建立惩治和预防腐败体系，强化党内监督

二、建立惩治和预防腐败体系，强化党内监督

2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中指出：“中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”^[96] 改革开放特别是发展社会主义市场经济以来，党把反腐倡廉放在十分重要的位置，旗帜鲜明地反对腐败。同时，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。

（一）新时期党风廉政建设面临的新情况新问题

反腐倡廉具有长期性、艰巨性和复杂性的特点。我国经济社会发展的阶段性特征，决定了当前和今后一个时期腐败现象存在着滋生蔓延的土壤和条件。腐败现象在一些领域仍然易发多发，新的消极腐败现象时有发生，反腐倡廉工作任重道远。

从国际上看，国际形势继续发生深刻复杂变化。国际敌对势力在意识形态、价值观念、生活方式等各个方面，对我国进行渗透、破坏活动的手段日益多样、形式更加隐秘。受此影响，一些党员干部在政治上产生迷茫，理想信念发生动摇，甚至走上违法犯罪道路的危险不容低估。

从国内来看，我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。党的执政环境、执政地位的变化，党员、干部成分的变化，使各级党组织和党员、干部面临着一系列新的考验。

一是经济体制深刻变革。我国已经由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。但社会主义市场经济体制还不完善，生产力发展仍然面临诸多体制性、机制性障碍，体制创新任务艰巨。改革进入攻坚阶段，经济成分、组织形式、就业方式和分配方式多样化。这一方面有利于激发人们的积极性和创造性，促进社会生产力的发展；另一方面，各个利益主体为了追求和实现各自的最大利益，都会想方设法通过各种方式去获取有限的资源，从而容易产生不正当竞争，引发行贿受贿等腐败行为。

二是社会结构深刻变动。改革开放以来，我国工人阶级队伍不断壮大，整体素质普遍提高；广大农民逐渐成为社会主义新型农民。同时，新的社会阶层大量产生。许多人在不同所有制、不同行业、不同地域之间流动频繁，职业、身份经常变动。城乡结构、区域结构、人口结构、就业结构、社会组织结构等方面也正在发生变化。这种新变化，一方面给我国经济社会发展带来积极的影响，增强了社会活力，促进了经济的持续快速健康发展和人的全面发展；另一方面它也给社会建设和管理带来一些新情况新问题，从而使治理消极腐败现象滋长的难度加大。

三是利益格局深刻调整。随着社会主义市场经济体制的建立，我国整个社会利益格局发生了新的变化，利益主体多元化，利益关系多样化。这种变化有利于全社会把竞争压力转化为动力，推动经济社会的改革与发展，但同时也容易带来收入分配差距加大、公共资源分配不公、分配秩序混乱等问题。这些问题的存在，既增加了政府统筹兼顾各方面利益的难度，同时也容易造成一些党员干部心理失衡，引发谋取不规范收入甚至是腐败的行为。

四是思想观念深刻变化。改革开放以来，我国社会价值观念日趋多样，正确的与错误的、先进的与落后的、主流的与非主流的思想观念相互交织。人们思想文化活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，思想观念和价值取向出现多样化趋势。全党全国人民团结奋斗的共同思想基础更加巩固，与此同时，社会上存在着价值观扭曲、道德失范、诚信缺失的现象。公民的社会责任意识、职业伦理观有所弱化。有的地方拜金主义、享乐主义、极端个人主义滋长。少数干部放松世界观改造，经受不住权力、金钱、美色的诱惑，跌入了腐败的泥坑。

从当前反腐倡廉工作的实际情况看，反腐败工作仍面临着比较严峻的局面。

一是党员干部违纪违法问题仍然比较严重。这些年来，中央不断加大查处大案要案的力度，违纪违法案件总体上呈现稳中有降的趋势，但大案要案时有发生，数量有所增加，严重损害了党和政府的形象。同时，违纪违法案件在一些地方和部门仍然呈多发态势，特别是一些权力缺乏有效制约和监督的岗位和部门，案件数量居高不下，作案手段隐蔽性加强。金融、行政执法、司法领域的腐败问题仍然是群众反映强烈的热点问题。

