我国税收社会化管理研究

青岛市税务学会　冯守东

一、税收社会化管理提出的现实背景和理论背景

（一）税收社会化管理概念的提出

一般认为“税收社会化管理”主要是针对个体私营税收征管和基层协税护税问题的。其实，税收社会化管理概念有着更为深刻的内涵。要突破信息“瓶颈”和制度“瓶颈”，就要求通过相关立法将纳税人的相关信息纳入税务管理范围，强调相关经济部门（包括纳税人）要依法提供纳税人的相关数据信息。另一层含义则是通过税务行政职能与管理服务职能分离，将纳税人权利和职责交还给纳税人，充分发挥中介机构和纳税人自治组织的作用。

所谓税收社会化管理，是指国家运用法律、行政和市场手段，调动相关社会力量参与税收征管工作，为税务管理提供强大的社会支持。从而实现税收管理的公平与效率，减少名义税率与实际税率之间的差异。同时，将有力配合税制改革朝着“宽税基、低税率、严征管”方向发展，为逐步降低企业的税收负担做铺垫，有效抑制偷税行为，从而减少因税制设计不合理和税收管理不公导致的经济扭曲。

要实现税收现代化管理目标，首先要推进税收社会化管理改革，社会化则是现代化的基本特征、发展路径和战略步骤。

（二）现实背景和理论背景

社会经济全球化日益突显，人才、资金、信息、技术等要素实现跨国自由流动，我国市场经济发展迅速，国家经济规模、纳税人数量、市场交易量等都非常大，企业的组织管理运营模式更加多样、复杂，大数据时代背景下，网络经济、电子商务等新型经济迅速发展。税务部门仅靠自己的力量已经难以胜任税收监管的重任，导致大量的税收流失。同时，纳税人需求不断增加，纳税人以及社会各界对税务部门行政执法和纳税服务提出更高要求，在现有征管力量条件下，需要税务部门考虑如何做好核心业务。在现有框架下，独善其身、单打独斗的税收管理很难有大的作为。

新公共管理服务理论认为，公共管理社会化是政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。公共选择理论和治理理论都认为，应当改变传统官僚思想的政府管理模式，重新界定政府、市场、个人在公共服务和公共产品领域的地位与作用，必须发挥非政府组织、民间组织、公民等多方面的力量，主张建立政府与社会相互合作的公共服务模式。基于税收管理理论，世界性税收管理模式经历了税种管理模式、功能管理模式和纳税人分类管理模式三种模式。我们认为，从未来发展的趋势看，将发展到一种更新的模式——关系管理模式。这种关系管理模式打破了税务机关单纯与纳税人打交道的管理思维，而是要同纳税人以外的相关方面广泛建立联系。

应该说，税收社会化管理是现代税收管理发展的必然趋势，是政府公共管理社会化的一项重要内容。

二、税收社会化管理实践探索

（一）国外税收社会化管理经验借鉴

1．健全的法律制度保障。西方国家非常重视税收法制建设，比如美国，税收法律制度非常健全，近年来，联邦税法又通过增加条款使第三方涉税信息报告的范围得到了拓展。

2．完善的信息管理体制。例如，美国于2012年1月正式投入使用了纳税人账户实时数据库。尽量从第三方获取各类涉税信息并及时在纳税人账户实时数据库进行更新。纳税人或其税务代理人可以使用商业税收软件，通过网络将这些信息下载到申报表中，并适当补充税务部门没有掌握的数据。联邦税务局在纳税申报审核软件中嵌入第三方提供的信息。德国联邦财政部命令在全国范围使用特定的自动税务处理程序，税务信息化决策在联邦是统一的，信息管理架构相当固定，每个州设立一个“税务信息处理中心”，地方税务分局设立“信息服务站”，该站每天接受信息并传输到信息处理中心统一处理。在纳税申报方面，中介公司主要通过会计师（税务师）“数据信息处理系统”为纳税人提供申报服务。数据处理中心总部设在纽伦堡，德国16个州设有分支机构并实行电脑互联。这个数据处理中心与税务机关的全国“税务信息处理中心”联网，会计师的申报数据和税务管理系统对接，为纳税人办税提供了方便。

3．全面统一的纳税信用管理。例如，美国的税务登记代码和社会保障号码一致，由于代码的通用性和信息共享制度，纳税人的信用状况很容易被税务部门掌握。在英国，纳税人需凭借纳税人识别号去申请商业银行账号，并且规定0．9万英镑以上的经营交易均需通过银行转账结算，因此税务部门可以依托各种金融机构获取涉税信息。

