建立惩治和预防腐败体系

第三节　建立惩治和预防腐败体系

如何有效预防和惩治腐败，是党面临的一个重大课题。而反腐败仅仅靠坚定的决心是不行的，必须讲科学，找到行之有效的方法。改革开放以来，在反腐倡廉工作实践中，党中央不断总结经验，探索和寻找解决腐败问题的系统方法。以胡锦涛为总书记的党中央从关系党的生死存亡高度，在总结党的反腐倡廉工作经验的基础上，提出了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系（以下简称“惩防体系”）。

（一）惩防体系基本框架的形成。惩治和预防腐败体系建设从提出到建立，经历了一个从实践到理论，再从理论到实践的反复过程。

从上世纪90年代初起，党中央就开始探索建立惩治和预防腐败体系。90年代初期，在新旧体制转型过程中，一段时期腐败现象来势凶猛，针对这种情况，党中央一度侧重治标，力图把腐败现象蔓延的势头遏制住。在当时来说，党中央作这样的选择和努力是正确的,也是有效的。所以党的十四大要求加大反腐败工作力度。随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展，随着面上的腐败问题和不正之风在一定程度上得到治理和纠正，反腐倡廉工作越来越触及体制机制制度等深层次问题。为此，1993年8月，十四届中央纪委第二次全会提出，反腐败斗争要坚持标本兼治、综合治理等原则，要落实领导干部廉洁自律、查办大案要案、纠正损害群众利益的不正之风的三项工作格局。1997年党的十五大又提出，要坚持标本兼治，教育是基础、法制是保证、监督是关键，通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。

在上述探索基础上，2002年11月党的十六大明确提出，要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重防御的方针，逐步加大治本的力度，从源头上预防和解决腐败问题。十六大后，新一届党中央以十六大精神为指导，对惩防体系建设作了进一步的探索，提出了更加明确的目标和要求。2003年党的十六届三中全会在总结以往经验的基础上，提出了建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防腐败体系的目标。次年上述一系列战略决策，为惩治和预防腐败体系建设指明了方向。2004年党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，提出要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重防御的方针，抓紧建立健全惩治和预防腐败体系。

为贯彻落实中央关于建立惩防体系的战略思想，2004年年初，十六届中央纪委第三次全体会议对建立健全惩防体系作了部署。同年5月，中央成立惩防体系建设起草工作领导小组，组建了专门的起草班子。经过深入调研和广泛征求意见，起草了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要（送审稿）》（以下简称《实施纲要》），报经中央审议通过后，2005年1月，中央正式印发实施。

《实施纲要》共分8个部分21条。第一部分阐述了建立健全惩治和预防腐败体系的重要性、紧迫性和长期性；第二部分总结了党执政55年来特别是十三届四中全会以来反腐倡廉的六条基本经验；第三部分确定了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则；第四部分明确了加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变思想道德防线的要求；第五部分强调了加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用；第六部分提出了加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使的措施及办法；第七部分强调了在惩治和预防腐败体系中充分发挥惩治的重要作用；第八部分要求加强领导，健全机制，保证建立健全惩治和预防腐败体系各项任务的落实。

关于《实施纲要》的创新内容，有几点需要特别提到：

一是推进从源头上防治腐败的制度改革和创新。《实施纲要》指出，推进从源头上防治腐败的制度改革和创新，必须推行“六项改革”、“三个公开”、“四个规范”。“六项改革”：一是深化干部人事制度改革，二是深化行政审批制度改革，三是深化财政体制改革，四是深化金融体制改革，五是深化投资体制改革，六是推进司法体制改革。“三个公开”，即健全政务公开、厂务公开、村务公开等制度。“四个规范”，即规范工程建设招标投标制度、规范土地使用权出让制度、规范产权交易制度、规范政府采购制度等。同时，强调提高制度建设的质量和水平，实现制度建设的与时俱进。

二是反腐倡廉教育的重点对象和内容。《实施纲要》强调，反腐倡廉教育要以领导干部为重点。要以树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观为根本，以艰苦奋斗、廉洁奉公为主题，以更好地做到立党为公、执政为民为目标，坚持进行党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验教育，进行理想信念和从政道德教育、党的优良传统和作风教育、党纪条规和国家法律法规教育。把反腐倡廉教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个方面，坚持教育与管理、自律与他律相结合，督促领导干部加强党性修养，廉洁自律，反对和防止腐化堕落，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，牢记“两个务必”，做到“八个坚持、八个反对”，自觉经受住发展社会主义市场经济和改革开放条件下长期执政的考验。