二是损害群众利益的不正之风仍然比较突出。经过一系列专项治理，纠正损害群众利益不正之风工作取得了可喜成绩，但与党中央的要求和人民群众的期望还有相当距离。比如，一些地方医疗服务中收受和索要红包，教育乱收费屡禁不止，土地征收征用、城镇房屋拆迁、环境保护、食品药品安全、企业安全生产、企业重组改制和破产中损害群众利益问题还没有从根本上得到解决，一些问题的背后往往隐藏着腐败，因腐败和不正之风引发的群体性事件也时有发生。

三是一些影响改革发展稳定的新情况新问题不容忽视。比如，商业贿赂大量存在，一些企业的重组改制和破产、产权交易过程中国有资产流失；少数党政干部和国有企业负责人投资入股矿产资源开采等问题，在一些地方和部门比较严重；在社会保障、就业、环境保护等工作中也出现了一些新的问题。这些问题如果处理不好，将直接影响到改革发展稳定的大局。

四是推进依法行政、廉洁从政的任务依然比较繁重。近年来，各级政府认真贯彻《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例，加强了对落实国家宏观调控措施情况以及执行《中华人民共和国行政许可法》等情况的监督检查，但有的地方和部门存在着严重的本位主义，搞“上有政策，下有对策”；有的干部作风浮躁、急功近利、好大喜功，甚至弄虚作假；有的违反领导干部廉洁自律的规定，以权谋私；有的失职渎职，或者盲目决策，给国家财产造成重大损失；有的对群众安危冷暖漠不关心，工作方法简单粗暴；个别机关和部门形式主义、官僚主义作风严重，效率低下、办事推诿，弄虚作假、铺张浪费现象较为突出，引起了人民群众的强烈不满。

五是党风廉政建设依然存在薄弱环节。反腐倡廉工作虽取得显著成效，但与完善社会主义市场经济体制的要求相比，与人民群众的期望相比，在思想观念、工作机制、工作方式等方面还存在不大适应的问题。比如，对新情况、新问题调查研究不够深入，有效预防腐败的制度不完善，有些措施的针对性和有效性不强，对工作的指导与督查不够及时有力，一些反腐倡廉政策法规没有得到很好落实，有的地方和部门的领导干部对反腐败斗争的重要性、紧迫性和长期性认识不足，没有认真执行党风廉政建设责任制，成为腐败现象滋生蔓延的重要原因，等等。

以上问题和现象的存在，都是深入开展反腐倡廉建设亟待解决的新课题。

（二）构建惩治和预防腐败体系

根据反腐败斗争遇到的新课题，中央决定下大力气构建惩治和预防腐败体系，形成拒腐防变的长效机制，2005年1月，中共中央制定并颁发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。《纲要》明确提出：到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架，再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。2008年5月，中共中央又印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，提出建立健全惩治和预防腐败体系的工作目标是：经过今后五年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化，党风政风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众的满意度有新的提高。《纲要》的制定和《工作规划》的颁布，对建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系意义重大。

按照中央的部署，为到2010年建成惩治和预防腐败体系基本框架，首先要以领导干部为重点，同时面向全党全社会，形成和不断完善反腐倡廉宣传教育工作的新格局，形成反腐倡廉教育的强大合力。在思想教育方面，要坚持把党内的思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德教育和法制教育结合起来，建立起牢固的拒腐防变的思想道德防线。加强反腐倡廉的制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用。在制度建设中，建立健全反腐倡廉基本制度，日益完善对违纪违法行为的惩处制度，努力推进从源头上防治腐败的制度改革和创新，深化行政审批制度改革，完善规范政府行为的有关制度。同时，深化财政、金融和投资体制改革，推进司法体制改革。通过制度改革与创新，不断提高制度建设的质量和水平，加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使。在监督工作中，加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，加强对重点环节和重点部位权力行使的监督，加强对财政资金运行的监督，加强对国有资产和金融的监管，充分发挥各监督主体的积极作用，提高监督的整体效能。综合运用多种监督形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

经过一段时间的努力，在建成惩治和预防腐败体系基本框架的基础上，使惩治和预防腐败体系充分发挥惩治和治本的重要作用。同时，依据这一体系，严惩腐败，严格依纪依法查办案件，不断提高执纪执法水平，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。通过加强领导，党政齐抓共管，最终建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。

