行政管理法治化浅谈

中共即墨市委党校　刘忠传

摘　要：新的形势对我国社会的影响是全方位的，特别是在政治领域，政府法制建设还不完全适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求。行政机关作为国家权力的执行机关，担负着我国绝大部分法律和全部法规贯彻执行的重任，从一定意义上讲，行政部门法治化建设的状况如何，直接影响着依法治国的进程。必须重视行政管理体制中存在的问题，探索能够完善并适应市场经济建设的行政管理法治化的道路。

关键词：行政机关　行政管理　法治化

行政管理作为运用国家权力对社会事务的一种管理活动，其对象极其广泛，涉及经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。其主体行政机关是国家权力的执行机关，担负着我国绝大部分法律和全部法规贯彻执行的重任，从一定意义上讲，行政部门法治化建设的状况如何，直接影响着依法治国的进程。目前，我国政府法治化建设还不完全适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求，有些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重，违法或者不当的行政行为得不到及时制止和纠正；对行政权力的监督和制约机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决；一些行政机关工作人员法制观念淡薄、不依法办事的问题还比较突出。这些都对我国的整个政府管理体系带来了巨大的冲击，促使我们必须正视现行行政管理体制中存在的问题，并探索使之完善并适应市场经济建设的行政管理法治化的道路。

行政管理法治化是指以完备的行政立法统一和规范整个国家的行政管理系统，以完整齐备的行政管理法规调整和控制国家行政管理的所有活动。

一、行政管理法治化的意义

行政管理法治化是当前我国经济、政治、社会发展的客观要求，是改革顺利进行的重要保障。

（一）行政管理的强制力和权威性的要求

行政管理作为一种国家管理，与法制有着内在的、必然的联系。行政机关是国家权力机关的执行机关，也是法律的执行机关。我国是人民当家做主的社会主义国家，人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关能充分体现国家和人民的意愿，执行国家法律的规定和权力机关的意志，遵循为人民服务的目标，切实维护国家和人民的整体和切身利益，不允许任何人的损害行为，保证行政管理不致偏离航道。因此，行政管理的权威性，必须以完备的法制维护和巩固，加强其功能，保障这种管理的稳定性和连续性，实现国家的长治久安、百姓的安居乐业。

（二）行政管理高效的前提和保证

高效的行政管理，必然是科学的现代的，行政管理法治化是现代国家管理最重要的特征，是达到行政管理科学化、现代化的必经之路，它既是实现行政管理科学化、现代化的重要手段，又是实现行政管理科学化、现代化的重要标志。行政管理的科学化，就是行政管理必须符合自身的客观发展规律。要提高行政管理科学化的水平，管理者必须培养科学管理的理念，掌握科学管理的方式、方法。而先进的方法、技术手段有赖于健全的法制加以确定和保障。行政管理现代化，是指国家行政管理的观念、组织、人员、方法和技术工具要达到现代的先进水平，这些关键因素的落实也需要法制做后盾。所以，行政管理法治化与科学化、现代化是密切联系、互相促进、不可偏废的。行政管理必须符合法律管理的规律和特点，这是行政管理科学化、现代化的要求和重要内容。法治化是现代的、科学的、高效的行政管理制度建立的前提和基础。

（三）社会主义市场经济新秩序建立的要求

管理经济是政府的主要职能之一，市场经济是一种法制经济，它的平等性、竞争性都要求依法行政，要求用法律手段来管理经济。目前，我国正在建立和完善社会主义市场经济体制，这种条件下，政府职能的转变，主要是从过去政府机关直接组织管理经济活动的经济主体身份，转变为间接地对经济活动进行监督检查、宏观调控的行政主体身份，这就迫切要求改变过去的经济管理方式，运用法律手段对经济建设中的各种关系进行调整，明确国家、政府、企业和个人在经济活动中的法律地位，把它们之间在经济活动中形成的各种经济关系，变成一种法律上的权利义务关系，建立起新的良好的生产秩序和经济秩序，从而充分调动广大人民群众的积极性，推动我国经济建设的迅速发展。

（四）社会会主义民主政治建设的要求

随着行政改革的不断深化和发展，公民的民主诉求越来越强，民主气氛越来越浓，民主成为行政改革的主旋律。行政民主的核心价值在于尊重人民主权和意愿，实现社会主义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。只有政府及其工作人员守法，才能真正谈得上在法律面前人人平等，人民民主权利才能从根本上得到保障。所以，民主与法制是社会主义政治制度中密切相关的两个方面，社会主义法律是社会主义民主的有力保障。行政管理的法制建设在整个法制建设中占有十分重要的地位，它与社会主义民主政治的关系尤为密切。政府只有依法保障和维护人民群众的利益，实现公共服务行业的规范化，实现社会公众和政府的协商与合作，才是一种真正的民主行政体制。

