出现了严重的泡沫，政府缺乏监管，故造成很多大小不一的房产开发商一拥而上，加上私建房(即小产权房)的大批涌入，使得都昌的房价节节攀高，形成了严重的“有价无市”现象。据房产部门统计，截至2009年4月，都昌房地产已竣工面积为680 000平方米(不包括私建房)，再加上在建项目100 000平方米，合计78万平方米左右(折算约为6 500套)。据县房地产管理局提供的数据得知，像“庐山大厦”等楼盘，目前销售量还不到10%，即90%的房仍无人购买，这些是都昌第一季度商品房的大概情况;虽然第二、三季度的形势有些好转，但是商品房的市场依然不会景气。

我认为，出现上述现象很大程度上与居民的购买房的能力有关。就都昌经济状况来讲，显然不是很令人满意的，面对价格高昂的商品房，更多的居民是望而却步。因此，对于低收入的都昌家庭居民来说，市场上仅有的商品房还能解决他们的居住问题吗?显然是远远不能的。从而，更加说明了保障性住房的建设势在必行、意义之重大。现总结其必要性有:首先，能改善都昌低收入住房困难家庭的居住条件，是重要的民生问题，加快建设保障性住房，对于改善民生、促进都昌和谐稳定具有重要意义。其次，加快建设保障性住房，对都昌相关产业具有很强的带动效应。经济适用房和廉租房建设投资及其所带动的投资，可以拉动钢材消费量、水泥消费量。再次，加快建设保障性住房，还为今后都昌扩大消费创造了有利条件。加快建设保障性住房，大力推进廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造和实施游牧民定居工程，都是改善都昌城乡居民消费环境和条件的有效举措，都将有利于都昌城乡居民特别是低收入居民扩大消费。

然而，在都昌，保障性住房(主要为经济适用房和廉租房)的建设情况又到底怎么样?

二、都昌保障性住房建设的现状

据房管局的一位领导介绍:“都昌的保障性住房建设还处在初级阶段，很多方面的工作进行得十分缓慢，能真正说建成的经济适用房和廉租房几乎没有，有的是选好了地而没有动工，有的是建了一点就停工了，总之，工作一直都是在断断续续地进行。”据另一位都昌人民政府的领导介绍:“前不久，通过社区、乡镇二级评议和调查，我县共有1 698户(3 694人)符合今年年初的那次摸底调查低收入住房困难家庭标准，其中低保住房困难家庭368户(1 122人)，这些被确定的低保住房困难家庭都有资格申请保障性住房，并且，政府已经启动了保障性住房建设的各项工作，经济适用房和廉租房的建设量(含总套数、总建筑面积)、建设区域(以图鉴方式标明)、建设标准及具体建设项目等一些工作都已顺利地在规划中。”还了解到，按照中央、省、市对廉租住房建设的要求，为确保都昌县尽快启动2009年度廉租住房工程建设和在建的2008年度廉租住房工作顺利推进，2009年3月6日下午县纪委、招标办、房管局及招标代理机构就朝阳小区廉租房邀标事项进行了协商，确定了项目地点，第一批土地约20亩已交付，已经启动地质勘探、土方测量、规划设计、初步设计和施工图设计及土地证、选址意见书、规划用地许可证、人防、环评、立项等前期准备工作。由于时间紧、任务重，初步打算该项目分二标段，3月20日就邀请了招标事项进行了认真研究，邀请了本县具有三级以上建筑资质的施工队伍进行建设。同时，会议要求了进一步加强领导、健全机构，2007年县政府已成立“两房建设领导小组”，按照中央和省、市的新近要求，重新成立了“都昌县保障性住房建设领导小组”，由县政府县长任组长，分管领导为副组长，相关职能部门为成员单位;房管局成立“住房保障股”，增设编制人员在房管局机关调剂(不增加财政负担)，确保住房保障工作的长期性、专业性、系统性。为了更加全面地掌握和了解家乡保障性住房的建设情况，我进一步实地考察得知，确实如那位房管局领导所说，都昌保障性住房建设还刚刚开始，工地进展缓慢，暂时没有一套可住的保障性住房建成。

三、都昌保障性住房建设存在的问题

毋庸置疑，在都昌的所有低收入住房家庭真正住入保障性住房中之前，不可避免地会遇到一些问题，现就这些问题总结如下:

首先，保障性住房的准入和监督管理力度不够。虽然有这些明文规定的申请条件，但是依然有不少人假扮冒充，通过找关系申请，导致需要申请的低收入住房家庭没有申请到，最终受益者不是他们，而仍然是那些有能力有钱的人。保障性住房的准入和监督管理力度不够，政策放松对经济适用房的商品化的约束和限制，则会导致保障性住房成为一部分人的投资工具，也会导致一方面所谓“开着宝马买经济适用房”现象，另一方面符合条件的中低收入家庭只能“望房兴叹”。一些违规操作在很大程度上是源于当前住房保障法律的缺失，以及缺乏配套的监督制度和严格的责任追究制度。

