市域社会治理流程图

本书在分析浦东基层社会治理背景基础上，重点分析了浦东基层社会治理创新的几个方面问题，得出了如下结论：

第一，当代中国社会治理探索是在改革开放、市场经济发展和“单位制”解体等背景下展开的，浦东基层社会治理探索还有其独特的条件。

改革开放、市场经济发展和“单位制”瓦解构成了我国当下社会治理探索的重要背景。改革开放使得西方社会治理思想和理论引进到我国，并在社会治理中国化过程中被不断吸收、改造并与中国社会现实相结合。市场经济发展为中国社会治理展开准备了重要的基础；法治和公民权利发展成为市场经济的条件，也是现代社会治理的重要基础。“单位制”改革成为当代社会治理展开的重要原因。“单位制”不仅是经济组织，也承担着政治的任务，实际上在“总体性社会”中单位也承担着重要的社会职能。

当然，浦东新区基层社会治理探索还有其独特的背景，那就是空间大、快速城市化、改革的前沿阵地、经济开发区与城区的合一组织等。浦东新区在社会变迁中形成的大城区、大街道、大镇、大社区的特征十分明显。经过几次合并之后，浦东新区成为超过1400平方千米的超大型行政区，其内部的街镇中有面积超过150平方千米的镇，有常住人口超过30万的街镇，有人口5—10万的大型居住区数十个。这说明浦东大行政区、大街道、大镇、大社区结构特点非常突出。这种大的结构同小型的街镇、社区相比较社会治理的难度和复杂程度相当高，而且存在的问题和矛盾也更加突出。特别是在同一个大型居住社区中，有拆迁动迁的新市民（身份刚转变的农民，他们还保留着以前的生活习性）、旧城改造或市政工程动迁的老市民、外来人口（流动人口）等不同类型的群体存在，治理复杂性很高。作为改革开放前沿阵地，西方社会治理理论较早引入浦东并产生影响，这体现在浦东较早接受了西方社会治理的一些“新思维”。作为经济快速现代化地区，“时空压缩”产生的社会矛盾和问题也高度集聚，这些造成了浦东基层社会治理方式创新具有应急性。浦东是经济新区与行政区一体的组织，浦东新区是中国许多“新区”中的一个，具有“经济开发和发展优先”的特色，强调经济发展优先，始终抓住经济发展不放，推动了经济快速发展，如过去注重经济发展优先的“列车工程”、功能开发区域、生产力“7＋1”布局、生产力“4＋3＋1”布局等。但同时浦东又是一个行政区，是一个具有综合性、行政性功能的“新区”，具有中国特色和“新区”特色，因而浦东特色的基层社会治理具有一定的典型性。

第二，基层社区化治理是浦东基层应对经济社会快速发展和转型过程中出现的新情况、新问题而提出的基层社会治理体制机制创新。社区化治理同任何新兴事物一样具有不完善性，在实践中也会遇到障碍。

基层社会治理体制是首先要解决的基础性问题。在不同时期和不同的理念下，大型的人口集聚区域可以实行街居体制也可以建立社区体制，这两种体制在浦东都曾经有过。过去由于城乡的二元结构，一般对这类的动迁市民集聚区域实行街居体制，当前在浦东新区主要实行的是社区体制。这是由于信息社会给信息的传递和问题的解决提供了更加便利的方式；第三次工业革命形成了组织扁平化的结构，特别是减少行政层级，这样可以大大减少财政开支和节省公共资源；利用社会治理方式推动居民和基层社会组织参与各种公共问题和矛盾的解决，有利于节约政府行政资源。因而，社区化体制是社会发展趋势，是基层社会治理体制机制的创新。

当前，浦东新区社区化治理有三种实践形式：第一种是街道社区化治理，这实际上是在街道区域构建社区化体制、减少行政管理方式和行为，提高社区自治共治水平，推行社区治理方式。第二种是镇域内的城市化区域实行“镇管社区”体制，这里的“社区”人口和面积都与市区的街道相当，但是位置在镇域内，体制上处在镇政府与村、居委之间，在这一组织内实行社区自治共治的社会治理方式；同时镇域内农村社区也实行社区化、法治化方式。第三种是为中低收入者提供住房保障而集中建设的和通过其他方式形成的大型居住社区。这些大型居住区从形态来看是城市化区域，但地理位置在郊区镇域之内，实行的是自治共治的社区治理方式。这里的第二种和第三种社区化治理形式基本相同。