二、行政管理法治化的基本要求

（一）有法可依是基本前提

只有健全了各种国家行政工作的法律和法规，将科学方法和科学手段在行政管理中的运用给予明确规定，才能使各级国家机关及其工作人员在行政管理中有足够的依据，从而按法律规定的程序产生、组成并进行活动，提高行政效率，促进改革和现代化建设。法律制定过程中，应该遵循以下几点。首先，法律制定要及时。改革开放以来，社会各个领域包括经济、政治、文化等都在发生突飞猛进的变化，新的问题不断出现，法律的制定必须不断地顺应历史发展和时代的变化，以免行政管理滞后，各个领域、各种活动都无章可循，造成社会混乱。其次，法律制定要具体。各种行政法律规范须内容正确、措施具体、语义明确，而不能含糊其词或弹性较大，以免造成形式上有法可依，实际上无法可依。再次，法律制定要全面。既要有中央制定的，全国各地、各部门都必须执行的行政管理的基本原则，又需要各级国家权力机关在宪法和法律的原则指导下，在自己的权限范围内，根据实际情况需要，制定不同效力、不同适应对象、不同适应范围的各种规范性文件，以适应不同地区、不同部门、不同层次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本环节

有法必依要求任何组织和个人都必须依法办事，有法不依，不如无法。行政管理法律、法规一经公布，就应坚决执行，所有政府工作人员特别是领导干部都要学会并善于依法处理经济社会事务，把依法行政贯穿于政府工作的全过程。各级政府要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。切实做到有法必依，执法必严，违法必究，努力建设法治政府。

（三）执法必严是重要条件

法律、法规的严肃性是行政管理法治化不可缺少的因素，行政管理的法律、法规一旦公布，就应严格实施。近年来，行政执法中出现的执法不严问题，与部分行政执法人员政治素质、业务素质不高有着必然联系。所以，党政领导干部、司法行政执法人员要端正对执法必严重要性、必要性的思想认识。各级执法部门和人员要秉公办事、执法如山，不得根据个人或本部门、本地区的利害关系随意曲解、变通法律法规。即使有些法律法规有不合理的地方，需要修改、补充和完善，也必须严格按法定程序进行。新的法律法规未正式公布前，仍必须严格按原有法律、法规办事。

（四）违法必究是有力保障

遵循违法必究的要求，最根本的是要做到法律面前人人平等。“执法必严，违法必究”是对执法机关和执法人员提出的基本要求，它要求执法机关和执法人员要严格、严肃执法，要正确行使人民赋予的执法权力，尽职尽责地坚决打击和制裁一切违法犯罪行为，要让任何违法的部门和个人（不论单位大小、地位高低）都要受到法律的追究，同时违犯了同样法律的部门和个人都受到同样的处罚。因此，“执法必严，违法必究”是加强社会主义法制建设的关键。

三、行政管理法治化的措施

行政管理体制中存在的问题集中反映在行政执法上。因此，法制上的问题应当用法治化路径来解决。从发达国家经验看，其经济社会全面、协调、可持续发展大都依靠高度的法治化。因此，应从我国实际出发，充分借鉴国外成功经验，共享人类的文明成果。

（一）加强行政立法

行政立法是指所有有权制定法律、法规、规章的国家权力机关和国家行政机关制定调整行政关系的法律、法规、规章的活动。它是为行政管理提供依据的，是规范抽象的行政行为的，是解决有法可依问题的。行政立法要注意以下几点：

1．要从全局出发，克服过去立法中存在的地方保护主义、部门保护主义的倾向，维护法制的统一性。法律、法规具有相对稳定性，不能朝令夕改，相互矛盾，否则，不会有权威。行政机关不得借“法”扩权，以“法”争利，不得通过行政立法擅自设定行政审批、许可、收费、处罚和强制措施等内容；不得通过行政立法相互否定，行政立法与高层次立法以及行政立法之间不能相互抵触、冲突，行政立法不能成为架空人民代表机关的立法。否则，行政立法不仅不能成为社会发展的航标，反而会成为深化改革的障碍。