根据上述要求，2007年党的十七大以来，党中央进一步明确了构建惩治和预防腐败体系的重点：

一是加强以树立社会主义核心价值体系为重点的思想道德教育。坚持用马克思主义中国化的最新成果武装全党。加强理想信念教育，坚定党员干部走中国特色社会主义的信念和信心。继续开展社会主义荣辱观教育，党的优良传统和作风教育，不断提高党员干部的思想道德修养。按照建设和谐文化和社会主义核心价值体系的要求推进廉政文化建设，引导各类经济组织、社会组织、群众自治组织和广大干部群众自觉树立廉洁意识，倡导廉洁风尚，形成廉洁氛围。

二是深化体制机制改革和创新，健全防范腐败的体制机制。制度是社会公平正义的根本保证，也是加强反腐倡廉工作、提高党员干部拒腐防变能力的根本保证。要着眼于保证权力科学配置、规范运行，针对干部选拔任用、干部生活作风等腐败现象多发领域，着力加强制度建设。加大权钱交易多发领域的体制机制改革和规章制度建设力度，有效防范权钱交易和官商勾结等腐败行为。全面推进依法行政，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度。推进干部人事制度改革，认真实施领导班子和领导干部综合考核评价办法。推进司法体制和工作机制改革，健全司法机关接受监督和内部制约的机制。推进财政管理制度改革，完善公共财政制度。推进行政审批制度改革，推进投资体制改革，完善政府投资监管体系。加快金融体制改革，进一步完善金融监管体制。

三是监督领导机关和领导干部廉洁从政。认真执行党内监督各项制度，完善权力监督机制，最大限度地堵塞以权谋私的漏洞，使权力在阳光下运行。坚持和完善巡视、诫勉谈话、民主生活会等制度，严格执行党员领导干部报告个人重大事项的规定。拓宽监督渠道，充分发挥各监督主体的监督作用，提高监督的整体效能。深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。坚持和完善民主集中制，扩大党内民主，推进党务公开。严格执行党风廉政建设责任制，充分发挥反腐倡廉对构建和谐社会的保障作用。

四是加大查办案件工作力度，严厉惩治腐败。查办违纪违法案件是贯彻从严治党方针的重要体现，是惩治腐败和端正党风政风的有效手段。对腐败分子不进行严厉的惩处，就难以形成强大的威慑力，就无法对腐败问题开展有效的预防。要坚决查办违纪违法案件，严厉惩治腐败，最大限度地减少妨碍社会和谐稳定的因素。要注意研究和谐社会建设中违纪违法案件发生的新情况新特点，有针对性地采取措施，切实维护和严格执行党的纪律，为促进经济社会全面协调可持续发展创造良好的政治环境。

（三）加强和改进党内监督工作

改革开放以来，中央制定了一系列加强党内监督的措施，取得了显著成效。但从目前情况来看，仍有一些地方存在不愿监督、不敢监督、不能监督、放弃监督等问题。为此，不断加强和改进党内监督工作，研究新情况，解决新问题，完善新机制，已成为当前反腐败工作的重要任务。

进一步完善党内监督领导体制和工作机制。近年来，中国共产党把党内监督的领导体制和工作机制作为党的建设的重要任务，做了大量工作，并取得了显著成效。

一是完善党内监督协调机制。党的各级纪委注意加强与同级组织部门等监督主体之间的协调，建立干部监督工作联席会议制度，加强与组织、人事、公安、审计、信访等部门配合，通报干部监督情况，干部违纪违法的查处情况和重要来信来访举报情况。党的纪委加强与同级司法部门的协调，建立预防职务犯罪联席会议制度，加强与检察机关、审判机关和公安部门配合，及时研究从源头上预防职务犯罪的治本措施，并针对权力集中垄断性强、资金流动量大和群众反映强烈的领域开展重点监督。建立预防职务犯罪警示教育基地，开展警示宣传教育。建立监督信息共享机制，通过加强指导、沟通信息、互通情报、互相结合，形成协调效应和监督合力，使党内监督取得良好效果。

二是强化纪检监察机关的监督职能。经过长期探索和实践，各级纪检监察机关已经逐步建立了有利于发挥监督职能的领导机制。中央纪委、监察部对派驻机构统一管理新的领导体制和工作机制已经确立，省一级基本完成了对派驻机构的统一管理，建立了巡视制度，并不断加强对巡视工作的领导和指导。对巡视中发现的重要问题和线索，及时转交有关部门处理，同时，逐步健全和完善巡视工作配套制度和措施，督促巡视干部加强学习，认真履行职责，严于律己，谦虚谨慎，自觉接受各方面监督。

