浅谈行政管理法制化

2013级行政管理专业　王欢

摘　要：行政管理这个名词，即使对于从未学习过行政管理的门外汉而言，也不会陌生。报纸电视，饭后茶余，我们时常会听到这个词。“××学习了行政管理专业”“国务院发文指导中国行政管理改革的理念和方向”……诸如此类的声音一直在深化着人们对于行政管理这四个字的印象。然而，对于行政管理的定义，多数人却未必能说出一二。谈到这个概念，我们不禁要问三个问题：谁来实施管理？管理的对象是谁？如何实施管理？从定义上讲，行政管理是运用国家权力对社会事务进行管理的一种管理活动，也可以泛指一切企业事业单位的行政事务管理工作。所以说，从广义角度理解，行政管理的实施者可以是任何组织和单位的领导层、管理者，而管理的对象则是这些系统以及系统里处于下层的成员。然而，从狭义上说，行政管理只能是一种国家行为。在我们学习行政管理的过程中，行政管理的实施者也通常被默认为国家。而被管理者则包罗万象，社会中的一切事物与人都属于被管理者。结合马克思列宁主义的观点来总结：统治阶级利用国家机器对被统治阶级进行统治的行为就是行政管理。在本文中，为方便起见，我们也默认这种管理是国家层面上的。

关键词：行政管理；法制；民主；有法可依；有法必依；违法必究

明确了管理行为的实施方与接受方，我们便可以进一步讨论第三个问题：如何来实施这种管理行为？关于行政管理的概念具体是什么时候产生的，我们无从得知。然而，自从有人类文明以来，行政管理这种活动就一刻都没有停止过。古今中外，所有社会人都会或多或少地、有意识或无意识地、自觉或不自觉地参与到行政管理的行为中，作为管理者、被管理者或者两种身份兼具。但是，对于如何管理，人们莫衷一是。

对中国影响最为深远的哲学无可争议的是孔子的儒家哲学。孔子曾经说过：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”这句话的大概意思是如果以强权手段如行政权力、政策法令来管理一个国家，其子民虽能达到安分守己，却不会有廉耻之心。而如果靠道德和礼义来教化子民，人们不但能在表面上服从规章，更能从心底里从善，摒弃自己的邪念，心甘情愿地遵纪守法。孔子的这句话，体现了儒家思想的一大核心——“德治主义”，即重视人的特殊化，重视人可能的道德发展。孔老夫子固然是伟大的哲学家，然而，他对于道德力量的绝对信仰、对中华民族文化进程的影响并不一定都是积极的。千百年来，中华民族对儒教的推崇在很大程度上阻碍了法制在中华大地上的发展。直到今天，从某种角度上来说，中国社会还不能被称为法制社会。换言之，虽然我们有法，但中国社会仍然还未摆脱其人治社会的本质。

近40年以来，中国人逐渐可以做到用越来越理性的、辩证的眼光来看待传统文化，人们开始倡导对传统文化采用取其精华、去其糟粕的态度，这是社会的一大进步。对于推崇“人治”还是推崇“法制”的问题，人们也逐渐有了越来越明晰和统一的答案。我们慢慢意识到，礼义与道德的教化固然有其作用，然而白纸黑字的法律与规定，以及对这些法律与规定严肃与坚决的执行和落实，才是当今中国社会所需要的。而关于行政管理工作，也只有进一步法制化，才能让其起到更加有效的作用。所谓行政管理的法制化，是指通过法律，对国家行政的各项活动、各个环节进行调节和规范，将行政管理的一系列技术和方法、协调手段、行为方式、步骤和程序法律化，为国家行政管理提供依据和保障。那么如何实现行政管理的法制化呢？

要实现行政管理的法制化，首先要满足几个基本条件。这几个基本条件也是社会主义法制的基本条件，即有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

