法制是企业的“定心丸”

在推进能源领域混合所有制改革的过程中，只有完善法律法规，严格遵守和执行，才能让混合所有制经得起时代的考验，才能让国企和民企在混合所有制改革中实现双赢。

十八届三中全会后，随着国有企业混合所有制改革的推进，目前国内各省市国资监管部门均已着手打造当地混合所有制改革的规划。但从混合所有制改革的阶段性成果来看，当前还普遍存在焦点模糊的问题，也正因如此，目前考虑参与混合所有制改革的民企，也感觉风险较高，普遍存在观望心态。从中长期来看，混合所有制改革要取得预期成效，必须通过系统的统筹安排，以减少民营企业担忧观望之心态。

对混合所有制改革，国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁曾说过：“一个正常的社会，一个繁荣的、以民众福祉为上的社会，应该是一个民有产权能够自由伸张的社会，而不是一个国有产权排挤民有产权的社会。”要让民营资本能够放心地与国有资本混合，不能只是简单的理念支持，喊喊口号，应当有具体的法律法规保障，完善和修订相关法律法规及文件，重新制定诸如“非国有资本参与国有企业投资项目办法”、“国有资本运营公司和国有资本投资公司试点办法”等新制度，给民营企业家吃一颗“定心丸”。

用法律推进改革

混合所有制改革的“集结号”吹响以后，中国石化率先发声，宣布其全资子公司中国石化销售有限公司经重组后，拟通过增资扩股的方式引入社会资本和民营资本。公告称未来业务将从油品提供商向综合服务商转型，拓展便利店、汽车服务、O2O、车联网、金融服务、广告等非石油类业务。

此次中石化成品油零售渠道的引资，只是混合所有制改革的开始。未来石油石化领域的混合所有制改革主要有两个方向，一是下游油品零售业务向民资开放的力度有望进一步加大；二是向中游管道运输甚至上游勘探开采领域延伸开放的空间很大。

在混合所有制改革的最初阶段，能源企业成为先行者，这其中以中石化为代表。从国有独资到混合所有，这意味着企业将在诸多方面面临一系列深度的调整，这包括治理结构、决策程序等。而企业在推进混合所有制改革的时候，其首要前提就是，必须要有相应的法律作为保障。

孙中山先生有句名言：“立国于20世纪文明竞进之秋，尤不可以无法，所以障人权，亦所以遏邪僻，法治国之善者，可以绝寇贼、息讼争。”可见，法律是一个国家正常运转的保障。混合所有制改革的目的是通过混合发挥国企和民企各自的优势，从而提高行业的效率。但在混合的同时，由于政策的反复和规则的多变，产生了种种乱象，所以法律是混合所有制改革不可缺位的条件。

无论是国企法务工作者，还是民企法务工作者，在推行混合所有制改革的过程中，均需要保持职业精神，不能触犯法律红线，合理合法地推进企业改革。不要在混合所有制改革的过程中铤而走险，追求不正当的利益。只有我们的法务工作者谨记自身的职责，国企混合所有制改革才有可能合法合规地进行。

当然，仅仅依靠法务工作者保持职业道德是远远不够的，从眼前的情况来看，要真正推进混合所有制改革，还必须解决以下几个关于法律机制的问题：

第一，混合所有制企业的法人治理问题。国有企业有一股独大的弊端，其实民营也有，如果是民营资本做大股东的话，国有资本也很难维持。所以必须要有一个科学合理的治理结构。混合所有制的最佳典范其实就是上市公司，企业上市了，靠资本市场的游戏规则去制约股东的行为，但是目前我国资本市场的规则还有待健全。建立一套相互制衡、科学合理的治理机制是发展混合所有制经济的关键，所以关于公司治理是一个很值得深入研究的课题。

第二，顶层设计暂缺。混合所有制怎么发展，要遵循哪些程序和制度，都需要国家给出一个明确的方向指引，否则企业不知所措，还是像以前一样“摸着石头过河”。顶层设计不出来，期望央企层面大幅度铺开，是不现实的。所以，我们看到现在混合所有制改革热的都是地方，重庆、上海、广东等地方国资委先行试点。有关国企改革的顶层设计方案正在紧锣密鼓地推进当中，随着试点的深入展开，整体方案的出台将渐行渐进。

