中国反腐倡廉建设所获得的基本经验

二、中国反腐倡廉建设所获得的基本经验

从1978年党的十一届三中全会算起，改革开放已进行35年了。这35年是中国经济快速增长的35年，是中国特色社会主义全面发展的35年。30多年间，反腐倡廉问题始终是全党、全社会关注的焦点问题之一。回顾30多年来反腐倡廉的历程，总结经验，有助于我们进一步推进改革开放，使中国成为富强、民主、文明、和谐的现代化国家。

（一）反腐败思路实现了战略转变

所谓思路，是指提出问题和解决问题的方向。改革开放30多年来的转轨时期，我们党领导的反腐倡廉工作经历了从侧重遏制和惩治，到标本兼治、逐步加大治本力度，再到惩防并举、注重预防的历史过程。十一届三中全会后，全党在反腐败总体思路上逐步形成两点共识：一是反腐败不搞政治运动，而是应该靠加强社会主义民主与法制建设来解决；二是在腐败成因上个人的思想、作风问题固然重要，但制度上的问题带有根本性，因此反腐败的根本出路在于积极进行政治体制改革。

进入20世纪90年代以后，以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体在继承和发展上述思想的基础上，逐步确立了依靠制度建设治理腐败的反腐败总思路。他在1993年8月的中央纪委第二次全体会议上提出惩治腐败，要作为一个系统工程来抓，标本兼治，综合治理，持之以恒。最基本的是靠教育、靠法制。1998年1月召开新一届中央纪委第二次全体会议，尉健行在向全会作的报告中，进一步将党的反腐败思路明确化和具体化，指出要从源头上预防和治理腐败。为此要做好以下四个方面工作：加强思想政治教育特别是廉政教育，增强党员干部拒腐防变的能力；健全法制，保证党风廉政和反腐败斗争的有序开展；强化监督，建立健全权力制约机制；深化改革，减少和消除滋生腐败的条件。

胡锦涛同志针对新时期反腐倡廉工作出现的新情况、新问题，指出“进一步加强思想政治建设，构筑牢固的思想道德防线”，“进一步深化体制改革，建立健全防范腐败的体制机制”，并代表新一届中央领导集体郑重表示要接受全党和全国人民的监督。在中央纪委第三次全会上，他强调“建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，深入推进反腐倡廉工作”。

这个体系由教育、制度、监督三个部分构成，包括惩治和预防两个方面功能，是治标和治本的辩证统一。教育是基础，侧重于教化，着力于思想道德防线，是制度和监督的前提；制度是保证，侧重于规范，致力于党纪国法防线，是教育和监督的依据；监督是关键，侧重于督查，致力于制约和惩治，是落实教育和制度的措施。三者相互依存，相互促进，统一于社会主义市场经济条件下反腐倡廉工作实践中。

可见，我国已经从总体上确立了依靠制度创新建设来治理腐败的思路，通过体制改革和制度从源头上预防和治理腐败。现在中国反腐败已从着重打击、惩治，发展到从教育、制度、监督等方面进行预防。中纪委对外国记者介绍当前中国反腐思路是“更加注重治本”“更加注重预防”“更加注重制度建设”。

（二）执政党治理腐败的决心使反腐效率很高

回顾改革开放以来近30多年反腐倡廉的斗争历程，大体可分为两个时期：前11年为第一个时期，后21年为第二个时期。从1978年12月至1989年6月，在不搞群众运动的前提下，通过开展以打击走私、套汇、投机倒把、贪污受贿等严重经济犯罪活动为重点的专项斗争和全面整党，探索改革开放的条件下如何开展反腐倡廉工作。从1989年6月至1991年12月，党中央坚持“两手抓、两手都要硬”。在惩治腐败方面，主要是从人民群众最关心的问题入手，重点抓坚决制止高干子女经商，取消对领导人员某些食品的特供，严格禁止进口小汽车，严格控制领导干部出国，严肃查处贪污、受贿犯罪案件等。从1992年初至1997年8月，初步形成了社会主义市场经济条件下开展反腐倡廉的指导思想、工作格局和领导体制。一是制定党员领导干部廉洁自律规定，规范领导干部廉洁从政行为。二是查处大案要案，坚决惩处腐败分子。三是纠正部门和行业不正之风，净化社会风气和优化经济环境。从1997年9月至2002年10月，反腐败斗争在继续加大治标力度的同时，逐步加大了治本的力度，初步探索出一条适合我国现阶段基本国情的有效开展反腐倡廉的路子。从2002年11月至今，党中央坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，形成《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。