三是加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。《实施纲要》强调，要认真检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，监督民主集中制及领导班子议事规则落实情况，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。认真执行集体领导和个人分工负责相结合的制度。加强对党员领导干部民主生活会的指导，督促领导班子成员认真开展批评与自我批评，针对自身存在的问题和党员、群众提出的意见进行整改，整改情况应在一定范围内公开。检查领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、谈话诫勉、回复组织函询等制度的执行情况。切实加强巡视工作，健全机构，增强力量，综合运用巡视成果。全面实行纪检监察机关对派驻机构的统一管理，加强对驻在部门领导班子及其成员的经常性监督。逐步加大党委、人大、政府、政协之间的干部交流。对县级以上地方党政领导班子、行政执法机关、司法机关和管理人财物部门的主要负责人，实行定期交流。

四是加强对重点环节和重点部位权力行使的监督。《实施纲要》强调，要加强对干部选拔任用工作的监督。着重检查党政领导干部选拔任用工作条例的执行情况，切实加强推荐、提名、考察考核、讨论决定等各个环节的监督。对选人用人失察失误的，要依照有关规定予以追究。要加强对财政资金运行的监督。监督检查部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理的落实情况。完善预算编制、执行的制衡机制。强化部门内部制约机制，加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。要加强对国有资产和金融的监管。健全国有资本投资决策和项目法人约束机制，实行重大投资项目论证制和重大投资决策失误追究制。加强对资本运营各个环节的监管，防止国有资产流失，维护职工合法权益。建立健全金融机构监管协调机制和内控机制，强化金融监管，有效防止金融领域违纪违法案件的发生。

《实施纲要》印发后，2005年1月，胡锦涛在中央纪委第五次全会上强调，要继续在加强教育、完善制度、强化监督上下功夫，通过深化改革、创新体制，从源头上预防和解决腐败问题，全党要认真落实《实施纲要》提出的各项任务，把反腐倡廉作为一项重大政治任务抓紧抓实。此后，中央办公厅下发了贯彻落实《纲要》工作要点，确定了惩防体系的基本框架，提出了建立健全惩防体系的指导思想、总体要求和主要任务。《实施纲要》颁布后，各级党委、政府和纪检监察部门按照中央的要求和统一部署，结合实际，突出特色，不断推进惩治和预防体系建设。

《实施纲要》是推进惩治和预防腐败体系建设的重要指导性文件，标志着教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系基本框架的形成。

（二）惩防体系建设进入新的发展阶段。为实现《实施纲要》提出的“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系”的战略目标，党中央在总结惩防体系建设的经验基础上，提出了新思想、新论断，从而推动惩防体系建设不断向前发展。2006年10月，胡锦涛在国际反贪联合大会上致辞时强调指出，中国政府反腐倡廉的战略方针是标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，坚持不懈地健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，强化对权力运行的制约和监督，通过深化改革从源头上防治腐败，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤^[3]。2007年10月党的十七大报告强调，要以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设，深化改革和创新体制，形成拒腐防变反腐倡廉制度体系和权力运行监控机制。十七大新修订的《中国共产党章程》，增写了反腐倡廉的内容，如“坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋”；“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系”等等，从而使党章真正成为党风廉政建设的总纲。党的十七大第一次将反腐倡廉建设纳入党的建设之中，这是我们党深刻总结反腐倡廉实践经验、准确把握我国现阶段反腐倡廉形势得出的科学结论，也是我们推进党风廉政建设和反腐败斗争必须抓好的战略任务。

为全面贯彻党的十七大精神，进一步落实建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要，推进惩治和预防腐败体系建设，2008年5月，党中央制定颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系建设2008—2012年工作规划》（简称《工作规划》）。《工作规划》由8个部分组成，明确了开展这项工作的指导思想、重要目标、工作原则、基本任务、具体措施和办法。

《工作规划》指出，经过2008—2012年这5年的工作，基本实现以下目标：（1）建成惩治和预防腐败体系基本框架；（2）初步建立拒腐防变教育长效机制；（3）逐步健全反腐倡廉法规制度；（4）基本形成权力运行监控机制；（5）深化从源头上防治腐败的体制改革；（6）改进党风政风，进一步遏制腐败现象，提高人民群众的满意度。为此，《工作规划》还专门设定具体的工作任务和办法。主要包括：大力加强领导干部党风廉政教育、面向全党全社会的反腐倡廉宣传教育以及廉政文化建设，以推进反腐倡廉教育；不断完善党内民主和党内监督制度、违纪行为惩处制度及反腐败领导体制和工作机制，加强反腐倡廉国家立法工作，从而健全反腐倡廉法规制度；发挥各监督主体的作用，强化监督制约，主要是加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人及对重要领域和关键环节权力行使的监督；以推进干部人事和司法体制改革、行政管理和社会体制改革、财税、金融和投资体制改革及现代市场体系建设及相关改革为重点，不断深化体制机制制度改革；深入开展专项治理，重点解决物价、生态环境保护、食品药品质量、安全生产、征地拆迁等方面群众反映强烈的问题，加大纠风工作力度，健全防治不正之风的长效机制，纠正损害群众利益的不正之风；坚决查处违纪违法案件，深入开展治理商业贿赂工作，提高执纪执法水平，健全查处案件的协调机制，保持惩治腐败的强劲势头；各级党委是反腐倡廉建设的责任主体，担负着全面领导惩治和预防腐败体系建设的政治责任^[4]。