进一步健全完善党内监督制度体系。在逐步健全党内监督制度的同时，党中央采取了一系列措施，使各项制度逐步配套，形成比较完善的制度体系。

一是进一步加强对领导干部和领导部门的监督。各级党委认真落实重大事项报告制度，进一步明确报告的主体范围、细化充实报告内容、规范报告程序等，使这项制度更加详细，更加具体，更加具有可操作性，确保落到实处。在完善监督体系方面，党中央要求进一步规范权力运作，完善集体决策制度，按照领导集体决策的议事规则，建立完善常委会民主议事制度，重大决策、重要人事任免投票表决制度等。在对领导干部的监督方面，强化对领导干部的经常性监督；强化任中和离任审计考核制度，逐步加大任中审计力度，前移监督关口，并注重审计结果的运用。这些措施的贯彻，有效促进了党内监督体系的形成与完善。

二是建立健全对领导干部选拔任用的监督制度。适应改革和发展的新形势新任务的要求，2000年6月，党中央制定了《深化干部人事制度改革纲要》。2002年7月，又制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》。这些文件对干部人事工作、特别是对干部选拔任用过程中的民主推荐、民主测评、公开公示、廉政把关、责任审计、责任追究及免职辞职、回避交流等相关制度作了具体规定。通过这些规定的实施，不断扩大领导干部选拔任用的竞争度、透明度和群众参与程度，并对选人用人失察失误责任追究制度作进一步修订和完善，明确干部选拔任用中各个环节的责任内容、责任主体以及责任追究办法，克服和避免相互推诿、责任难以界定划分等弊端，使干部选拔任用的制度更加完善。

三是完善党内监督制度的保障机制。在这方面，党中央反复强调要完善保障机制，严肃党的纪律，坚持在纪律面前人人平等，切实纠正因人而异、失之于宽、失之于软等现象，使监督处置不受个人权势和利益驱动的影响而变样走形。另一方面，各级党委建立健全监督责任制，按照分级负责的原则，落实上级对下级，上级领导对其分管的下属单位，单位主要负责人对其下属的监督责任，对因监督不力而出现重大问题的，必须追究责任，给予处置，确保监督制度的权威性，使其真正发挥效力。

积极探索党内监督工作的有效形式。适应新形势下加强和改进党内监督工作的要求，党对监督的内容、范围、程序、方法等都进行了积极的探索，创造了一系列行之有效的监督形式。

一是推进党务公开更加规范。党对需要公开的内容实行科学分类，力求全面、真实。在基层，对党员群众关注的重大事项，除依法保密事项外，原则上都做到如实公开。在公开的程序上力求规范，形成刚性制度，做到时间与内容相适应，公开的顺序先党内后党外，公开的形式则按照因地制宜、灵活多样、简便实用、方便群众的原则。

二是着力强化各职能部门的监督。充分发挥各监督职能部门的作用，多管齐下，综合治理；切实发挥好各级纪检监察机关的组织协调作用，充分调动党委政府各部门、社会各界的积极性，形成全党动手、上下贯通、社会支持、各方参与的工作格局，把强化职能部门的监督落到实处。

三是群众监督渠道进一步拓宽。在监督工作中，党强调要落实好群众的知情权；广开言路，扩大群众的评议权；保护群众的检举权，重视群众检举问题的查处；认真听取群众的呼声，了解群众的意愿，善于采纳群众的正确意见；建立领导接待日制度等行之有效的制度，进一步畅通了群众监督渠道。

四是舆论监督进一步加强。一方面，党的各级组织和领导干部更加重视和支持新闻媒体的舆论监督，虚心听取意见，推动和改进工作；另一方面，作为监督主体的新闻媒体也更注意坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果，把体现党的主张和反映人民心声统一起来，把正面宣传为主和积极开展舆论监督结合起来。

五是创新其他社会监督方式，不断扩大监督效果。通过实施多形式、全方位的监督，督促党员干部严格遵守党章和党纪法规，切实做到为民、务实、清廉，始终保持共产党人的先进形象。