第三，建立相应的配套制度。国家不能因为所有制的不同而对企业进行差别对待，所以必须要建立相应的配套制度。譬如简政放权，减少审批的程序，尽量减少混合所有制改革过程中因为审批而带来的不确定性。又比如配套的税费政策，国务院应早日更改改革重组的税则，按照不因改制重组而增加企业税负的原则进行税费政策的改善。我们知道重组需要评估，在评估的时候会产生增值，增值在交易的过程中会体现出来，然而很多的重组交易并非套现，支付方式也并不是以现金支付为主，其实没有产生多少现金流，但却产生了大量税负，企业需要另外掏一笔钱去交税，这样不利于企业进行重组。另外要推进混合所有制的改革，我们还需要妥善处理国企的历史遗留问题，比如离退休人员社会化管理、剥离非经营性资产等问题，不能想着混合所有制就是国企甩包袱，这样是混合所有制的改革是很难进行下去的。

第四，开列“负面清单”，落实“非禁即入”。李克强总理曾说过，市场“法无禁止即可为”，政府“法无授权不可为”。国家能源局宣称，能源领域凡是法律没有禁止的，民营资本均可进入。但这个政策需要落地实施，否则不足以给民营企业保障。那么现在存在的问题就是：哪些是所谓的关键领域，是不能够让民资控股的？这需要政府列一个“负面清单”，除此之外，国有、民企的持股比例均可不设限制，这样才能真正落实“负面清单”、“非禁即入”的改革理念。否则，缺乏明确的“负面清单”，仅具有指导方向而缺乏实际的操作细则的混合所有制改革，很容易令民资不知所措。

第五，员工管理的问题。混合所有制的企业会涉及市场化用工问题，国企员工身份的问题，职业经理人的级别和待遇的问题等。这些问题都是需要有着明确的指引才能够解决的。

第六，如何平衡国有资产保值增值问题和民营资本追求投资回报率的问题。这两个问题的核心就是资产定价的问题，关键是要加强资本资产评估机制。对于民营企业而言，推动混合所有制的改革，却不给民营企业控制权，民营企业不感兴趣；给了民营企业控制权，面对庞大的国有资产体量，民营企业则可能表现为不能够很好地去经营管理。对于国有企业而言，国有企业之间混合改革是安全的，不担心国有资产流失，但国有企业与民营企业混合则存在国有资产流失的风险。

在民营企业参与国有企业混合所有制的改革中，民营企业购买国有企业股权，都会涉及一个问题——国有资产作价问题。周其仁就指出，“要混合，就一定会涉及资产定价问题，因为这一波国企改革涉及的大多是规模比较大的企业，很多都赢利，像过去抓大放小那样，对亏损严重的小国企那样的改革办法，就不适用了。一定要在公开的、全国性高端市场上完成股权的价格发现，否则难以推进。”对于资产定价问题，不同的评估方式决定了资产的不同价格，虽然通过产权交易市场的定价方式，可以获得资产交易的公允价格，但由于专用资产所固有的信息不对称问题，往往达不到通用资产定价所能取得的效果。因此，当国有资产转变为非国有资产时，不仅公众持怀疑态度，而且国家出资人也冒着资产流失的风险。需要完善市场定价机制，让市场来决定产权交易的价格。

在推进能源领域混合所有制改革的过程中，只有完善法律法规，严格遵守和执行，才能让混合所有制经得起时代的考验，才能让国企和民企在混合所有制改革中实现双赢。

找准立法方向

在混合所有制立法的过程中，我们一定要找到一盏明灯，指引我们在立法的过程中始终走在正确的方向上。而这盏明灯，就是经济法的理念。经济法的理念是经济社会化条件下的实质公平正义，强调平衡协调、科学发展，其核心内容是社会整体经济利益的实现。国有企业兼具公益性和营利性的双重性质，天然地承担起了实现社会整体利益的责任。同时，基于社会本位，经济法对“国家”这个特殊主体提出了“控权”和“问责”等要求，避免国家对国有企业干预过多。因此，我们只有在坚持经济法的立法理念基础上，正确认识和处理好以下关系，才能更好地指导和推动国有企业改革。

