信访法治化

中共市北区委党校　修丰东

摘　要：信访法治化抓住了信访工作的“痛点”，也是青岛市做好新形势下信访工作的基本准则和重要遵循。针对信访环境、信访主体、信访形式、信访沟通等方面的特点，青岛市应在关口前移、诉访分离、依法终结、强化规范、积极普法、队伍建设等六个方面进一步加强信访法治化工作。

关键词：信访　法治化

信访本是各级政府及其工作部门倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要途径，但多年来，却在实践中成为不少上访者攫取不正当利益的手段，在社会上形成了“信访不信法”的不良认识，成为社会治理领域的“顽疾”和“风向标”，成为维稳工作的“前哨”。在此情况下，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。这一要求不仅抓住了信访工作的“痛点”，明确了信访工作制度改革的基本方向，也是青岛市做好新形势下信访工作的基本准则和重要遵循。

一、信访工作急需被纳入法治化的轨道

社会治理法治化的目的在于提升党和政府社会治理的能力与水平。而这一能力与水平提升的关键是破解难题的能力和水平，特别是解决影响社会稳定突出问题的能力与水平。信访作为当前维稳工作的“前哨”和社会治理领域的“顽疾”、“风向标”，其法治化必然成为社会治理法治化的内在要求和应有之意。只有信访法治化，通过法律的手段，才能从根本上解决当前存在的信访功能异化、“信访不信法”和政府工作“不到位”等问题。

（一）信访功能在具体实践中不断被异化

《信访条例》第二条第一款规定：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”由此规定，可以发现参政议政、意见表达本是信访的主要功能，也是畅通民意的重要渠道。但是在具体实践中，其参政议政、意见表达功能被弱化了，而权利救济功能却被凸显出来。这主要是因为群众向政府提出的大量意见、建议如石沉大海，不闻其踪。而相对于表达意见，直接投诉请求，要求权利救济，反而更有利于自身权益的直接实现，由此，群众似乎找到了一条正确的维权道路。但信访部门常常以诉求不符合条件，不够重要而推诿阻拦，于是群众仍旧无法维护自身的正当权益。这使得群众想方设法把自己的诉求变得更“重要”、更“突出”、更“迫切”，于是闹访、缠访、集体上访等信访形式便产生了出来，而信访的权利救济功能也在诉求不断得到实现的过程中愈加凸显，而民意表达则愈加弱化，致使信访功能在实践中不断被异化。

（二）群众中存在严重的“信访不信法”问题

由于历史、现实、人为等因素的综合影响，许多群众过分依赖通过信访的方式表达利益诉求和意见建议，把信访当作无所不能的维权方式，甚至出现“信访不信法”、“访”大于“法”的错误导向。有的群众因为文化素质、知识水平较低，不懂得运用法律，只能以信访这种最简单的方式维护权利、解决问题；有的不信法，一概认为上级领导的批示、指示才管用，甚至比法律更有效，以至于不惜倾家荡产也要得到上级领导的“重视”和“关切”；有的不守法，部分人奉行“会哭的孩子有奶吃”信条，无视法律规定，违反法定程序，企图以“上访”的方式制造“轰动效应”，给地方政府施压，达到自己不可告人的目的。一些地方政府为求息事宁人，有时一味满足上访人提出的不合理要求，助长了“闹访”“缠访”现象发生；一些地方的单位和部门存在有法不依、执法不严、执法不公现象，造成依法维权渠道不畅通，一些群众只能选择“上访”。

（三）政府工作中存在诸多“不到位”现象

一是责任不到位，没有很好地落实“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则。有的部门没有很好地发挥行政复议工作在解决行政纠纷方面的作用；有的地方没有很好地发挥和落实乡镇“矛盾调处中心”和村、居委会人民调解委员会的作用和责任；有的则没有真正落实责任主体的责任，存在责任主体模糊，责任界限不清，权利和义务不明确，没有形成重责任、抓落实的良好氛围。二是调处不到位，没有严格按照处理信访问题标准和程序执行。有的信访部门处理信访问题缺少具体标准，没有按照“依据充分，事实清楚，处理准确，结论落实，材料齐备，手续完善”的基本标准执行；有的没有按信访问题“三级终结”程序执行，导致工作反复；有的部门没有做深入细致的思想工作，反映的问题虽得到了基本答复，但没有使信访人从内心深处得到教育、疏导，思想转化不够；有的部门对初信初访重视不够，处理不及时。三是机制建设不到位，没有形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作格局。缺乏配套的信访工作机制，缺乏完备的信访工作网络，缺少明确的责任体系和信访工作程序。基层信访人员不齐，兼的多，专的少，有的社区、村委会没有信访工作人员和信息员，有的单位信访工作有名无实，工作程序、人员不到位，形成虚设。

