《共同纲领》的制定与人民民主政权的性质

一、《共同纲领》的制定与人民民主政权的性质

1949年10月1日，首都北京30万军民齐聚天安门广场，隆重举行庆祝中华人民共和国中央人民政府成立典礼，史称“开国大典”。下午3时许，毛泽东主席在天安门城楼上庄严宣告：“中华人民共和国中央人民政府今天成立了！”第一面五星红旗在威武雄壮的《义勇军进行曲》中冉冉升起。五十四门礼炮齐鸣二十八响，象征着中国共产党领导中国各族人民艰苦奋斗二十八年的历程。毛泽东宣读中央人民政府公告后，举行了盛大的阅兵式，各界群众的游行队伍高举红旗通过天安门广场，纵情欢呼人民共和国的诞生。

在开国大典举行之前，10月1日下午，新选出的中央人民政府委员会在中南海勤政殿举行第一次会议。按照《中央人民政府组织法》，中央人民政府下设政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。会议一致决议接受《中国人民政治协商会议共同纲领》为本政府的施政方针，任命周恩来为中央人民政府政务院总理兼外交部部长，毛泽东为人民革命军事委员会主席，朱德为人民解放军总司令，沈钧儒为最高人民法院院长，罗荣桓为最高人民检察署检察长。经中央研究决定，将1948年9月经华北临时人民代表大会选举产生的华北人民政府，作为中央人民政府政务院的基础，参照华北人民政府的经验组织政务院。这使得中央人民政府一经宣布成立，即正常运转开始工作。政务院作为国家行政的执行机关，下设政治法律、财政经济、文化教育和人民监察4个委员会，共设有内务、外交、财政、金融、贸易、工矿、交通、农业、科学、文化、教育、民族、侨务等30个工作部门，其中有关财政经济的部门有16个。这表明经济建设在新的政府工作中占有重要地位。

中华人民共和国中央人民政府，是在中国境内统一行使国家权力的中央政权，是代表全中国人民的唯一合法政府。按照《共同纲领》有关规定组建的中央人民政府，以中国共产党的坚强领导，体现工人阶级领导国家政权的根本属性；同时以各民主党派参政议政，体现团结合作、政治协商的人民民主原则。政府领导成员的遴选，均由共产党同各民主党派反复协商后正式提名：中央人民政府委员会6位副主席中，共产党员3人，民主人士3人；中央人民政府委员会56位委员中，共产党员29人，民主人士27人。政务院4位副总理中，共产党员2人，民主人士2人；15位政务委员中，共产党员6人，民主人士9人。第一届中央人民政府的组成，反映了中国共产党在长期的革命斗争中，团结各民主党派一道反对帝国主义及国民党反动独裁统治，共同创建新中国的实际进程，也鲜明地体现出中国共产党领导的多党合作的政权特色。

中华人民共和国的成立和中央人民政府的组建，其根本的指导原则都立基于《共同纲领》。制定并通过一部全国各阶层人民、各民主党派一致遵守的共同纲领，是筹建新中国的主要任务之一，同时也是一项重要的基础性工作。早在中共中央发起召开新政协会议之际，就明确提出了要制定共同纲领的问题。中共七届二中全会的决议和毛泽东《论人民民主专政》等论著，进一步丰富了中国共产党有关革命和建国的理论，为共同纲领的制定奠定了坚实的政治基础和理论政策基础，初步勾画出建设新中国的宏伟蓝图。