这些基本条件中，最根本的当属有法可依。只有健全了各种国家机关的法律和法规，才能使各级国家机关及其工作人员在行政管理中有足够的依据，从而按照法律规定的程序产生、组成并进行活动，提高行政效率。法律制定的过程中，应当遵循以下几点要求：首先，法律制定必须要及时。改革开放以来，我们的国家日新月异，政治、经济、文化等方面都无时无刻不在发生着变化，新的问题不断涌现，这也就要求法律的制定必须要做到与时俱进，时刻把握社会与时代发展的方向与潮流，并能及时地应对各种变化，避免行政管理的滞后。如果法律规定不能做到及时适时的更新，各种钻法律空子的行为便会出现，各个领域、各种活动都会无章可循，造成社会秩序混乱。其次，法律制定要具体。各种行政法律规范的内容、语义都要明确，不能含糊其词或者弹性较大，以免造成形式上的有法可依，实际上的无法可依。再次，法律制定要全面。制定法律时，既要有中央制定的、各地各部门都必须执行的行政管理的基本原则，也需要各级国家权力机关在宪法和法律的指导下，在自己的权限范围内，根据实际情况的需要，制定不同效力、不同适应对象、不同适应范围的各种规定和准则，以适应不同地区、不同部门、不同层次行政管理工作的需要。

有法可依是前提，而有法必依则是必须奉行的原则。行政管理法律、法规一经公布，就应该坚决执行、引导所有政府工作人员特别是领导干部依法处理各类社会事务、把依法行政贯穿于政府工作的整个过程。

执法必严也是实现行政管理法制化的关键条件。法律规定有了，如果不能严格地执行和落实，再严谨的法规也都是一纸空文。所以，行政管理的法律法规一经公布，就应该严格实施。党政领导干部、司法行政执法人员对执法必严的必要性必须有严肃的认识。各级执法部门要秉公办事、执法如山，不得根据个人或本部门、本地区的利害关系随意曲解、变通法律法规。即使有些法律法规存在不合理的地方或者漏洞，有待修改或补充，在新的法律法规未正式公布之前，执法人员也必须照章办事，严格按照现有法律、法规工作。

违法必究能让行政管理法制化的进程得到有力保障。遵循违法必究就是要做到法律面前人人平等。执法机关和执法人员要严格、严肃执法，正确行使人民赋予其的执法权力，尽职尽责地打击和制裁一切违法犯罪行为，使违法的部门和个人，不论单位大小、职位高低，都受到法律的惩罚。

我们都知道，法不等于法制。即使一个社会有很健全的法律体系，它也不一定是一个法制的社会。就中国而言，中国自古以来就有法，历朝历代都有其相应的法律，然而直至今日，中国仍然不是一个法制社会。其中的一个原因在开篇时我们已经讨论过，便是传统文化对于礼乐教化对人性影响的过分强调，即传统文化对行政管理行为中被管理者的影响导致了法律与管理的作用被放在次要的位置。历史经验已经告诉我们，对人性的过分仰仗极可能对一个社会带来灾难性的影响。中国尚未迈向法制社会的第二个原因，同样可以“归罪”于传统文化，那就是对“人”的重视，行政者的个人能力与德行得到了过分强调，传统文化对行政管理行为中管理者的影响致使法律与管理的作用被放在次要位置。子曰：“文武之政，布在方策。其人存，则其政举。其人亡，则其政息……故为政在人。”这简单的一句“为政在人”体现了儒家哲学对治国施政的看法：政事完全取决于用什么人。德才兼备之人，必能利民兴邦；反之，才疏德薄之人，定会误国误民。这句话虽然颇有道理，但今天的中国若是继续推崇这种治国观念，则行政管理的法制化必然会受到极为消极的影响。

记得几个月前听到张维为教授题目为《中国人，你要自信》的演讲，其中有一句话使我印象深刻，张教授说：“中国的选贤任能制度虽然还可以完善，但我可以保证，绝对不会产生像美国小布什这么低能的领导人。”张教授的话不无道理，也一定能让许多一直标榜以美国为代表的一些国家的选举制度优越性的人反思：那波澜壮阔的美国大选虽然看着过瘾，但是否真的科学？然而，如果我们换一个角度来思考这句话：美国法制的健全性已经可以保证即使他们选出了几个低能的领导人，也不会轻易把国家引向万丈深渊。而且大部分时候，即使在这种低能领导人的“带领”下，国家也能正常运转。反观中国，由于法制的不成熟、不健全，行政管理作用的强弱依然在很大程度上取决于管理者的个人水平，而管理本身的力量无法得到充分的发挥。一言以蔽之，中国行政管理改革的方向应是行政管理的法制化。行政管理法制化的基本条件是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。而想要满足这些条件，则要求我们清醒地认识到传统文化与当今社会发展要求的不适应，彻底将“人的因素”放在次要位置。

参考文献：

［1］ 罗豪才，湛中乐. 行政法学［M］. 北京：北京大学出版社，2012.

［2］ 麻宝斌. 行政管理学［M］. 大连：东北财经大学出版社，2006.