4．成熟的税务代理制度。美国税务代理行业在联邦税务局改进纳税服务和加强税收征管进程起着至关重要的作用。2010年，通过税务代理或使用申报软件申报的纳税人就达到了80%。美国有70多万名具有执业资格的税务专家，依照专业指南从事税务代理服务。德国由于税制比较复杂，纳税人一般委托税务代理进行申报。日本高度重视通过税务代理为纳税人服务，税理士一方面帮助纳税人完成税法规定的纳税义务，另一方面减轻税务部门工作，降低征税成本。

5．建立仲裁机构，缓解征纳矛盾。例如，澳大利亚的专门独立问题化解服务机构，新西兰的税务总局直属独立机构，西班牙的纳税人保护委员会等。为减少税务诉讼和鼓励纳税人行使正当权利，纳税人在提交独立机构审议时，可不用先缴齐税款，待独立机构仲裁后再缴，但如果判定纳税人输，则需支付罚息。

（二）我国税收社会化管理实践探索

我国税收社会化管理并不是目前特有的现象，而是经历了长期的探索过程。从起初的招收助征员、委托代征到协税护税，无不是围绕如何提高征管能力和组织收入而展开的。近10年来开始重视对信息的采集应用，建立协税护税信息平台，但所产生的实际效果仍然有限。因而各地政府意识到运用法律手段强化信息管理的重要性，已有15个地方出台《税收征管协助条例》之类的地方性规章。协税护税工作有了一定的法律保障。这说明各地政府及税务机关已经认识到社会化管理的重要性，并把社会化管理推到非实行不可的地步。实施社会化管理是大势所趋。

然而，按照法治化、信息化要求，目前我国税收社会化管理仍处于初级阶段。单单依靠地方性规章很难为税源管理提供强有力的法制保障。毕竟这些地方性规章还不具备足够的法律约束力，且规章的内容较为简单，原则性的规定缺乏实际的可操作性，因而实际效果也不会理想。尽管《税收征管法》对部门加强协作配合、实现信息共享作出了原则规定，但没有明确具体的法律责任，约束力不强。在实际工作中，社会化管税所涉及的部门协作主要还是依靠部门协商和政府行政手段解决，存在一定的不稳定性。最为突出的信息“瓶颈”也无法从根本上解决。因此，若只在地方实行，而不从顶层设计加以考虑，那么也很难达到税收社会化管理的目标。

三、我国税收社会化管理的整体框架设计

（一）总体目标

我国税收社会化管理总体目标是，通过有效的税收社会化管理，实现税收管理的公平，减少因税负不均对经济的损害和扭曲，营造一个公平正义的和谐税收环境，为今后的税制改革铺平道路，达到降低税收成本、提高征管效率、持续提高税法遵从的目标。

（二）总体思路

全面实施开放性战略，充分借助社会力量，将行政职能以外的管理服务职能交还给社会自主管理，使税务人员从复杂琐细的管理工作中解脱出来，集中精力做好核心业务。最终形成“政府组织领导、税务依法主管、部门协作配合、社会协助参与、司法监督保障、信息网络支撑”的管理格局。由此可见，税收社会化管理已不再是单纯意义上的协税护税了，而是税收征管流程中不可或缺的重要环节，是税收管理方式的新突破。

（三）整体框架——建设完善的税收社会化管理体系

图1　税收社会化管理体系

税收社会化管理体系应当包括“六大体系”，即税收法制体系、税收信用体系、涉税信息管理体系、社会化服务体系、社会化监督体系和税收核心业务体系。（图1）

1．税收法制体系：

（1）加强税收立法。通过国家立法来明确部门配合、公众参与税收管理的义务和相应的法律责任，提高税收社会化管理的法律层次，从根本上解决问题。

（2）建立税收司法保障体系。进一步加强与公、检、法机关的协作，尽快在全国形成较为健全的税务治安监督网络，如设立专门审理税收案件的税务法庭和检察机构，组建税务警察队伍，以增强税收法律的威慑力，维护国家税法的尊严。

2．税收信用体系。通过信息化手段建立统一的包括纳税信用在内的社会信用体系平台，将纳税人的违法违章信息列入其中，进一步完善纳税信用等级评定办法，建成比较完整的企业信用信息数据库，提高信用管理的刚性，实现“一处违法，处处受限”的社会化税收征管机制。

3．涉税信息社会化管理体系。建立“一纵五横”的信息管理体系（图2）。

图2　涉税信息社会化管理体系

“一纵”就是由总局开始自上而下的全国统一的税务管理系统（信息系统），将国税、地税两个系统合并。

“五横”就是分别在总局、省级政府部门、省级税务部门分别设立相互对应的信息管理系统，同时在总局和省局建立税收情报机构（序列），在社会中介组织一级建立纳税申报信息处理系统。

