广告行政管理系统

第一节　广告行政管理系统

广告行政管理系统，是指以国家工商行政管理局和其所属的地方各级工商行政管理局为主体的广告管理机关，依照国家广告管理的法律、法规，对广告行业及其广告活动进行监督管理的系统构成。它主要包括广告管理机构、广告管理法规、广告验证管理和广告管理对象等方面的内容。

一、广告行政管理的概念

所谓广告行政管理，又叫广告行政立法管理，是指国家广告管理机关依照一定的广告管理的法律、法规和有关政策规定，或者通过一定的行政干预手段，对广告行业和广告活动进行监督、检查、控制、指导，它是一种运用有关行政法规、命令、指示、规定和政策对广告进行管理的方法和手段。在我国，广告行政管理，是由国家工商行政管理部门按照广告管理的法律、法规和有关政策规定来行使管理职权的，而且是我国现阶段进行广告管理的一种主要方法。

像我国这样既设立统一的、专门的广告管理机构——国家工商总局及下属工商局的广告管理机关，又制定专门的、综合性的广告管理法律、法规——《广告管理条例》、《广告管理条例施行细则》、《广告法》和各种单项广告管理规章，对广告实施管理的国家在世界上少而又少;但是，这些举措并没有为我们带来对广告的切实有效的管理，我国的广告管理还相当混乱和无序。当然，原因是多方面的，既有广告管理体制方面的原因，又有未能很好地理顺广告行政管理与广告审查、广告行业自律、广告社会监督之间关系的问题，过分依靠政府行政管理的力量，而忽略对广告审查、广告行业自律和广告社会监督作用的发挥，则是至关重要的因素。在这方面，西方发达国家的一些做法值得我们借鉴。在西方发达国家，政府部门没有或者极少设立统一的、专门的广告管理机构，其负责对广告行业和广告活动进行管理的部门都是兼职的，这些机构只是将广告行为作为一种市场行为来加以规范。同时，西方发达国家大多没有制定专门的、综合性的广告管理法规，而仅把广告作为市场营销活动中的一个环节，在规范市场行为的法规中涉及对广告的管理。由于长期以来西方国家规范市场行为的法规系统十分完备、严密，且其管理广告的时间较长，积累了丰富的广告管理经验，故这些国家围绕广告管理建立起来的法规体系也是相当健全和完备的。

诚然，西方发达国家的广告管理走过了100多年的历程，积累了丰富的经验，形成了较为完善的广告管理体制，其管理广告的许多做法比较符合市场经济的规律，与国际通行做法比较接近，而且WTO的很多规则就是由它们提出并参照相关原则制定的。西方发达国家广告管理体制非常重视广告审查、广告行业自律和消费者监督几个环节，相对而言政府的行政管理在广告管理中并不占有主导地位，真正体现了成熟市场经济国家“小政府，大社会”的一贯作风，这正如国家工商总局副局长刘凡所说:“国外广告监管体制的特点是以广告行业自律为主，政府行政管理为辅，以司法机关的民事赔偿、刑事制裁为保障手段。在西方广告业比较发达的国家，广告界力争通过自我约束的途径和方法，加强行业自律，最大限度地避免政府就广告管理出台法律规范和相关政策措施，尽可能减少政府或者司法机关对广告行业的干预。同广告行业自律相比，政府对广告行业的监督管理在政府对经济活动的管理中所占的分量相对较小，在机构设置方面，基本上没有单独设置一个专门的政府机构负责广告的管理工作。国外对广告的行政管理工作一般由公平竞争和消费者保护的部门负责，主要是从维护公平竞争和消费者保护的角度，对误导、虚假等违法广告进行监督管理;也有一些国家的广告管理工作由政府行业管理部门管理或者完全由广告行业的民间组织进行规范和监督;少数国家完全依靠行业自律监督广告活动。”^[1]

二、广告行政管理系统的构成

按照系统论的观点，任何一个事物都是一个完整的整体，并构成一个系统，它既可以是一个大系统中无数子系统的一个，又由无数子系统构成。任何事物构成的任何系统，都有一定的结构，一定的层次，并按一定的规律有序地运动，因此结构性、层次性和有序性是系统论的三个基本要素。广告行政管理是国家工商行政管理部门依照有关广告管理的法律、法规和有关政策规定对广告进行的管理，是国家经济管理大系统中的一个子系统，同时，它又自成系统，有一定结构、一定层次，按自身规律有序地运动。一般而言，广告行政管理由四个子系统构成，如图12-1所示:

