即墨环境治理法制化研究

中共即墨市委党校　于思德

摘　要：在改革开放不断深入的今天，经济体制的变革必然对城市管理工作带来重大影响。城市管理既面临着经济实力增强、城市建设快速发展的新机遇，也面临着经济利益多元化和体制转轨带来的环境方面的新挑战。

关键词：即墨　环境治理　法制化

党的十八大报告提出“法治是治国理政的基本方式”，在社会治理体系中新增了“法治保障”一条。党的十八届四中全会又提出“推进基层治理法治化”。基层建设的好与坏，直接关系着整个社会管理体系的效率与质量。国家治理体系包括“规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序”，以及“政府治理、市场治理和社会治理三个最重要的次级体系”。“国家治理体系现代化程度实际上是国家治理制度体系的民主化法治化。”环境问题已成为关切社会生存与发展的问题，环境问题的实质是环境发展问题而非环境保护问题，环境发展是公益与私益交融的社会性问题，传统公法或私法手段都存在不足。要创新基层社会治理手段，尤其是依靠法制化的现代治理手段，实现环境的良性发展。

一、即墨基层环境治理现状

城市是一个地区的政治、经济、文化、科技、交通中心，在国民经济和社会发展中居于主导地位，城市化水平代表了一个国家或地区的经济、社会发展水平。在改革开放不断深入的今天，经济体制的变革必然对城市管理工作带来重大影响。城市管理既面临着经济实力增强、城市建设快速发展的新机遇，也面临着经济利益多元化和体制转轨带来的环境方面的新挑战。

（一）中心城市基本情况

中国针织名城——即墨，位于中国胶东半岛西南部，南依崂山，东濒黄海，与日本、韩国隔海相望。陆地面积1780平方千米，海域面积2500平方千米，人口108．2万人。现辖18个镇、4个街道、1个省级经济开发区和1个省级旅游度假区。城市建设步伐进一步加快。修建、完善了城区交通网络，进行了大规模城区绿化，居住环境进一步改善，建成区面积达到51平方千米，比上年新增1平方千米，增长2%；城市化水平达到56．22%，比上年提高了1．51个百分点。城市供水、供气、供热能力继续加强，生产生活环境进一步改善，城市化步伐加快。

城区供水方面，城区日综合供水能力达到17．5万吨，供水管道总长度达520．8千米，比上年增加55千米，全年供水总量6405万吨，其中生产运营用水4057万吨，居民生活用水2001万吨，用水普及率达到100%。

城区供气方面，全年天然气供应总量2368万立方米，其中家庭用量452万立方米，用气户数4万户，使用天然气人口10．44万人；液化气供应总量8900吨，用气户数7．6万户，使用液化气人口26．99万人，城区用气普及率99．55%。

城区供热方面，全市集中供热面积493万平方米，其中住宅供热面积403万平方米。热水管道长度58千米，热水供热总量82万吉焦，蒸汽管道长度56千米，蒸汽供热总量404万吉焦。

城区交通方面，城区公交车线路18条，运营长度236千米，运营车辆200辆，客运总量1900万人次。

城区道路方面，年末道路总长度727．9千米，道路面积912．8万平方米，人行道面积307万平方米，桥梁54座，安装路灯的道路长度355千米，路灯9282盏。防洪堤长度29千米。

城区绿化：新增城区绿地105公顷，建成区绿化覆盖面积2120公顷，绿化覆盖率41%，园林绿地面积1940公顷，公园4个，公园面积153公顷，公园绿地面积540公顷。

（二）城市环境综合整治取得的效果

青岛市农村环境综合整治大干100天活动动员会议召开以后，即墨市迅速掀起农村环境综合整治热潮。截至目前，全市已出动人员58．34万人次，动用机械115145台次，清运垃圾77．2万立方米，清理柴草堆、粪堆、杂物堆等“三大堆”33．7万个，拆除私搭乱建违章建筑10392处，总投入14837．6万元，农村环境综合整治工作深入人心，得到了农村广大群众的拥护，成为全市上下的共识。在日前举行的青岛市农村环境综合整治工作第一次观摩检查评比中，即墨市列青岛四市第一名。

一是干部先行做“样板”。即墨市委、市政府将大干100天活动作为一项政治任务、民生工程来抓，作为各级各部门的“一把手”工程，明确要求“全面清、清全面”。建立了“市级领导包镇、镇干部包村、村干部包户、党员联户”的责任机制。市领导率先垂范，专题调研，召开现场会，督查督办，深入基层一线指导；镇街党政一把手以身作则、以上率下，党（工）委书记、镇长（办事处主任）、党（工）委副书记每人先包一个最差的村庄，为所在镇街农村环境综合整治大干100天活动树立榜样，打造样板。全市镇级领导干部包村达到249个，一般干部包村600余个。