综上所述，改革开放30多年来，特别是十三届四中全会至今20多年来，党中央对反腐败斗争形势的认识是清醒的，惩治腐败的态度是坚决的，取得的成效是大家有目共睹的。2008年4月16日，笔者参加了由武汉市预防职务犯罪研究中心、武汉市检察院、华中科技大学等联合主办的“构建和谐社会进程中的预防职务犯罪理论与实践”国际论坛暨湖北省首次预防职务犯罪国际论坛，会上，有一位亚洲国家留学生比较了中国与印度政党反腐的经验。他说，在中国，由于执政党反腐有决心，所以成效大，见效快；但是，在印度，由于多党制度，一个党在台上执政的时候，不能打击另外一个政党的腐败，其原因是各个政党执政时都腐败。

（三）重视制度反腐

新时期，吸取“文革”时期无法治的教训，要大力加强制度建设。我们在惩治腐败的同时大力加强廉政法制建设。据统计，改革开放30多年来，中央与地方颁布的廉政制度共有3000多项，从而构筑了一个世界上最庞大的制度体系，没有哪一个国家有这么多的廉政制度体系。这些制度为我国的制度化反腐打下了坚实的基础。因为这些廉政制度为党政干部提供了一种行为准则，从而降低了政治行为的不确定性。

亚里士多德、洛克等西方思想家的有限政府理论告诉我们，政府权力没有边界，必然导致腐败。他们主张用个人的权利、自由财产权、宪政自由来约束或者抗衡、限制政府的权力，防止政府内部的集权、滥权与专断，取得了对世界文明有积极而巨大影响的现实成效。改革开放30多年来，我国事实上开始借鉴了这一思路，通过深化改革和制度创新，规范公共权力运行范围，把隐蔽的权力公开化，把过分集中的权力进行合理的分解，最大限度地从源头上缩小腐败滋生的空间，取得了积极成效。首先，开始按照社会主义市场要求，健全市场配置资源机制，建立起以经济手段为主的宏观间接调控体系。如党的十五大以后，中央果断作出军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动和党政机关与所办经营性企业脱钩，实行收支两条线、工程招标、政府采购制度等重大决策。其次，开始加强对重点部位和部门经济运行调控权力的监督和制约，以消除产生权钱交易的条件，砍断“官场”与市场的直接联系，割断权钱交易、以权谋私的脐带。其三，开始规范与“钱、财”直接相连的制度，切实截断腐败的财源，如实行“收支两条线”管理。1999年年底，我国所有公检法机关和工商行政管理部门以及省级的交通、城建、教育、海关等13个部门、部分城市的有关部门已全部实行“收支两条线”管理，减少了滋生腐败的经济诱因。其四，强化腐败高发的重要工程建设市场的管理，实行建设工程项目承发包招投标管理制度。颁布、实施了《中华人民共和国招标投标法》，规定凡是大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公共安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，除了涉及国家安全、国家秘密等特殊情况外，都要进行公开招投标，实施“阳光工程”。