2．行政立法要适应社会主义市场经济条件下转变政府职能的要求。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府职能的法定性是现代行政的基本要求，政府职能转变要坚持“职能法定”原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。适应改革开放、经济发展和社会进步的需要，立法工作必须与时俱进，要紧紧围绕经济建设这个中心，以发展为主题，以改革为动力，适时立法。遵循政企分开、政事分开的原则，充分尊重企业的经营自主权，在立法中规定行政机关的职权时，必须权力和责任对等。

3．行政立法要科学、合理、可行。从实际出发，实事求是，这是我们党的思想路线。行政立法不能从本本、概念出发，既不能搞土教条，也不能搞洋教条。要从我国基本国情出发，处理好方方面面的关系，既要符合全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。在立法前要注重调查研究，不仅要有法律依据，还要有实践依据，这样制定出来的法规、规章，才能行得通，才能解决实际问题。

（二）积极推进依法行政

由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域，各条战线，已经越来越多地介入国家刑事、民事问题，可以说行政权力无时不有，无处不在，这就要求依法行政。依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识，自觉地依法办事，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下，显得更为重要。

1．法律面前人人平等的观念。“在法律面前人人平等”是贯穿于我国整个法律制度中的一项基本原则。它的主要锋芒，就是反对任何超越法律或者凌驾于法律之上的特权。它要求人人都严格依法办事，既充分享有应当享有的法定权利，又切实履行应当履行的法定义务，有利于维护法律的应有权威，健全社会主义法制。也就是要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁，不能有人在法律之上，也不能有人在法律之外。唯有如此，行政活动才是对法律的正确执行，国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实，社会主义政治制度的优越性才能充分显现，有利于提高广大群众的政治思想觉悟，树立国家主人翁责任感。

2．服务意识。现代行政的发展趋势是，行政的重点日益向服务功能倾斜，控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。一个依法行政的政府必然是一个高效便民的服务型政府。依法行政是现代政府的基本特征之一，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。现代化的服务型政府本质上也是法治政府，其基本要求是提供公共服务的同时能够依法行政。因此，建设服务型政府是一个综合复杂的系统工程，与建设法治政府并不相悖。建设服务型政府不能忽略法治政府建设。或许从法治政府建设入手，也是建设服务型政府的一条有效途径。

3．积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张，行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识，正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流的演化而形成的。依法行政和积极行政两者既互相联结，又各有特点，依法行政是行政管理工作的基础，同时又是积极行政的前提；积极行政是依法行政的提升和发展，坚持依法行政和积极行政的统一，是解决当前市场执法过程中法律的滞后性、局限性问题及政府部门职能转换需要，以实现执法监管务实高效、廉洁勤政目的，促进市场经济发展和经济体制改革的建立与完善。

（三）加强行政执法监督

加强监督，防止行政执法权的滥用是切实保障人民利益，维护法律权威的有效措施。行政机关内部的层级监督是行政机关监督的重点，要做好层级监督，必须做好三个方面的工作。

1．要严格实行行政执法责任制。行政执法责任制是加强行政执法监督，促进依法行政的手段和措施。通过实行行政执法责任制，建立责权一致，目标明确，行为规范，奖惩分明的责任制度，以提高行政执法人员的政治、业务素质和依法行政水平，保证工作合法、有据、高效开展。对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政执法权力的缺失和滥用，推进行政机关依法行政具有重要意义。

2．要做好行政复议工作。行政复议是解决行政争议的重要制度和法定渠道。对公民、法人、其他组织提出的复议申请，疏通进口，敞开大门，积极主动地受理行政复议案件，不断创新行政复议工作方式，努力提高案件办理效率，充分发挥行政复议便捷、高效解决问题的优势，切实解决行政复议“告状难”的问题。在办理行政复议案件过程中始终坚持“以人为本、复议为民”，坚持公开、公平，做到依法审查、公正裁决，努力使每一件案件都经得起检查。

3．要对行政执法的日常监督进行检查。行政执法检查可以采取现场检查、重点抽查和普遍检查等多种形式。行政执法监督检查分定期检查和不定期检查两种。定期检查每年一次，不定期检查作为日常工作，根据工作随时进行。行政复议这种监督是被动式的，我们一定要加强对行政执法的主动监督。

新中国成立60多年来，社会面貌发生了以往许多世纪无法比拟的巨大变化，我们珍视这60年的光辉历程，也更重视60年来中国行政管理所创造的丰富经验。面对未来，我们要继续锐意改革、着力发展、坚持开放、以人为本、促进和谐。应该相信，在伟大的中国共产党的领导下，我们一定能使行政管理法治化道路不断完善，让新世纪中国的行政管理放射出更加耀眼的历史光彩。