二是百姓参与当“主角”。各镇街、村庄层层召开动员会议，通过张贴宣传标语、悬挂宣传横幅、利用宣传广播车、发放致村民一封信、发动中小学生开展“小手拉大手”活动宣传等形式，广泛进行发动动员，使农村环境综合整治活动家喻户晓、深入人心，真正成为广大群众的自觉行动。由于在工作中坚持宣传群众、组织群众、发动群众、依靠群众，坚持走群众路线，使农民在这次整治活动中切实感受到了市、镇街两级真抓实干的工作作风，农民思想观念上从刚开始的消极抵触到现在的自觉参与，从“配角”逐渐走向了“主角”，起到事半功倍的效果。

三是着眼长效建机制。为真正建立起城乡一体、管理严格、运行规范的农村垃圾清运处理长效机制，即墨市确立了2014年年内完成城乡环卫一体化管理的任务目标，即到4月底之前，建立城乡环卫一体的公司化管理运行机制，实现农村垃圾治理由目前的“户集、村收、镇运、部分市处理”的模式向“村集、镇运、市处理”的模式转变。目前，该市田横岛省级旅游度假区，以及龙山等镇（街道）已成立了镇级环卫保洁公司，开始对农村环境卫生管理进行市场化运作。

四是全面提升求实效。突出农村环境整治特色，坚持生态文明、精神文明、社会文明和基层组织建设统筹谋划、全面提升，在大干100天活动中坚持四个结合：一是与文化休闲健身广场和植树增绿相结合。各镇街对部分村庄清理陈年垃圾后形成的空闲土地进行合理规划，面积大的规划为村民休闲文化健身广场，面积小的合理利用，建设村头绿地小游园，提升村庄生态文明建设水平。二是与促进村风民风家风转变提升相结合。注重充分发动群众参与，让群众当主角，结合当前全国自上而下开展的家风教育和社会主义核心价值观教育，大力开展邻里和睦、家风文明等乡村文明宣教活动，提升群众素质，化解干群矛盾，巩固整治成果。三是与开展党的群众路线教育实践活动相结合。把大干100天活动作为检验基层干部工作能力和群众意识的“试金石”，教育引导镇村干部在大干100天活动中真正带着感情为群众解决居住环境问题，以实际行动践行群众路线，提高宗旨意识。四是与村“两委”班子换届工作相结合。在大干100天活动中，各镇街有意识地给各村“两委”干部交任务、压担子，督促他们真正沉下心来研究工作、落实任务，通过大干100天活动接受组织和群众的监督检验，历练工作作风，全面提升工作能力。通过此次环境综合整治，城市部分路段占道经营、乱搭乱建现象得到了有效遏制，城市环境得到进一步改善。

（三）城市环境治理存在的问题

当前，即墨市城市管理从总体上还处于滞后状态，没有得到更充分的认识，重建设、轻管理的现象客观上仍然较普遍地存在，不能适应经济、社会和城市自身发展的要求，还存在很多人民群众不满意的地方。从现象上看，城市管理的各个环节都不同程度存在一定问题。如小摊小贩随意占道经营、乱摆乱卖，车辆乱停乱放乱闯，各类广告乱贴乱画，各类违章搭建到处可见，车辆、工地、娱乐噪声扰民，工业“三废”污染和各种小炉灶烟尘污染，各类卫生状况不容乐观的小饮食店、排档，农贸市场、小商品市场等占道经营，随意改变墙体结构和房屋用途，行人随地吐痰乱丢弃物，垃圾乱倒乱堆，公共设施被随意破坏，公共绿地和空地被侵占等等。这些现象，在全国大多数城市都不同程度存在，常常是抓一抓，好一阵，稍一放松就迅速回潮，像韭菜一样，割了一茬又一茬，有些甚至成了顽症，成为困扰城市政府的难题。如占道经营问题。

二、基层环境治理法制化对策

提升城市管理水平，是城市现代化建设的重要组成部分，是城市各级政府的重要职责。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，人们对创造优美生活环境的需求越来越高。做好新形势下的城市管理工作，必须全面贯彻落实科学发展观，推动城市管理向科学化、法制化、精细化方向转变。

（一）创新城市管理体制，提高城市管理法制化水平

由于城市管理体制未完全理顺，条块关系不协调，法制不健全等原因，城市管理仍处于人治与法制并存、执法与抗法同在的复杂矛盾冲突中。在城市管理体制上，政出多门，多头管理，职能交叉现象突出，致使管理效能不高。