《工作规划》是推进惩治和预防腐败体系建设又一重要的指导性文件，标志着惩防体系建设进入新的发展阶段。建立健全惩治和预防腐败体系，是党中央从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发，为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策,意义重大而深远。

（三）惩防体系建设初见成效。《实施纲要》和《工作规划》颁布以来，在党中央、国务院坚强领导下，各级党委、政府和纪检监察机关认真贯彻落实文件精神，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，反腐倡廉建设取得显著成效^[5]。突出表现在以下几个方面：

进一步加强了领导干部党性修养和作风建设。近年来，各级党委把加强领导干部党性修养、树立和弘扬良好作风作为一项重大政治任务来抓，制定并认真落实关于加强领导干部作风建设的具体措施，解决领导干部作风方面存在的一些突出问题，促进了党的作风建设的加强，带动了政风、民风的进一步好转。比如，认真落实中央关于党政机关厉行节约、坚决制止公款出国（境）旅游、改进公务接待等文件精神。仅2009年，通过财政预算压缩出国（境）、车辆购置及运行、公务接待3项经费158.06亿元。

严肃查处了一批违纪违法案件。2009年，全国纪检监察机关共立案134504件，结案132808件，给予党纪政纪处分138708人。涉嫌犯罪被移送司法机关处理5366人。严肃查处了陈绍基、王华元、黄松有、王益等一批大案要案，震慑了腐败分子，增强了干部群众对反腐败斗争的信心。深入开展治理商业贿赂专项工作，共查办商业贿赂案件15548件，涉案金额39.1亿元。紧紧围绕中央保增长、保民生、保稳定等一系列决策部署的贯彻落实，深入开展监督检查工作。重点对2008年新增1000亿元和2009年新增2800亿元中央投资落实情况进行监督检查，及时纠正检查中发现的问题，严肃查处一批违纪违法案件，有力促进了中央投资项目的顺利实施^[6]。

坚决纠正一批损害群众利益的不正之风。2009年，中央加强对强农惠农政策落实情况的监督检查，纠正农村土地承包、流转和征收征用中损害农民利益的问题，治理涉农乱收费、乱罚款和集资摊派问题，减轻农民负担6.7亿元。继续深入治理教育收费中的突出问题。30个省（自治区、直辖市）开展了以政府为主导的网上药品集中采购，食品药品安全专项整治工作取得进展。进一步加大对社保基金、住房公积金、扶贫资金和救灾救济资金的监管力度。

研究制定了一批反腐倡廉法规制度。大力加强反腐倡廉基础性法规和制度建设，制定《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，修订《行政监察法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等法规文件。积极推动纪检监察工作制度化建设，研究起草纪律检查机关案件监督管理工作条例、申诉工作条例等法规制度。

加大从源头上防治腐败的力度，重点领域和关键环节改革取得新突破。2009年，行政审批制度改革继续推进，清理和审核国务院部门现有行政审批事项2057项。各省（自治区、直辖市）共取消行政审批事项1925项，下放行政审批和其他管理事项2116项。促进科学发展的干部考核评价机制不断完善，司法体制机制改革取得成效。严格执行党政领导干部问责有关规定，对7036名领导干部进行了问责。

随着反腐倡廉建设的全面推进，党的反腐倡廉建设逐步形成教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等相互促进、相互配合的良性互动局面，群众对反腐败满意度也不断提高。国家统计局的调查结果显示——2009年中国民众对反腐败成效的满意度达到69.2%，比2003年提高了17.3个百分点。惩防体系建设初见成效，不仅解决了一些腐败案件，还对腐败分子起到了一定震慑作用，遏制了一些领域腐败滋生的势头。

【注释】

[1]《十六大以来重要文献选编》（中），第601页。

[2]《十六大以来重要文献选编》（中），第539页。

[3]新华网，2006年10月23日。

[4]《十七大以来重要文献选编》（上），第426—444页。

[5]以下数字均引自2010年2月贺国强在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告。

[6]《十七大以来重要文献选编》（中），第396页。