首先是正确处理国家与国有企业之间的关系。在现代市场经济体制下，政府同时承担经济管理职能和国有资产所有者职能，这两种经济管理职能所要达到的目的、所采取的手段都是不同的。经济管理职能是对全社会各种经济主体的管理，其目标是实现社会福利最大化；对国有资产的管理主要目标是国有资产的保值增值、利益最大化。要实现国有企业和私有性质公司的公平竞争，将所有者角色与监管者角色加以区分是非常必要的。在国有企业改革立法中，必须坚持政企分开、政资分开，坚持政府公共管理职能与国有出资人职能分离，真正做到权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，使国有资产监管机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构不履行企业国有出资人职责。

其次是正确处理国有企业改革与法制建设的关系。中国的国有企业改革一直坚持渐进式改革，在改革的推进方式上，采取自上而下指导、基层试点、自下而上总结、再自上而下推广的方式。1998年之前的国企改革主题是经营机制的转变，尽管成效甚微，但政策设计却是非常清晰的；1998年之后的改革是产权重组与清晰化，效果卓著，但政策界定始终混沌不清。国家在推动国有企业改革中发挥了巨大作用，但容易造成“先改革、后规范”的思维模式。这种模式导致在国有企业改革发展的同时，不断积累发展中的矛盾和冲突，最终阻碍国有企业的改革发展。忽视相应的法制建设，就会为国家滥用权力、侵犯企业的合法利益提供便利。政府机构应当善于运用政策、信息等手段引导国有企业的市场决策行为，提高透明度、可预期性和可操作性，对待公有制经济和非公有制经济一视同仁，创造公平、公正、公开的良好市场环境。

再次是正确处理国有资产管理体制改革与国有企业改革的关系。国有资产管理体制改革与国有企业改革是一个问题的两个方面，科学合理的国有资产管理体制有利于解决国有出资人“缺位、越位、错位”的问题。构建具有中国特色国有资产监管体制的基本框架主要包括：由国家的基本经济制度、国家相关法律法规和国家国有资产监管政策组成的法律体系；由国务院国有资产监管机构到省级国有资产监管机构，再到地方国有资产监管机构形成的组织体系；由国有资产监管机构、国有资本运营平台和企业形成的运营体系。国有资产监管将呈现由行政监管向依法监管、由软约束监管向硬约束监管、由管理企业向管控资本发展的趋势。

为适应监管的趋势，必须考虑对目前的国有资产管理机构加以重组和革新。首先是监管理念的革新。在职能定位上，应从政府机构转变为出资机构；在资产运营上，从管理企业转变为管理资本；在人力资源管理上，从管理企业领导干部转变为管理企业董事、监事；在职权划分上，从行政审批管理转变为董事会制度管理，从主要依据文件指令管理转变为主要依据公司章程管理。其次是组织结构再造。打破传统职责分工与层级界限，彰显股东地位，体现国有资产监管趋势要求。如设立战略投资管理、提名与薪酬管理、业绩考核等专门的委员会，为科学决策建立更加有效的治理机制；通过产权、财务、外派监事会监督的有机结合，形成更加有效的监督体系；形成规范有序的协调机制，使内部组织运行体系更加有效。

最后应正确处理坚持以公有制为主体和国有经济布局结构调整两者之间的关系。在立法中应注意这两方面的平衡，既要有体现以公有制为主体的规定，又要做好国有经济布局结构的调整。关于国有经济布局结构的调整，从宏观角度来看是所有制关系的调整；从中观角度来看是产业结构的转变；从微观角度来看是产权制度和管理制度的改革。第一，建议从国家法律层面，对外宣示国家所有权政策，强调保持国有经济发挥主导作用需要的资产规模，应当与我国社会主义初级阶段的国情相适应，能够保障社会主义事业的持续发展，与全面建设小康社会的需要相适应。第二，进一步明确国有经济在涉及国家安全和国民经济命脉的行业、重大基础设施和重要矿产资源领域、重要公共产品等行业领域，应当占据主导地位。同时，建议对这些领域的国有特殊企业单独立法，使他们不会出现滥用垄断地位控制价格、损害消费者利益等情况。第三，在国有企业产权制度上，坚持公司制和股份制的改革大方向；同时，考虑国家支配的各种公共基金也可作为国有企业的主要投资者，把国有企业由政府所有制转为社会所有制。