教育政策分析的作用与局限

三、教育政策分析的作用与局限

（一）教育政策分析的作用

教育政策分析在其兴起与发展的过程中，历经被鼓励、被怀疑、被肯定和被重视等多重境遇，命运多舛。20世纪60年代，许多国家开始鼓励社会科学家参与政策活动，希望通过卓越的政策研究提高国家对公共事务的管理绩效。然而人们很快发现，对政策研究及其成果的期望与政策所发挥的实际作用之间存在巨大的反差，政府对包括教育在内的公共事务的大规模干预的绩效令人怀疑。换言之，人们对教育政策分析的作用产生质疑。“许多政策研究成果，却被认为是‘基本上没有对计划决策产生明显影响’”。⁽¹⁵⁾直到20世纪80年代，随着政策分析技术的进步和人们对政策价值的关注，教育政策分析才获得继续发展，并开始对教育政策制定和执行产生具有实际意义的积极作用。

许多教育政策分析报告成为影响各国教育政策决策的依据。例如，国际教育成就评价协会（The International Association for the Evaluation of Educational Achievement，IEA）通过分析“教育输入”、“学习机会”等概念，并将其与“有效学校”的调查研究结合起来，将研究焦点放在解释学校绩效的变化上。这种比较研究对教育政策制定和教育政策执行产生了重要影响。在一些国家，如瑞典和匈牙利，国际教育成就评价协会的研究成果已对教育政策产生了直接影响。许多国家的研究成果还涉及课程和考试，并引起广泛的讨论和关注。⁽¹⁶⁾同时，许多大学的研究者、私人或政府研究机构和国际组织进行了大量关于教育成本—收益分析（cost‐benefit analysis）的研究，通过复杂而长期的研究，积累了相关的数据和分析结果，尤其是当研究者以学术论文的形式将研究成果公布于众后，许多国家的教育政策制定者予以及时回应。比如，研究表明，基础教育的回报率高于高等教育，基于此，世界银行建议，发展中国家哪怕是减少高等教育投入，也要加大基础教育投入。当然，教育政策分析成果对教育政策产生的作用往往不是直接的。韦斯（C.H.Weiss）的研究发现:⁽¹⁷⁾实际上“，研究结果是‘穿透’了公众舆论才到达政策制定人员这里的，公众舆论总是受到特定领域内全部研究的影响，研究结果往往不是通过科学的和技术性的报告，而是在很大程度上通过通俗刊物和其他大众媒介才为身居要职的人们所知，一系列组成‘研究必读’之类的概念是通过各种通俗化的渠道建立起来的。理论观念和具体成果是‘点点滴滴’‘渗透’的，然后开始影响开明的公众舆论，并最终影响到公众政策”。⁽¹⁸⁾

（二）教育政策分析的局限

教育政策分析也有其局限性，这种局限性往往表现在教育政策分析人员和教育政策分析本身的质量与效度两方面。

首先，政策分析人员的角色决定了教育政策分析结果被运用的程度。由于政策分析人员往往是作为辅助者而不是“拍板者”参与政策过程的，因此，他们的意见很难为决策者所采纳“，绝大多数的决策者经常会与政策分析人员的意见完全相反”。“为确保可信性，分析家必须确认基本假设，持有准确记录，使用多重信息资源以及运用重复性方法和模型。”⁽¹⁹⁾但是，政策分析报告被轻视或搁置的情况仍屡见不鲜，政策分析人员常常抱怨决策者忽视了他们的研究成果，而政治家们对此却不以为然。一项对欧洲20世纪80年代末教育规划实践的调查表明，没有几项决策是直接根据研究作出的。如今，许多人认为，尽管规划必然涉及大量技术性分析，但规划本质上是政治性的。政策目标的设定、备选方案的确认与评估都是政治利益不同甚至相互冲突、拥有不同权力的利益集团之间争斗的结果。⁽²⁰⁾

其次，教育政策环境的不确定性与政策过程中的利益博弈，决定了教育政策过程的复杂程度，进而影响教育政策分析的质量与效度。正如林德布洛姆等人所认为的，⁽²¹⁾政策形成过程并非以理性或逻辑方式一步步形成的，而是诸多政治参与者（不同党派代表、不同利益集团的行政人员）讨价还价的政治博弈过程。信息过多或信息不足，都会给政策分析带来困难。信息太多，会遮蔽或混淆政策问题的真相，同时增加政策分析的人力、物力、经费、技术等成本；信息过少，将会增加政策问题的模糊性与复杂性，给政策分析在了解问题真相、寻找合适的方案与技术、把握政策目标群体、预测政策成本、进行政策实验等方面带来困难与障碍。⁽²²⁾政策分析人员在信息运用方面的错误与失误、个人偏差、社会大众的盲从以及对政策分析专家的误信与盲目崇拜，都可能造成政策分析失效。

在具体的教育政策制定过程中，未及详尽、系统的分析就草率决策的情况屡见不鲜，其原因在于:客观上，教育政策决策无法等到对所有事实或信息都清晰完整地掌握后才进行；教育决策者认为政策制定多属例行性工作，并无必要进行具体细致的深入分析；为了配合选举或其他重大政治活动，需要在短时间内制定相关的教育政策。而要维护政策分析品质，就需要大量的科学分析，但这是无法在短时间内完成的；而教育政策分析本身也会因政策分析人员的素养、政策分析的技术与方法等原因而不能及时发挥作用。当某一教育问题发生，政策决策部门也认识到需要通过教育政策来解决时，往往会因为对教育信息的分析不到位而迟迟无法出台教育政策，从而错失良机。在教育政策执行过程中，也会出现未能及时对各种教育政策的执行情况进行系统分析，并根据实际情况及时调整教育政策的状况。