二、青岛市信访的问题与特点——以青岛市市北区为例

市北区是青岛市的主城核心区和老城区，常住人口近107万人，仅比同为青岛市主城区的市南区、李沧区两区的人口之和少4万人，同时由于困难企业多、低收入群体多、棚户改造区域多、农工商公司矛盾多等问题的存在，导致信访出现了新旧矛盾累积叠加、相互交织的复杂局面，至2014年末，该区共有信访囤案639件。从总体上看，无论是案件数量、信访动机，还是信访形式，该区的信访情况均可作为分析青岛市信访工作的选择对象，基本可以反映出青岛市的整体概况。当前，青岛市市北区信访的特点和工作中存在的问题如下。

（一）在信访环境上，上访已逐渐成为一种无成本的宣泄渠道

不少非访人受社会负面现象影响，及网络和坊间舆论传言升温发酵的影响，把不断上访或越级上访作为一种情绪宣泄的渠道，形成了不上访或不非访就不足为快的趋势。特别是进京非访稳控压力大。2014年虽然市北区成功扭转了非访形势，但客观地看，全区可能非访的重点人员基数较大，仅青岛市交办的重点人员就有120多人，如果稍一放松，就可能发生大的反弹。此情况从青岛全市来看，也应当如此。

（二）在信访主体上，由个体访向群体访、家族访转变

由于体制的转变、利益格局的调整都以居民群众为对象，部分群众受利益驱使，抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心理，由街道辖区内串联延伸到区内、甚至市内串联；由相似的诉求串联，转变到不管诉求结果、拉拢家族人员壮大声势，因此群体访、集体访呈上升趋势。

（三）在信访形式上，由非对抗性向对抗性转变

一些群众上访时，试图通过一些极端、异常行为，促使问题的解决或答应其提出的过高诉求，如围堵党政机关，或采取静坐、示威等过激行为向政府施压等。更有甚者，出现了一些专门利用信访获取某种利益的“信访利益链团体”，他们组织、策划、串联、煽动信访人成规模聚集在政府机关周边，采取静坐、喊口号、唱红歌、举标语、打横幅等方式，目的就是造势，并利用互联网发布虚假消息，混淆公众视听，扰乱社会秩序。

（四）在信访形势上，呈现出“三多三大”的特点

一是敏感时期多，维稳难度大。近年来，每逢党代会、“两会”以及其他一些重大活动，信访数量就会上升，稳维任务就会变得相当繁重。二是建设项目多，化解难度大。市北区棚户区改造建设项目多，占青岛市的约70%，涉及群众利益、容易引发矛盾的因素比较多，化解工作难度比较大。三是积累矛盾多，解决难度大。由于受2012年青岛市行政区划调整、企业改制等因素的影响，积累了一批错综复杂的历史遗留问题，剩余信访积案大多是无理诉求或诉求超高、缠访闹访老户，反映问题时间长的30多年，金额最高的达到2000余万元，处理难度非常大。

（五）在信访沟通上，属事单位和稳控单位对接不畅，沟通机制尚未完善

市北区负责稳控的多数案件，属事单位并不在该区，而化解案件的关键掌握在属事单位手中，要做到化解和稳控双管齐下，需要稳控单位和属事单位互相配合，密切合作。现阶段属事单位与属地沟通配合方面主动性有待加强。

三、推进青岛市信访法治化的建议

（一）关口前移，把矛盾隐患化解在萌芽状态

一是坚持源头治理、系统治理、依法治理，健全化解矛盾的长效机制，发挥基层党组织的核心作用，加强社区服务“网格化”管理，切实做到“小事不出街道、大事不出区、矛盾不上交”。二是围绕当前影响稳定的热点问题，以区市、部门为主体，建立排查机制，加大排查力度，加强信息的搜集和研判，对重点信访隐患，明确责任、落实措施；对上访隐患苗头提前介入、及时化解，从源头上减少越级上访。三是大力推行“阳光信访”，形成以互联网为依托的网上信访系统，实现信访事项网上流转，公开办理流程和结果，实现“可查询、可跟踪、可督办、可评价”，切实提高信访公信力，发挥社区前沿作用，整合社区力量，在社区设立“一室两员”（社区调解室和社区调解员、社区信息员），使之成为受理解决群众诉求的平台，为民办实事的窗口，实现依靠群众化解群众矛盾。