其次，低收入住房困难家庭申请保障性住房困难或审批时间久或办理费用高。作为一个困难家庭、身为城市的普通百姓，在办起那些繁杂的程序时，显然会遇到重重的困难，最后以致他们放弃。部分保障性住房申请文件甚至是在住房保障问题比较突出的背景下出台的，这样导致住房保障制度的法律权威性不够，政策调整缺乏严肃性和连贯性。法制化程度不高固然与市场经济体制转型这一时代特征密切相关，但不可否认的是，它也是住房保障制度改革难以深入、保障水平偏低、运行管理体系混乱等问题的根本原因之一。在政策执行中，部门利益高于群众利益，地方利益高于全国利益，经济建设投入重于住房保障投入，根源在于没有高层次立法的硬性约束。住房保障在民生建设中的重要地位无法得到足够重视。

再次，资金不足成为保障性住房建设的一大障碍。了解到，都昌保障性住房建设之所以至今还迟迟不见起色，原因就在于政府没有足够的资金来用于保障性住房建设。很明显，各级财政是投资主力，是保障性住房建设资金的重要来源，但是仅靠这些要想建好满足于都昌低收入住房困难家庭的保障性住房是远远不够的，融资成为另一种不错的资金保障。此外，覆盖面窄、济贫力度不够、监管不严、资金挪用现象也是目前住房公积金管理出现的硬伤。政策性住房融资渠道狭窄、单一，再加上管理的诸多问题，使得保障性住房建设缺乏可持续性。廉租房的资金来源首先是提取贷款风险准备金和管理费用之后的住房公积金增值收益以及10%的土地出让净收益，然后是提高土地出让净收益的比例，最后才是各级财政的补助。这种制度安排下，住房公积金增值收益的余额不多，土地出让收益与房地产市场的景气程度挂钩，财政补助没有硬性约束，从而导致住房保障资金来源的不稳定。

最后，保障性住房建设中容易出现贫民窟问题。现在的社会现实是，保障性住房尚未铺开，房子已经形成了穷人和富人之间的空间隔离器。房价从某种程度已经成了过滤器，低收入群体受到了高房价的排斥。商品房的高房价现实，使得低收入者被迫迁往城市郊区、城乡接合处，从而形成了中低收入者聚集地，进而形成贫民窟。而目前的经济适用房和廉租房建设出于成本考虑大多集中在较偏僻的郊区，交通、教育、医疗等配套基础设施建设不足。由于保障性住房往往是大片开发，这样进一步加剧了分化的趋势，有可能带来新的社会问题。英国、法国就因居住在廉租房中的人群引发了系列社会问题，甚至是社会动荡。例如，上世纪80年代，英国政府将一些穷人安置在房屋质量差的大社区里，随之而来的是教育低下、收入降低、犯罪率上升等问题;法国则因为巴黎郊区的非裔贫民窟，本世纪初引起了大骚乱。

四、对于都昌保障性住房建设的几点建议

针对以上相应问题，提出相应的个人几点建议:

第一，建议都昌各部门应当加强准入和监督管理力度，不断健全供应对象的准入审核工作机制，建立公开、公平、公正的审核程序，严格住房建设标准和上市交易管理规定，强化违规处罚力度。同时应当严厉查处骗购经济适用房，以及管理人员内外勾结、谋取私利的行为。让最终受益者为那些急需要改善住房条件的低收入住房家庭，确保经济适用房优先用于低收入住房困难家庭，实现分配公正、公平、公开。

第二，建议政府精简办理申请程序，健全法律法规，制定出一套从申请到落定的简约又有效的便民程序，长期为低收入住房家庭提供信息帮助，加上定期的指导，最终达到申请起来方便、审批落定快捷、政策得到好的落实的效果。

第三，建议对住房保障资金来源实行“双保证”机制，即保证每年住房保障资金不低于既定标准，保证每年财政补助不低于既定百分比，该标准和比例根据都昌保障性住房的供需情况来综合确定，当住房公积金增值收益余额和土地出让收益补贴不足时，由财政补足差额。待条件成熟后，将住房保障资金直接纳入财政预算，设定比例限制，从而为住房保障资金来源提供强有力的保证。同时，更重要的是不断探索寻求更多的资金来源。

第四，建议通过两种途径解决这一“贫民窟”问题。一是建立混合社区。借鉴英国的可持续性混合社区，政府在给开发商审批土地时，应将提供一部分社会住房作为一个附加条件，就像基础设施一样强行要求供给。二是向南美国家学习，保障性住房建城市周围，政府同时建立良好的基础设施和小型的产业发展区，为该区居民提供更好的交通、教育、医疗就业保证，从而提高居民的自我发展能力，促进社会的和谐发展。

同时，要保证保障性住房建设持续健康发展还应该注意:

第一，保障性住房不仅要考虑其基本保障性，而且要考虑适用性。

第二，作为房地产市场的一部分，作为一种商品，保障性住房的建设同样要尊重市场的规律。

第三，保障性住房应该让“居者有其屋”而不能让居者有其产。

第四，保障性住房建设要利用国家政策和市场宏观调控双管齐下。

第五，要采取更加积极有效的政策措施，稳定市场信心和预期，稳定房地产投资，推动房地产业平稳有序发展。加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施。

最后，保障性住房作为一项惠及千家万户的民心工程，需要全社会同心协力才能完成。都昌的保障性住房建设刻不容缓，其建设之必要性不言而喻，其建设之意义十分重大。都昌的保障性住房建设情况不容乐观，还应该不断加强其建设、加大其投入。保障性住房建设将是一项长期而艰巨的任务，不可懈怠!

(注:本文获2009年度学生社会实践优秀论文一等奖。)