1949年6月中旬，新政协筹备会成立后，决定由常委会下设的第三小组负责起草和修改共同纲领的工作，并由周恩来、许德珩分别担任组长、副组长，组员由各方面代表人士组成。6月18日，第三小组成立。周恩来在成立会上说明了起草共同纲领工作的重要性和以往工作的情况。他说：起草共同纲领，任务繁重。这个纲领决定联合政府的产生，也是各党派各团体合作的基础。去年在哈尔滨的各党派代表曾委托中共方面拟定一个草案，中共方面也曾两度起草。但去年工作重心在动员一切力量参加和支援解放战争，而现在的重点却在建设新民主主义中国及肃清反动残余，这是长期性的工作，因此，中共方面第二次草稿也已不适用，必须根据新形势的需要重新起草。会议决定委托中共方面再次草拟初稿，而小组成员则按照自愿参加的原则分为政治法律、财政经济、国防外交、文化教育、其他（包括华侨、少数民族、群众团体、宗教等问题）五个小组进行讨论和拟定具体条文，供起草人参考。至7月上旬，各分组均拟就具体条文。9月以后，共同纲领的起草工作进入最后阶段，纲领的名称也随着政协名称的变动而改称为《中国人民政治协商会议共同纲领》，其结构亦做相应改动。毛泽东直接参加各次过程稿的修改工作。共同纲领最后阶段的修改，是同筹备会及所有出席代表的讨论结合在一起进行的。从中共方面正式提出草案初稿，到政协全体会议召开，共经过七次讨论。此外，政协各参加单位还组织各自成员进行了讨论。代表们就国名及其简称、社会主义目标、“爱国民主分子”问题、人身自由问题、联苏问题等事项进行了热烈讨论，使得共同纲领的制定真正做到了集思广益，内涵也得到极大丰富。

经各方反复讨论和毛泽东多次修改的《中国人民政治协商会议共同纲领草案》于1949年9月17日为政协筹备会第二次全体会议所接受。21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕。22日，周恩来就纲领草案起草的经过向大会作报告。大会组成包括共同纲领草案整理委员会在内的六个分组委员会，以最后完成各项文件的起草工作。共同纲领草案整理委员会由出席政协的45个单位和特邀代表中派人组成，中共方面为周恩来。28日，政协各单位及纲领草案整理委员会分别举行会议，对纲领草案作最后一次讨论。29日，政协全体会议一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。

《共同纲领》分序言和总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策7章，总计60条，7000余字。其中国体和政体是《共同纲领》要解决和定位的首要问题，这不仅决定着国家政权的性质，而且左右着中国未来的发展方向。

《共同纲领》在“序言”中开宗明义地指出，中国人民解放战争和人民革命的伟大胜利，已使帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国的统治时代宣告结束。中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人，而以人民民主专政的共和国代替封建买办法西斯专政的国民党反动统治。“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。……以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础。”^[1] “总纲”就新中国政权的性质亦即“国体”明确规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的，以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”^[2] 就新中国政权的组织形式亦即“政体”规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”，“各级政权机关一律实行民主集中制”。^[3]

关于军事制度，纲领规定：中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一指挥、统一制度、统一编制、统一纪律，建立政治工作制度和民兵制度。关于经济政策，纲领规定新中国经济建设的根本方针，是“以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济之目的”；国家调剂国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济，“使各种社会经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”。纲领还明确规定：国营经济为社会主义性质的经济，它是发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量；合作社经济为半社会主义性质的经济，人民政府应扶持其发展，并给予优待；凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展；国家资本与私人资本合作的经济为国家资本主义形式的经济，在必要和可能的条件下应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展。关于文化教育政策，纲领规定新中国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育；并把提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物作为中华人民共和国全体国民的公德。关于民族政策，纲领规定，国内“各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭”，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”。关于外交政策，纲领规定新中国外交政策的原则是，保障本国独立、自由和领土完整，维护国际的持久和平和各国人民间的友好合作，反对帝国主义的侵略政策和战争政策。

《共同纲领》的这些表述，表明中国初步建立起新民主主义的人民民主专政的国家政权，社会经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策以及军事制度等方面的规定也都体现了人民民主政权的性质，是与新中国建立初期的实际国情和建设任务相适应的，具有一定的过渡性。这反映了中国革命和中国社会的客观发展规律，集中体现了全国各族人民的利益和意志。这样的政权性质保证了国家有步骤地从新民主主义向社会主义过渡。

《共同纲领》包括了党的全部最低纲领（一般纲领和具体纲领），成为中国进入新民主主义社会并准备向社会主义社会过渡阶段的基本法律规范，极大地丰富和发展了马克思主义的国家学说，“是中国历史上一个极端重要的文献”，“是目前时期全国人民的大宪章”。^[4] 它极大地促进了社会政治规范体系的逐步形成，并将一切属于人民范畴的社会成员同国家政权联系起来，施之以集中有效的管理。创建新型政治体制的实际进程在《共同纲领》的基本规范下逐步延伸、渐次展开，社会经济结构的演化在不断增强和扩大着社会主义的因素。