无论是街道社区化治理还是镇域社区化治理，都体现了社会治理体制机制和方式的创新。同街居体制相比，社区化治理具有多方面的优势。一是社区体制下的治理有利于节约资源。街居体制按照街道办事处的机构和编制配置资源，行政性部门享受国家资源和补贴。很大一部分资源作为工资薪酬发放给了街居工作人员。而社区体制作为基层社会的自我管理组织，由于其治理方式的自治共治，大大节约编制，节约公共资源。二是社区制有利于治理方式的灵活性、多元化。街居属于行政体制，其往往强调社会管理职能，强调政府负责，以行政方式为主，居委会是政府的一条腿；而社区体制是以社区内的自治组织为主、其他社会治理主体协同，社区居民的积极参与来实现社区共同治理、合作治理，其主体多元化且方式灵活多样。三是社区体制有利于管理效率提升。街居体制的行政管理效率是建立在一定条件基础上的，如有限的、便于控制的、便于监督的范围和空间。但是，现代社会是流动性社会和个体化社会，这种流动造成了传统管理上的困难，造成管理效率低下；就个体化社会公共服务多元化而言，行政的方式不一定能产生好的效果。社区体制采取的是自治与共治的方式，社区居民就是管理者，他们了解社区情况，因而便于流动性社会的管理和服务对象参与政策制定和执行的公共服务，必然大大节约资源、减少矛盾，从而提高效率。

但是，社区体制下的社会治理也存在一些难以解决的矛盾，如街道社区化治理中的政府行政管理与社区治理的关系问题；“镇管社区”中的社区“虚”、“实”设置问题；“镇管社区”的镇域内部存在不同体制，导致了管理混乱问题等。

第三，社会组织是现代社会发展的标志，社会组织自治和协同治理功能是现代社会治理的基础。浦东自开发开放以来，社会组织发展取得了许多创新成果，社会组织协同治理功能得到加强。

现代社会组织发展是一个国家现代化发展中的必然现象。由于我国社会组织发展政策的影响，改革开放以来我国社会组织的发展经历了从自由阶段到“双重管理体制”阶段的过渡，当前已处在“双重管理”与自由登记的发展时期。影响社会组织发展的不仅有党和政府制定的有关社会组织发展的政策，同时还有经济社会发展水平以及与社会组织发展相关的环境，是这些要素的合力作用决定了社会组织发展水平。浦东现代社会组织发展创造了中国大陆社会组织发展的许多个“第一”。这些“第一”表明了浦东新区社会组织发展创新成果，这是适应新的时代和经济社会发展需要的。

浦东推进现代社会组织体制建设。社会组织现代化体现为社会组织体制现代化水平。现代社会组织体制的主要特点是政社分开、权责明确、依法自治。这就要求社会组织与政府的关系要清晰，特别是在人事管理和事务承担关系中的结构地位要清晰。政府可以通过购买服务的方式与社会组织合作，但是不能存在经济依赖和人事安排以及指派社会组织承担各种事务。社会组织要承担社会责任实现好自身的建设，既有权利也有相应的责任，并且依法实现内部的民主管理。

浦东社会组织协同治理培育了民主参与和社会自治精神。社会组织的民主管理主要是民主自治。自治就是不受外界权力干扰由内部人自我管理，民主主要体现为自治的方式是民主的、共治的。社会组织只有实现了内部的民主自治，才能发挥真正的社会治理的作用，这是社会组织参与社会治理的基础。也就是说，社会组织是社会的一部分，其成员的民主自治必然对整个社会的民主自治具有基础性的作用。同时，人们也通过这样最基础的民主自治，不断培养自身素质和自治能力，参与社会自治，提高社会自治水平。另一方面，社会组织还具有社会责任，参与社会协同治理。这是社会组织发挥社会治理作用的主要体现。从基础性社会组织内部民主自治到为社会提供协同治理是社会组织功能作用的全面发挥。只有具有这两方面的社会治理作用，社会组织功能才算是得到了真正的体现。