按照“统一领导、分级管理、条块结合，以块为主、责权一致、讲求实效”的原则和“科学有序、协调高效”的要求，逐步建立政府统一领导，部门各负其责，社会广泛参与的城市管理体制。建立健全“权责明确、范围清晰、责任落实、运转协调、监管到位”的城市管理新模式。按照重心下移、属地管理、条块结合、以块为主、责权一致、讲求实效的原则和到基层、进社区、属地化、网格化的基本思路，突出街道办事处、社区居委会在城市管理中的主导作用，强化街道办事处和社区居委会在城市管理中的基层、基础地位，充分发掘街道办事处、社区居委会、物业部门的管理潜力，落实各层面管理职责，形成立体交叉管理网络，通过疏堵结合和源头控制，变突击整治为长效管理。

推行城市管理综合执法。加快成立城市管理综合执法局，组建城市管理综合执法队伍，执法队伍统一执法标识，统一执法文书，统一处罚程序，统一上岗资格，提高文明执法水平。积极探索城市管理综合执法信息化运作机制，推进“数字”城管。建立综合执法与市民的信息交流平台，公开执法标准，方便市民投诉，及时公布处理结果，提高政府执法的透明度，使城市管理从传统的以行政手段为主向以法律手段为主的方向转变，逐步形成“依法管理、全面覆盖、综合执法、一专多能、部门协作、上下联动”的城市管理执法新体系。

（二）依法行政，优化城市人居环境

在法规体系配置上，法律法规还不够完善配套，有法不依、执法不严和以罚代管的问题存在。在城市管理机制上，存在统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况。

运用法律，强化行政许可部门把关职能。对在主次干道、居民楼内或住宅区、机关、医院和学校附近开办餐饮娱乐、铁合金加工、石材加工、废品收购站、机动车修理、洗浴、清洗等可能发生扰民、破坏环境卫生、破坏市容景观项目的许可申请，环保、工商、交通、卫生、水利、教育等行政管理部门在行政许可前，要征求城建主管部门和街道办事处的意见，并在一定范围、时限内进行公告或举行听证会，依据公众反馈意见或听证结果作出是否允许其经营的决定，从源头上控制影响城市管理问题的发生，为实施后续监管创造有利条件。

严肃查处占道经营、乱贴乱画、环境污染等行为。加强城市管理行政执法部门与公、检、法的联动协作，共同维护群众的合法权益。对以暴力、威胁等手段阻碍城市管理行政执法人员执行公务的，依法追究法律责任。对违反城市管理法规、规定受到处罚但拒不执行的，申请人民法院依法强制执行。对干扰城市管理行政执法人员执法行为的党政机关工作人员，依法从严查处。

（三）发挥社区在环境治理中的作用

“通过借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现适度开发与调整，它可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，成为国家和市场手段的补充。”社区治理制度是环境发展法制化的现实路径。

社区治理行为一旦具备法律效力，社区治理活动就成为权利享有和义务履行的实践过程。环境的社区治理过程就是社区环境权利和义务不断外化的过程，社区环境权是一束权利，涵盖各类实体性和程序性权利。具备复合性社区环境权是社区成员通过某种契约形式转移给所在社区的结果。区环境权具有一定管理性，兼具权力与权利性，体现于对社区成员环境行为的约束和对外环境治理的参与。社区环境义务包括接受政府环境管理义务。如制定社区环境发展章程不得违反法律规范，对于政府环境管理行为可以提起行政复议和诉讼。环境发展社区治理过程还是其他利益相关者权利义务外化和实现过程。各主体权利义务在纵向和横向上应该互补和对接，在内容上随着环境发展不断扩张和细化，在手段上充分考虑技术操作性，在趋势上扩大环境发展与社区发展的权益交集。

（四）加大法制宣传力度，提高市民文明素质

城市化和城市现代化要求市民必须具备好的社会公德意识、卫生意识、环境意识，由于本市城市人口结构复杂，城市人口数量的增长和质量相对不高的矛盾，给城市管理带来了巨大的压力，部分人群多以个人经济利益最大化为根本出发点。当加强城市管理与个人的私利出现矛盾时，城市文明往往被抛在一边，各种旧有观念和不良习惯也就自觉不自觉地带进了城市空间，这当中既有从农村一步入城的“移民”和外来农民工，又有城市自生的下岗职工、拆迁户等，市民素质与文明城市所必须具备的社会公德、卫生意识、环境意识相去甚远。

立足街道社区宣传、文明市民教育、学校常规教育、新闻媒体作用，坚持不懈地开展寓常识性、趣味性、生活性于其中的文明市民教育，着力提高市民文明素质、城市意识，不断规范自身行为，促使广大市民积极参与、关心和支持城市管理。