在省级政府一级建立“涉税信息管理中心”。就是在现有“地方财源信息管理平台”的基础上，成立专门的具有行政管理职能的部门。该部门主要负责依据国家和地方相关法律、规章，对负有法律义务报送涉税信息的各相关政府部门进行督察考核。对不依照法律规定提供涉税信息，不及时准确地提供信息，以及提供虚假信息的，依法予以处理。

在省级税务机关一级建立“数据处理中心”。该中心具有负责信息数据采集、整理、分析、挖掘和纳税评估等职能。具体包括：一是向省政府“涉税信息管理中心”提出数据信息需求，并定期或实时获取相关信息；二是向大中型企业、特殊行业纳税人提出数据信息需求，并定期或不定期获取相关信息资料；三是要求社会中介机构提供相关申报信息等资料。四是全面利用上述信息开展税源分析、纳税评估、案头审计和稽查选案等工作；五是向总局传输反馈信息。

在社会中介机构一级使用统一的“纳税申报信息（软件）系统”。该系统具有办理纳税申报和向税务部门提供涉税信息的功能。

4．社会化服务体系。纳税服务需求日益多元化、深层化，税务部门推行的纳税服务措施难以满足纳税人需求，因此，要发挥好市场在资源配置方面的决定性作用，让社会力量承担更多的纳税服务业务，使税务部门腾出更多的精力做好行政性业务。要拓展社会化服务范畴，积极探索以协作服务、委托服务、志愿服务、援助服务等方式，形成税务机关法定服务和社会组织自我服务相结合的纳税服务新机制。

5．社会化监督体系。建立由社会团体、中介机构、纳税人、公民个人等利益相关者在内的全方位的社会监督网络，依法赋予他们民主监督的权利，并建立相应的激励制度。各方社会力量除了依法向税务机关提供相关涉税信息，还要对税务机关的行政执法履行监督义务。在全社会形成一张严密的税收监督网络。

6．税收核心业务体系。按照社会化管理要求，需要将行政执法职能与一般的管理服务职能进行分离，税务机关集中精力行使行政执法职能，主要包括税源管理（如税务登记、行政审批、税收情报管理、涉税信息管理）、纳税评估、税务审计、税务检查、税法援助和复议应诉。

（四）保障机制

1．加强组织领导。建议成立政府牵头的税收社会化管理工作领导小组。各级政府要从经济社会发展全局出发，把税收工作摆在突出位置，充分发挥在税收社会化管理体系中的主导作用。

2．建立考评、监管制度。一是建立对参与税收社会化管理的政府职能部门的考评制度。各级政府将税收社会化管理工作纳入政府工作考核范围。二是建立对参与税收管理的社会力量的监管制度。在相关法律对社会力量参与税收管理赋予相应权利和义务后，必须同时建立起对未能完整履行管理义务者的监督管理机制。

3．加强税务专业人才的整合与使用。一是整合社会税收管理人才资源，建立社会化的税收专业人才库。可以通过政府外购服务的方式，或者聘请行业税务专家，开展纳税评估、税务审计和税务稽查等技术性专业性强的工作。二是充分发挥税务系统内部专业人才潜力。政府应逐步建立与税务机关的人才交流机制，采取交流任职、挂职锻炼等措施，从税务机关中选派业务骨干充实到税收社会化管理一线。

4．拓宽人才培养渠道，为税收社会化管理提供强大的人才支持。一是要发挥高等教育在人才培养中的主渠道作用。二是要鼓励税收知识的社会化培训。三是开发网络培训课程。

5．注重社会税收文化灌输与培育。积极构建“依法治税、合理用税、自觉纳税”为核心的现代税务文化，增进社会对税收的认同，是推动税收社会化管理的必然要求。一是将税收纳入国民教育体系。二是将税法纳入政府普法工作规划。

6．调整和优化税务机关内部组织机构。税收社会化管理体制下，税务机关的职能定位将发生重大改变。税务机关的工作对象将不再单纯局限于纳税人，政府及其职能部门、非政府组织、涉税中介机构、社会团体等都将是税务机关的重要工作对象，关系管理将成为税务机关日常工作的重要组成部分，纳税服务的平台建设、涉税数据的分析挖掘及风险应对，以及政策法规实施效果评估等执法类工作，将成为税务机关的核心工作内容。为此，有必要对现有组织机构做出相应调整。一是设置专门的税收社会化管理机构。负责对税收社会化管理工作的统筹协调。二是强化涉税数据处理机构。在必要的时候，可以聘请社会专业人才协助开展信息处理工作，或采取政府采购的方式，将信息处理工作外包给具有一定资质的专业机构处理。三是建立税收情报部门。在总局、省局设立税收情报中心，专门负责通过各种渠道搜集税收情报，并根据所搜集的情报对相关项目展开调查。