第四，城市外来人口是引发当前城市社会问题和矛盾的最集中的群体，是基层社会管理和服务的重点对象；随着公民权利平等化发展，外来人口参与式治理成为浦东基层社会治理的重要方式。

改革开放一个重要的方面就是推动了国内的生产要素的流动，经济发展获得了动力，经济社会发展资源有效配置，增强了整个社会的活力。在这些要素中，劳动力流动和相对自由是基础。人口相对的自由流动，一是给农村剩余劳动力寻找到了出路，农村经济社会发展得到了有效的改变；二是农村青壮年劳动力的流失，对农村生产、生活都产生了比较复杂的影响；三是给城市经济发展提供了动力，给城市社会生活服务增强了活力；四是也给城市资源短缺增加了压力，给城市社会治安、社会秩序带来了负面的影响。浦东开发开放以来外来人口逐渐增加给经济发展提供了强大的动力，浦东经济社会发展离不开外来人口提供的劳动力资源；外来人口也造成了浦东经济社会发展中的新矛盾和新问题。根据浦东新区公安分局提供的数据，占浦东人口40%的外来人口的犯罪率占整个浦东犯罪率的80%左右。可见，浦东外来人口成为重点的服务管理对象。

浦东新区对待外来人口的政策同全国具有一定的差异。就整个社会对流动人口的政策而言，从改革开放到2002年之前，国家和城市对农民工流动都是采取排斥政策，到2002年后国家开始在整体上采取了引导和鼓励农民工外出，这样城市外来人口的政策开始转向。但是2014年开始，上海等特大城市开始控制外来人口的增长速度，因而同全国总体上“友善”政策不一致。近两年浦东外来人口政策从社会融入转向了人口调控方向：限制农民工和鼓励高层次人才的结构调整。

近两年来，浦东外来人口政策有所调整，一方面是鼓励吸引大专以上的高技术、高知识型人才，另一方面是基于人口压力，对大专以下特别是农民工为主的群体采取“调整”的政策，采取的是提高产业结构、整治群租、拆除“三违”、积分限制等方式来“调控”人口结构。但是这些方式也同时带来了另一些问题，特别是城市人口结构变化，破坏了外来人口的社会资本，提高了外来人口主要是农民工群体融入浦东社会的门槛，也可能造成浦东居民生活不便和生活成本的上升。

为了解决快速转型和外来人口产生的社会问题和矛盾，浦东采取了外来人口参与当地社会治理的方式。从公民权利发展的视角来看，改革开放以来是我国推进城乡公民权利平等化发展的重要时期，总体上农民和农民工的权利得到了提升，农民工在城市获得了部分的经济权利、社会权利。在这种态势下，我们看到了浦东新区基层采取的一些有益于整个社会和外来人口的社会治理方式的创新：以文化融入方式、以共治的方式、以平等的方式参与浦东基层社会治理。这些以外来人口作为参与社会治理主体的参与式社会治理，提供了解决当前我国城市外来人口社会治理问题的一个重要的方向。一方面在尊重公民权利平等的基础上，使得这个群体能够为社会做出自己的贡献；另一方面化解了群体矛盾，推进了社会和谐发展。

第五，社会救助、慈善事业等公益慈善事业发展和制度体系完善体现了现代社会发展水平，同时这些给予困难群体和弱势群体帮助的方式是实施情感治理的重要方式。把企业治理方式引入到社会治理领域，情感治理方式拓展了社会治理渠道和方式。

给困难群体和弱势群体的帮助几乎是所有的社会包括封建社会都实施的举措，然而只有到了现代社会才形成了社会救助、慈善公益等制度性社会保障体系。就一定意义来看，社会救助、慈善公益等属于情感治理的范畴，社会救助、公益慈善等公益事业发展有助于社会治理及社会和谐有序发展。