（四）治理腐败与改革同时进行

转轨伊始，邓小平同志在推动全党形成治理腐败与政治体制改革共识过程中发挥了重要作用。他在《党和国家领导制度的改革》一文中，对通过政治体制改革来解决贪污腐化、滥用权力问题作了集中阐述。30多年的转轨与30多年的改革相伴而随。当前反腐败斗争的形势依然十分严峻，腐败蔓延的势头还没有得到有效遏制，腐败仍然是人民群众关注的焦点。所以反腐败斗争是一个长期的过程，不可能一蹴而就。一个政府廉洁与否，是与各种体制紧密联系在一起的。只抓腐败分子而不进行预防腐败的制度设计，只是强调个人责任，治理腐败很难达到理想的程度。近10年来，反腐败工作取得一定的成效，与我们进行各种体制改革分不开，正如胡锦涛同志在十七届中央纪委二次会议上所强调的：“把反腐倡廉建设纳入经济社会发展和党的建设的全局之中，寓于各项改革和重要政策措施之中，同改革发展工作一起部署、一起检查。”中国香港和新加坡之所以取得反腐成效并得到世界公认，也是从反腐体制改革开始的。它们在腐败治理中杀开了一条血路。实际上，从制度创新的角度看，香港廉政公署和新加坡反贪调查局的设立并没有新颖之处，它们都是对我国古代“御史”制度的继承和发展。今后我们要建立现代经济、政治体制，消除滋生腐败的土壤。一方面，加快改革进程，寻求适应市场经济规律的经济和法律干预，减少不必要的权力垄断和行政干预，使权力结构既相互制约又形成合力，推行善治，提高公共财政管理的透明度，推行问责制，建设责任、透明、法制、服务型政府，规范政府的职责。另一方面，建立与国情、民情相适应的各种体制，也就是说，经济体制改革与政治体制改革统筹兼顾，把行政管理体制改革与形成现代治理模式结合起来，共同构成良好的制度环境，这将减少腐败发生的机会。

把反腐倡廉纳入经济社会发展和党的建设全局，意味着不是游离于经济体制和政治体制之外谈反腐倡廉，而是融入改革事业，在经济体制和政治体制改革中就含着预防腐败的制度设计。比如，政府职能进一步转向宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务；再如，反腐败的水平与民主政治的发育水平具有正相关性，民主政治发育水平越高，反腐倡廉制度体系的有效性就越高。因此，完善法制，实行广泛的政务公开，包括提高权力运作和公共决策的透明度，确保公众有效获知有关信息，推动社会参与，把专职机构的监督与社会化监督结合起来，把科学设置权力结构与公众以权利制约权力结合起来，减少腐败发生的概率。又如，执政党的地位决定了党的建设对反腐倡廉有重要影响，发展党内民主，实行党务公开，改革和完善党的领导体制和工作机制，创新监督体制，都是完善惩治和预防腐败体系的重要内容。因此，以改革创新精神全面推进党的建设，也包含了以改革创新精神加强反腐倡廉建设。

（五）健全民主制度，实行全方位监督，努力将反腐倡廉纳入全社会监督的过程

民主是防止权力腐败的最好选择。改革开放以来，党中央积极探索社会主义民主政治建设，以此来治理和预防腐败。邓小平提出，“必须使民主制度化、法律化”，认为解决党内的不正之风，要依靠发展民主、健全法制。2000年12月，江泽民指出：“要依靠发展民主、健全法制来预防和治理腐败现象。”胡锦涛明确提出党要科学、民主、依法执政，首次提出党本身也要按照民主与法制的程序执政。胡锦涛具体提出，要“注重建立健全民众支持和参与反腐倡廉的有效机制，建立公众举报制度，保障公民对国家机关和国家工作人员违法失职行为的检举权、控告权、申诉权”。我国不断完善人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治以及基层群众自治制度，积极推进党内民主制度建设，党的代表大会制度得到健全，党的集体领导制度更加规范，这有力地促进了人民民主的发展。党内外民主制度和程序对权力监督形成了九大监督系统，即党内监督、人大监督、行政监督、法律监督、经济监督、人民政协监督、职代会监督、舆论监督、公民和社团监督。1988年以来，我国建立了举报制度，全国检察机关和政府监察部门相继成立举报中心，设立举报电话，公布举报网址，制定奖励和保护制度，动员广大群众积极参与反腐败斗争。目前，举报已经成为群众参与反腐败斗争最直接、最经常、最有效的方式。据统计，在全国纪检监察机关立案侦查的案件中，有80%以上来自群众举报。

