在基层建立立法联系点制度的初步探索与研究

郭　红

党的十八届四中全会《决定》中提出在基层建立立法联系点制度的要求,全国人大常委会将“探索建立基层立法联系点制度”列入2015年工作要点。这是促进完善科学立法、民主立法的有效措施,对推动进一步加强和改进地方立法工作具有重要意义。

我省于2009年为建立中国特色社会主义法律体系而进行的清理地方性法规时,就开始在基层县一级建立立法联系点的初步探索。回顾几年来的实践,初步体会∶

一是民主立法的生动体现。建立基层立法联系点,作为立法征求意见的基地,拓宽了公众有序参与立法的途径,有助于上级人大更直接、更快捷地了解基层和人民群众对立法工作的意见建议及对地方立法的需求,使立法更接地气。拓宽了县级人大常委会的工作内容,推动县级人大常委会将立法工作与人大其他工作相结合,深度参与国家和地方的立法工作,发挥基层人大在立法工作中的作用。同时也有效加强了法制宣传工作,有力发挥了基层人大在立法工作中的作用。基层立法联系点作为省人大常委会在县以下基层建立的协助收集立法工作相关信息的固定联系单位,是基层群众和社会组织直接参与立法活动的重要载体。立法部门通过基层立法联系点广泛听取基层群众的建议,集思广益,使制定的法规更好体现人民群众的意愿,从而推动民主立法的深入开展。

二是科学立法的可靠保障。基层立法联系点的主要任务是协助配合省人大常委会开展有关立法活动,具体包括协助配合法规立项、制定及有关立法活动,采集人民群众的立法意愿等。基层立法联系点进一步畅通了立法机关和人民群众的联系渠道,立法工作者可通过联系点更好地听取各方面群众的心声,了解群众的立法需求,实现各利益群体的利益平衡,找准法规要解决的主要问题,使制定的法规具有比较坚实的群众基础;人民群众在工作和生活中遇到或听到的立法或执法中的问题,也可以通过联系点及时予以反映,从而确保地方性法规的科学性和有效性。

三是提高立法质量的有效途径。建立立法基层联系点可以进一步加强立法机关与基层群众和社会组织的联系,更直接地了解社情民意,广纳群言,广集民智,汇集来自基层社会原汁原味的“第一手资料”,使地方立法决策真正“接地气”,较好地回应人民群众对地方立法的期待,进一步突出地方立法的特色。为立法充分反映民意开辟了有效渠道,有利于基层群众有效参与国家和地方政府管理。依托联系点直接听取基层群众的意见建议,直接倾听基层群众对社会及立法的诉求,及时了解群众关心的难点、热点问题,对于加强地方立法工作,提高立法质量发挥着重要作用。基层立法联系点可以使各级人大常委会有更多的机会倾听基层声音,及时掌握民情民意,让立法更加精细化,使法律、法规具有较强的可操作性,立法质量进一步提高。

建立立法联系点制度,应着力把握以下几个问题∶

第一,选点要科学。立法联系点的选择应具有广泛性和代表性,在选择确定立法联系点时,要考虑到代表性,根据我省地域特点注意选择沿海、山区、城市、农村、少数民族,经济发达和欠发达的地区。选点是做好基层立法联系点的基础性工作,应注重“四个结合”。一是广泛性与代表性相结合,既要有方方面面的联系点,又要有具备一定代表性的联系点,以便更有针对性;二是专业性与大众性相结合,既要有相对专业的要求,又要有大众草根的要求,以便更接地气;三是共性与个性相结合,既要有全面性的要求,又要有特色的个性要求,以便更具精细化;四是固定性与动态性相结合,联系点确定后不应长期不变,而应根据经济社会发展和联系点工作情况实行动态管理,健全联系点的进出机制,以便与时俱进,贴近时代发展需求。

第二,立法联系点的活动要有制度作保障。为确保基层立法联系点工作的有效开展,各级人大常委会要根据各自职责,制定相应的工作制度,确保基层立法联系点在有效参与立法工作中发挥应有作用。上级人大常委会应制定基层立法联系点工作相应规定,其中包括对基层立法联系点的组织协调、意见征集与反馈、工作保障、考评激励等方面。指导基层人大开展工作,更好地发挥基层人大在立法工作中的作用。各联系点应建立以日常工作机制和激励表彰机制为核心的配套工作制度。日常工作机制主要是联系点工作程序和方法、学习培训、开展活动方面的制度。奖惩激励机制主要是结合考评办法,对所提建议被上报采纳的,每条意见给予相应奖励和表彰,不同级别采纳对应不同奖励制度,并将联系点工作履职情况纳入年终考核内容。

第三,要高度重视对立法联系点的培训,提高法律意识和能力。基层立法联系点一般建立在县级人大常委会等基层单位组织,工作人员所学大多非法律专业,参与地方立法的实践也非常少,难以适应工作的要求。全国人大及省人大常委会应建立基层立法联系点工作人员的培训机制,定期举办有针对性的、较为系统的立法理论培训班,轮训各个基层立法联系点工作人员,使他们明确立法应遵循的基本原则、权限和程序等规定,了解、掌握法律、法规起草的技术规范常识;吸收基层立法联系点工作人员参加具体的立法专业会议、研究会议或专题讲座,从而达到扩大知识面、开阔视野,提高综合素质的目的。

第四,要切实加强对立法联系点的组织指导,打造稳定的工作平台。将基层立法联系点建设成为一个以意见收集、立法调研和评估、法制宣传等为重点的工作平台,设立相对稳定的立法联系点工作机构和人员。进一步加强基层立法联系点的组织协调,联系点所在人大常委会换届后,及时调整完善工作领导小组及工作人员,并对立法联系点人员的活动场所及必要的经费予以保障。

第五,要完善立法信息公开机制。基层立法联系点一般对立法方面基本信息了解不多,对参与立法的途径和方法以及立法规划和计划掌握不够,往往在收到有关法律法规草案后,很可能由于准备不足,受时间所限,开展调研往往比较仓促。这就需要立法工作机构及时传递立法信息,加强沟通联系,完善立法信息公开的方式方法,建立快捷、高效、方便的网络交流机制,将立法规划计划和立法项目、法规草案文本、立法说明等立法信息及时提供立法联系点,使立法联系点早作准备,提前进行调查研究,以便了解、掌握全面情况,提出准确可行的高质量的立法意见和建议。

(作者单位:河北省人大常委会法工委)