情感治理是从企业管理中引进的概念。企业的科层制曾经创造了管理的辉煌，但是以激发企业员工主人翁情感和劳动热情的情感治理方式，是适应现代化经济社会的管理方式。这种方式主要是通过与员工的情感沟通和对员工的关照，激发员工与企业同呼吸、共命运的责任感，不断将个人利益与企业发展融为一体，员工成为企业的主人。这种方式实际上在社会治理中也存在，只是没有形成社会治理方式的情感治理的概念。社会治理中的情感治理方式是指个人、社会组织或政府部门对弱势群体、受灾群体等需要帮助者通过物质、精神或其他形式的帮助，解决他们在生活、学习、工作等方面遇到的困难，在接受帮助的同时受助对象会产生感激，进一步会认同社会，对党和国家政策持积极支持的态度，恢复或推动社会和谐有序发展。

情感治理的主要形式有送温暖、社会救助、慈善救助、结对帮扶、干部下基层、与基层群众谈心、提高单位福利、领导干部清正廉洁礼贤下士等。情感治理具有积极的社会治理功能，主要体现为：通过充分调动社会资源，调节社会贫富差距；有利于缓和社会矛盾，促进社会公平；形成良性的社会关系，构建和谐的社会。因而从一般意义上来看，情感治理能够形成整个社会的良好环境，推进社会和谐有序发展。

浦东基层情感治理的方式也多种多样。社会救助的主体和资源主要来自政府，社会救助在社会和谐稳定中起着重要的基础作用，政府通过对弱势群体和困难群体的救助，获得社会弱势群体和困难群体的情感认同。但是基层社会救助的方式也必须随着经济社会发展而发展，以更加积极的社会参与来增加社会救助的成效。慈善事业是以社会为主体、以社会捐赠为主要来源的救助方式，其对象也主要是困难群体和弱势群体，但不同的是社会救助更加制度化而慈善依赖于社会对于贫困救助和社会经济发展水平的现状来决定。浦东慈善事业发展也需要建立与经济社会发展水平相适应的现代慈善事业。社会救助、慈善事业现代化发展有助于情感治理功能的发挥。

第六，社会秩序稳定是基层社会治理的根本目的，其根本性在于基层工作机制的完善。浦东基层信访工作、调解工作和维稳工作的方法创新，推进了基层社会和谐有序发展。

社会稳定是社会建设和社会发展的前提和基础，因而所有社会都注重社会秩序稳定建设。从社会治理角度看，社会秩序稳定是社会治理的根本目标。浦东基层社会治理也必然将社会秩序稳定作为其出发点和落脚点。

基层社会秩序包括的方面非常多，但我们简单地归结为与基层社会和政府相联系的方式即信访、调解和维稳等方面。信访从主体来看是社会群众表达利益诉求和争取利益诉求的一种方式。当前，浦东信访大部分是针对在动拆迁过程中产生的各类问题和社会矛盾。基层社会的信访工作繁重而又复杂，在处理这些信访问题时需要既有助于问题的解决，又有助于社会的和谐稳定，因而不仅需要对问题能够详细了解，找到问题的根源，而且要公正、客观地处理问题；既不能无限满足信访者提出的过高要求，又不能不闻不问，过低压制信访者的客观存在的困难。浦东基层政府一方面从信访的渠道和方式拓展上不断创新，另一方面对信访的接待、处置方式有效性等方面进行改革，不断推进了浦东基层信访工作法治化、现代化。

调解是我国化解社会矛盾的一种基层社会治理方式。调解并不是中国独有的现象，但中国是调解从形式到制度比较完备的国家。在我国，调解可以分为人民调解、司法调解和行政调解。调解之所以在中国特别是在基层社会广泛存在，一方面是中国传统中缺少法治，另一方面是调解的费用较低、程序简单，一般居民从情感上更愿意接受，而且大部分人对政府的行政调解和政府组织的人民调解信任度高，调解案件的执行率高、效果好。浦东基层构建了较为完善的调解体系并推进调解方式和方法的人性化、社会化、法治化，调解体系对化解社会问题和恢复社会秩序起到了重要的作用。