在图12-1中，第一个子系统:广告管理机构。根据《广告管理条例》第5条规定:“广告的管理机关是国家工商行政管理机关和地方各级工商行政管理机关。”又据《广告法》第6条　规定:“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。”按照规定，国家工商行政管理局下设广告司，它是全国广告管理的最高权力机构;省、自治区、直辖市、计划单列城市工商行政管理局下设广告处;省辖市、地区、自治州工商行政管理局下设广告科;县(市)、自治县及县级以下工商行政管理局下设广告股(或室)。这样，各级工商行政管理局下属的广告司、广告处、广告科、广告股(或室)就构成了我国自上而下的广告管理机构。第二个子系统:广告管理法规。它是由家和地方各级工商行政管理部门对广告进行管理的依据，

图12-1　广告行政管理系统运行图

主要由《广告管理条例》、《广告管理条例施行细则》、《广告法》以及一些单项广告管理规章和有关政策规定组成，如《药品广告管理办法》、《医疗器械广告管理办法》等。第三个子系统:广告验证管理。它是广告管理机关依照广告管理的法律、法规和有关政策规定对广告主、广告经营者和广告发布者的主体资格和广告内容的证明文件或材料的查验，包括对广告发布后的事后监督。第四个子系统:广告管理对象。它由广告主、广告经营者、广告发布者和广告信息构成。在整个广告行政管理系统中，国家和地方各级工商行政管理机关依照广告管理的法律、法规和有关政策规定，完成对广告主、广告经营者、广告发布者的主体资格和所提交的证明材料的查验以及对广告发布后的事后监督，允许其经营广告业务和发布广告信息，并对广告活动中的违法行为进行处罚，这就是广告行政管理系统的整个运动过程和运动方式。也就是说，广告行政管理系统的任何一次运动，都首先从第一个子系统出发，再经由第二个子系统和第三个子系统，最后落脚到第四个子系统，然后又由第四个子系统回到第一个子系统，这样周而复始，循环往复。

三、广告行政管理机构的职能^[2]

国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局，根据《广告管理条例》、《广告管理条例施行细则》、《广告法》和国务院的有关授权，在对广告活动的监督管理中，主要行使以下职能:

(一)负责广告立法和法规解释

广告管理法规是广告管理机关对广告实施管理的主要依据。国家工商行政管理局作为国务院的直属机构，是全国广告管理的最高机构，其重要职能之一就是代国务院或国家立法机关起草广告管理的法律、法规文件，单独或会同国务院其他部门制订广告管理的单项规章，负责解释《广告管理条例》、《广告管理条例施行细则》、《广告法》及其他广告管理单项规章。各省、自治区、直辖市及有地方立法权的城市的广告管理机关可以代当地人民政府起草地方性的广告管理法规。其他广告管理机关有义务为上述有立法权的广告管理机关起草广告管理法律、法规进行专题调查研究和提供有关数据与情况。

(二)对广告经营单位的审批

广告管理的审批工作是与管理对象——广告经营单位建立联系的开始。对广告经营单位的审批包括两个方面的内容:一是对广告经营资格的审批，即核准广告经营权;二是对广告经营范围的审批，也就是核定广告经营范围。前者关系到是否允许经营广告业务，它是区别合法经营与非法经营的界限;后者则关系到允许经营什么，它是区分守法经营与超范围经营的界限。因此，对广告经营单位的审批是对广告经营活动进行管理的基础，是监督广告活动，保护合法经营，取缔非法经营的前提条件。通过审批，可以掌握、控制一个地区、一个时期广告经营单位的发展情况。

实际上，对广告经营单位的审批是一个审批、核准、发照的有序过程。对广告经营资格的审批首先要考虑广告行业的发展规模、发展速度、发展方向以及是否有利于搞活广告经营;其次，审批广告经营单位要考虑申请单位的条件，根据广告管理法规的规定，对申请单位的人员素质、管理水平、技术力量等进行考察，以保证广告经营单位的质量和行业水平。对经营范围的核定包括对广告经营者的宣传范围与媒介范围两个方面的核定:核定广告经营者的宣传范围，是对其是代理还是非代理、是全国代理还是地方代理、是国际代理还是国内代理的核定，对媒介范围的核定，主要是对广告经营者经营媒介种类的核定;如核定其经营电视媒介或经营印刷媒介，或经营户外媒介，或兼营电视、广播、印刷、户外等媒介。过去存在的主要问题是认为对广告经营单位的审批仅仅是对其广告经营资格的审批，忽视了核定经营范围，因此虽能划清合法与非法的界限，却无法划清守法与超范围经营的界限，无法从根本上打击非法经营。