（六）建立相对独立的反腐败机构

提高行政监察机关的独立性是由监察工作的性质决定的。因为行政监察机关监督的对象都是掌握一定权力的官员，如果行政监察机关缺乏相对的独立性，就很难实行有效的监督。近年来，我国反腐之所以取得一定成效，与反腐机构相对独立化分不开。在我国的反腐败战略中，成立独立的反腐败机构是重要的一个环节。反腐败机构的独立性表现在：办案过程的独立性，反腐败机构的办案过程不得受其他机构，特别是一些地方党政领导干部的干预；财政上的独立性，反腐败机构有独立的预算；人事安排的独立性，反腐败机构的人事安排不应受地方人事部门的影响。

党的十五届六中全会作出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”后，中央纪委监察部自2002年开始统一管理试点工作。在总结经验的基础上，于2004年和2005年，对派驻中央国家机关56个部门的纪检组和监察局实行了统一管理，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。并且为了保证派驻机构有效履行职责，先后制定下发了《关于中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》《中央纪委监察部派驻机构查办案件工作三个流程图（试行）》《中央纪委监察部统一管理的派驻机构干部职务任免规程（试行）》等24个文件，明确了工作规范。新的领导体制和工作机制的确立和不断完善，提高了派驻机构的相对独立性，增强了派驻机构的权威性，对充分发挥派驻机构的职能作用提供了有力的组织保证。并查办了曹文庄案、郝和平案、哈尔滨医科大学附属第二医院乱收费案及长江干堤隐蔽工程建设弄虚作假案等一系列重要案件。参与查办郑筱萸案工作，在社会上取得了不错的反响。

（七）加强官员廉洁自律，消除腐败的动机

新加坡、英国、日本等都比较注重官员的“心治”，如培养官员慎独、内省的生活态度、责任心和荣誉感，使他们不想腐败，也不愿腐败。加强党政干部的自律一直是我党的传统，加强对党政干部的教育也是我党的一个优良传统，转轨时期这些传统同样未被放弃。改革开放30多年来，党建活动常抓不懈。党中央在全党各级领导干部中先后开展了“二严四自”工程（1995—1997年）、“讲学习、讲政治、讲正气”的“三讲”教育活动（1999—2001年）、党的先进性教育活动（2005—2006年）等。邓小平将惩治腐败特别是党内高层的腐败，列为“整党的一个重要内容”。江泽民强调“党要管党”，严肃提出“建立一个什么样的执政党的问题”，在1994年9月，提出“推进党的建设新的伟大工程”。胡锦涛更是在党的十七大报告中，提出大力加强党的作风建设，要以优良的党风促政风、带民风，要着手建立健全科学有效的作风建设长效机制。这使各级领导干部不断提高马克思主义素养，构筑拒腐防变的思想防线，强力抑制腐败的动机。