维稳是任何一个国家政权的强制性目标。社会稳定是社会发展的前提和条件，因而在我国从封闭的、固化的社会向开放的、流动的社会迈进过程中，维稳工作是基层政府的重点工作。维稳要分清敌我矛盾和人民内部矛盾，应该说当前我国大部分的群体性事件还属于人民内部矛盾，但是不否定一些别有用心的人将人民内部矛盾敌对化，导致维稳工作的复杂和困难。浦东当前的维稳工作总体上处在良性状态，将维稳和网格化以及化解矛盾共同推进，有利于基层矛盾化解和社会秩序和谐发展。

第七，作为城市一个特别区域的经济开发区是当前浦东基层社会治理重点领域，国家级经济开发区与周边街镇的联动发展、经济开发区公共空间共治、工会参与劳资矛盾化解等经济开发区典型的社会治理方式创新，为经济开发区营造了良好的、可持续发展的环境。

经济开发区特别是国家级经济开发区对我国经济发展起到了重要的引擎作用。浦东四个国家级经济开发区面积仅仅占浦东面积的10%左右，而四个开发区的经济总量占浦东经济总量的60%以上。这足以说明了我国经济开发区的经济功能作用和地位。当前一些方面如开发区的劳资矛盾、周边环境卫生、开发区与周边街镇接壤处的社会治安以及开发区内部的公共空间秩序混乱等问题影响了经济开发区的可持续发展。

浦东新区一直关注经济开发区与周边的街镇联动发展。1995年提出的“列车工程”就是开发区与周边乡镇的联动发展的体制，但是由于2004年提出了更有利于开发区与周边街镇的城乡一体化发展，“列车工程”结束了其使命。2004年浦东新区开始规划建设功能区域，最终形成了6个功能区域，每一个功能区域实际上包括开发区或类似开发园区、街道、镇，也就是实现了部分区域的城乡一体化载体功能，然而功能区域在浦东仅仅存在了5年，便解体了。探讨其原因主要是两个方面：一是功能区域体制同我国正在进行的政府体制改革背道而驰；二是功能区域体制阻碍了浦东南北的融合发展。接下来的经济开发区与周边联动发展进入了一个新时期。“一轴三带”的向南延伸和生产力布局从“7＋1”到“4＋3＋1”转变。生产力布局也是推进经济开发区与周边街镇的联动发展、产城融合发展的体制性安排。

为了落实2014年上海市“一号课题”“创新社会治理，加强基层建设”的“1＋6”成果，推动经济开发区与周边街镇联动发展进入了一个更高的阶段。张江镇开始推动“管镇联动”模式。“管镇联动”是上海市张江高科技园区与浦东新区张江镇之间联动发展的新提法。按照发挥优势、合理分工的原则推进经济开发区管委会和镇政府发挥各自优势进行联动合作，经济开发区管委会具有管理经济发展的优势，这样它不仅承担张江经济开发区的经济发展职能，而且承担张江镇42.96平方千米范围内的经济发展职能；张江镇政府具有社会管理优势，张江镇政府不仅承担本镇内的社会治理，而且承担张江经济开发区核心区40平方千米的社会治理任务。“管镇联动”对张江整个区域的社会治理水平提升起到了重要的作用，特别是经济开发区内和经济开发区周边的治理水平得到了较高的提升。

陆家嘴金融城对其领域内的公共空间管理的探索也具有积极的意义。陆家嘴综合办与浦东各行政管理部门就陆家嘴金融区内的治安、环境、设施、道路等多方面进行协调，与区域范围内的企业法人代表、物业管理负责人、大楼管理者等就公共空间治理进行协商，最终形成了多方参与的公共空间治理平台，有力推进了陆家嘴金融城公共空间有序发展。

金桥经济技术开发区探索工会参与劳资矛盾化解的社会协同治理。金桥经济技术开发区是以外资、民营经济为主的经济开发区，由于企业类型多种多样、职工的种类也是应有尽有。各种矛盾和问题在这里暴露无遗，特别是劳资矛盾突出，金桥经济技术开发区工会联合会以联合工会和企业工会为基础，代表广大工人阶级利益，服务工人，协调劳资关系，不断推进了金桥经济技术开发区有序发展、和谐发展。