核准也是审批，是上一级广告管理机关根据下级广告管理机关的初审意见，进行综合平衡后的审批。发证是向广告经营单位授予广告经营权，是审批的最后一道程序。发证工作包括发证、公告，进一步宣传、交待广告管理政策、法规、管理工作制度，建立经营单位的档案，为今后的管理工作做好准备。

(三)对广告主和广告经营者的监督与指导

对广告主和广告经营者的广告活动全过程的合法性进行监督，保证广告活动在法律规定的范围内进行，这是各级广告管理机关，尤其是地方广告管理机关的一项日常性工作。对广告主的广告活动进行监督，主要包括广告宣传程序是否符合国家法律、法规的规定，工商企业广告费用的计划、使用是否合法或合乎有关财务制度等;对广告经营者的监督主要是要求广告经营者履行广告管理法律、法规规定的义务，建立、健全内部经营管理的规章制度，在核定的经营范围从事广告经营活动。如没有代理权的不能代理广告业务，没有外商广告经营权的不得承办外商广告业务。核心是要求广告经营者守法经营，禁止垄断和不正当竞争行为，维护广告市场的正常秩序，体现广告经营的平等互利、等价有偿的原则。

对广告主、广告经营者的引导与指导，是指指导广告主正确进行广告宣传，制定、实施适合广告主自身和市场环境的广告战略，取得最佳的广告效果，增加经济效益和社会效益;指导广告经营者建立、健全规章制度，保证合法经营的顺利进行。广告管理机关的监督和指导工作应逐步科学化、规范化、制度化，提高广告管理工作的效率和水平。

(四)对广告违法案件的查处和复议

查处广告违法案件，依法制裁广告违法行为，追究广告违法行为人的法律责任，是各级广告管理机关的重要工作职能。根据《广告管理条例》、《广告管理条例施行细则》和《广告法》的规定，对违反广告管理法规的广告主、广告经营者和广告发布者，由工商行政管理机关追究其法律责任，视其情节轻重给予不同的行政处罚，对构成犯罪的，要移送司法机关。

广告违法案件的发现途径主要有三种，即日常监督、揭发和函件转来。对广告违法案件的查处一般应遵循两个原则:其一，案件查处由发布广告的媒介所在地的工商行政管理局负责。广告违法案件的查处应当按一定程序进行，其程序包括立案、调查、决定、批准和执行。案件经调查取证确认违法事实后，由负责查处的广告管理机关提出处罚意见，经上级工商行政管理局批准后，再由原查处的广告管理机关负责执行。其二，案件的查处应当实行“一查到底”的原则，即对整个案件的查处不论是否涉及管辖区以外的广告经营单位或个人，广告违法案件应当由最先发现问题的，发布违法广告的媒介所在地的广告管理机关负责调查、处罚。这样做，有利于了解全部案情的来龙去脉，查清违法者各自的责任。当然，实行“一查到底”的原则，并不排除广告管理机关之间的配合协作，对广告违法案件的处罚决定一经批准，有关的广告管理机关即负有协助执行义务。

广告违法案件的处罚决定做出后，其上一级广告管理机关还担负着行政复议的任务，依不同情况，维持、变更或撤销原处罚决定。

(五)协调与服务

协调是各级广告管理机关日常工作中经常进行的工作，这项职能充分体现了广告管理所具有的综合性特点。这里的协调，一是指工商行政管理机关内部，广告管理部门与企业登记、经济合同管理等部门的协调;二是指广告管理机关内部由于各地、各级工作的不同而产生的横向的、纵向的协调;三是指广告管理机关与政府其他有关职能部门的协调。目前，由于我国尚没有统一的广告行业主管部门，广告管理机关实际上代行着行业管理的某些工作。因此，广告管理机关还有反映广告行业发展状况、代表广告业呼声、为广告业服务的职能。

此外，广告管理机关还应做好对同级广告协会的指导工作，使广告行业组织的作用得到充分的发挥。