（二）诉访分离，引导群众通过法律途径解决合理诉求

对处于仲裁机构仲裁程序内的案件，处于行政机关执法程序内的案件，处于司法机关立案、一审、二审、申诉申请再审、再审等诉讼程序内的案件，上级机关不应作为信访案件接待、登记和通报，更不能作为信访案件交办，应引导群众依法解决诉求，防止当事人借信访特别是上访向仲裁机构、行政执法机关、司法机关施加压力，干扰法定的正常的仲裁程序、行政执法程序、司法审判程序，进而导致仲裁不公、执法不公、司法不公或久拖不决。对仲裁程序、行政执法程序、诉讼程序已经完全终结案件可以纳入涉法信访管理范围，并实行统一扎口管理，由政法委对相关信访接待、登记、通报和交办，建议其他部门不要再接待、登记和通报涉法信访，防止因多头受理、多头交办造成信访体制不顺、信访途径不畅、信访机构作用发挥不够等问题。

（三）依法终结，严厉打击缠访、闹访的行为

建立对信访案件办理和督办的法律规制，做到依法终结，分类处理。将信访终结作为处理信访案件的主要方式，凡是仲裁、行政执法程序终结、司法裁判已经经过三级法院审理或审查认为案件不存在实体和程序问题的，应当依法办理信访终结手续并向政法委报备。对已经办理终结手续的信访案件上级机关一律不接待、不登记、不通报、不交办；对信访终结后仍然缠访、闹访的，应作为违法无理访，坚决依法严厉打击。对不符合信访终结条件的案件，可以分别作出如下处理：对案件确有瑕疵或错误的，通过依法提起再审等方式及时予以纠正；对案件本身没有问题，但群众的诉求有一定合理因素或其生活确实特别困难的，协调政府和相关部门妥善处置，必要时给予司法救助。应逐步取消对涉法信访工作的通报、考核，既保障人民群众正当行使监督表达权，又不因办理涉法信访案件给仲裁机构、各级行政执法机关和司法机关造成压力，避免“接访”变“截访”。

（四）强化规范，依法对信访行为本身进行规范

应树立“无论诉求是否‘有理’，都必须在法律允许的范围内、以法律允许的方式表达”的理念，无理违法上访是违法行为，“有理”违法上访也是违法行为。要摒弃“非正常访”这一不规范的概念，对信访行为做出“依法信访”与“违法上访”的区分。凡属于违反治安管理的行为，应认定为违法上访，按照《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。对采取冲击机关、拦截车辆、扯拉横幅、披麻戴孝、煽动群众等手段的违法上访行为，必须依法坚决予以制止，涉及犯罪的，由司法机关依法予以处理。

（五）积极普法，不断加强基层法治文化建设

推进信访法治化，必须不断加强基层法治文化建设，使广大群众坚决摒弃传统认识中的“人治”观念，在全社会树立起法治的“信仰”，使广大群众尊重法律权威，坚守公平正义，确立以法治为基础的生活方式，使人们认识到法律不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是维护公民权利的有力武器，增强人们学法尊法守法用法的意识。政府应持续不断地开展法制宣传教育活动，健全普法宣传教育机制，实现法治宣传教育的普遍化、常规化和制度化，在把法律知识交给群众的同时，让每一个人都明白，法治从现在开始就应当成为自己的一种生活方式，各种意见、建议和诉求都应依法表达和实现，努力形成人们依靠法律实现诉求、维护自身合法权益，不愿违法上访、越级上访的正常信访法治环境，着力解决“信访不信法”的问题。同时，应加强公民道德建设，弘扬中华民族的优秀传统文化，增强法治的道德底蕴，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用。

（六）建设队伍，把法治观念熔铸于工作人员头脑之中

各级领导干部应始终坚持把对法律精神的依归、对法律原则的遵从、对法律规定的践行、对法律逻辑的自觉贯穿于想问题、做决策、办实事的全过程，矢志不渝地走法治之路。对信访工作应带头贯彻依法行政。街道、社区或村（居）“两委”领导干部，是与群众接触最多，掌握民生民意最直接的队伍。加强这支队伍的服务意识以及提高他们的信访维稳工作能力是十分重要的。只有这支队伍解决群众问题的能力提升了，才能从根本上控制矛盾源头。职能部门队伍，是指职能信访、法院、公安等部门，特别是法院、公安等掌握了一定决策权和执法权的队伍，必须行使好手中的权力，发挥好自身的能力，真正为老百姓排忧解难。信访工作志愿服务队伍，从律师、教师、医生、记者、老干部、老党员以及大学生、私营企业主，甚至普通居民当中选拔建立一支信访工作志愿者队伍，通过志愿者参与信访接待、包案化解、案件督查等工作，运用他们的特长，帮助解决信访难题。督促机关转变作风，增强信访工作透明度，维护群众合法权益。这也是信访工作中依靠群众、发挥党的群众路线优势的有益探索。