（八）重视反腐败领域的国际合作

改革开放30多年特别是党的十六大以来，我国反腐倡廉一直坚持走开放建设的道路，大力推进反腐败国际交流与合作，大大提高了反腐倡廉工作现代化水平和国际化水准，取得了明显成效。中纪委为配合《联合国打击跨国有组织犯罪公约》派出专门工作小组，对各地官员进行巡视，对他们的出国通行证以及出国护照进行检查和管理，一旦发现意外情况，及时作出反应。另外，双边、多边交往日趋活跃。2003年，中央及时就加入和批准《联合国反腐败公约》等重大问题作出果断决策，我国反腐倡廉入轨国际社会。中央纪委监察部与国外反腐败机构之间的友好关系也不断发展和深化。迄今，已经同79个国家和地区的监察和反腐败机构建立了友好交流关系。2005年9月4日至10日，被誉为法律界的奥林匹克大会——第22届世界法律大会在北京和上海分阶段举行。中外代表就反腐合作达成了共识——以公约为契机推动国际社会的双边或多边合作，运用刑事司法协助等途径和形式提升打击和预防腐败犯罪的措施、手段及力度，使打击腐败犯罪分子外逃、腐败资金外移等活动的水平和能力与腐败犯罪国际化的严峻态势相适应，从而进一步提高反腐败斗争的实际成效。目前我国已与30多个国家和地区建立了稳定的联系与合作渠道，与一些国家已经或正在商谈签订反腐败合作协议。再者是反腐败国际合作起步迅速，初步构建起双边和多边合作机制。双边合作方面，重点构建中美执法合作框架下的反腐败合作机制，中美反腐败专家组在加强个案合作、反洗钱、预防腐败和在多边机制内加强双方合作等方面形成了广泛的共识；多边合作方面，监察部多次组团参与《联合国反腐败公约》的专家组会议和各项专题研讨会，参加了《联合国反腐败公约》第一次缔约国大会，积极参与反腐败国际规则的制定。监察部作为反腐败职能部门参与了APEC反腐败工作组的工作，积极开展亚太地区反腐败行动计划框架内的合作；与联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行、经合组织、透明国际等开展了多种形式的交流与合作。截至2007年1月底，我国已与52个国家缔结了86项双边引渡条约、司法协助条约和移管被判刑人条约。据不完全统计，近年来我国已有300余名潜逃境外的腐败犯罪嫌疑人被缉捕归案，同时追回了一批外逃的涉案资金。此后，中美签署进一步加强执法合作联合声明，中国和加拿大、澳大利亚等国开展“国际合作反腐败”研讨。2006年10月25日，世界上首个以各国反贪机构为成员的国际组织——国际反贪局联合会在河北省香河县正式成立。国家主席胡锦涛出席年会开幕式并发表重要讲话，贾春旺当选为国际反贪局联合会首任主席。会议标志着打击贪污贿赂等腐败犯罪的国际交流与合作进入一个新阶段。

（九）惩治与预防并举，重在预防体系建设

反对腐败，重在预防，一直是国际反腐的主流理念。《联合国反腐败公约》宗旨第一款，就是“促进和加强各项措施，以便更加高效而又有力地预防和打击腐败”，将“预防”放在“打击”之前。该公约第二章是“预防措施”，第三章才是“定罪和执法”。改革开放30多年来，中国的反腐倡廉建设，越来越注重前移关口，将工作重心从惩治腐败转移到预防违法犯罪上。总的来看，从十一届三中全会到1993年，中国的反腐倡廉还处在刹风治标的探索中；而从1993年到十六大，党中央提出了注重标本兼治、综合治理方针，开始探索从源头上防治腐败的路子；从十六大以后更提出了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针；在十七大上，胡锦涛总书记进一步明确提出在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，注重预防，注重制度建设。中央明确要求在2010年建成惩治和预防腐败体系框架。2008年又明确制定了《建立健全惩治和预防腐败体系2008年—2012年工作规划》。2007年5月，中央正式批准设立国家预防腐败局。中国的反腐倡廉呈现出崭新的格局：从思想教育、思想预防为主，到更重视制度建设预防；从零散、临时的措施政策预防为主，到形成体系的体制性预防；从自律性预防为主，到他律性预防为重点；从柔性预防为主，到刚性预防为主；从事后的惩治为主，到源头预防为重点。

总之，中国反腐倡廉建设始终用改革和发展的方式突破僵化的体制进行，保持开放的姿态与现代国际社会接轨，充分吸收借鉴和采纳国际潮流中政治、法制、制度文明的各种优秀成果，共享人类共同的反腐倡廉智慧。党反腐倡廉建设的优良政治传统包括党的领导、严惩腐败、党的建设、群众路线四大要件，并没有弱化和消失，而是经过改革创新，始终贯穿整个反腐倡廉全过程，吸收了新的时代元素，获得了崭新的发展，其形式更加生动多样，更富有时代气息，对现代生活的适应性更强，其核心能量作用更加生动、更加充分地发挥出来。中国反腐倡廉也因此而更多地采用了更适应市场经济和现代生活的民主化、法律化、制度化、程序化和国际化的形式，前所未有地增加了制度性、刚性，前所未有地增加了全社会公民参与的广度和深度以及社会能量，从而大大提高了反腐倡廉体制的效能。