构建鄱阳湖生态经济区财政支持机制研究

构建鄱阳湖生态经济区财政支持机制研究

一、引言

发源于江西境内的赣江、抚河、信江、饶河、修河五大河流，全部汇入鄱阳湖后流入长江，构成一个相对完整、独立的鄱阳湖水系。整个鄱阳湖流域面积约16万平方公里，占江西国土面积的97%，占长江流域面积的9%。鄱阳湖生态经济区位于江西省北部，包括南昌、景德镇、鹰潭3市，以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安市的部分县(市、区)，共38个县(市、区)和鄱阳湖全部湖体在内，面积为5.12万平方公里。占江西省国土面积的30%，人口占江西省50%，经济总量占江西省60%。鄱阳湖生态经济区作为江西省重要的生态功能保护区，既承担着调洪蓄水、调节气候、降解污染等多种生态功能，又是长江三角洲、海峡西岸经济区等重要经济板块的直接腹地。其作为中部地区正在加速形成的增长极之一，具有发展生态经济、促进生态与经济协调发展的良好条件，也在很大程度上影响着长江中下游地区乃至全国的可持续发展。加快建设鄱阳湖生态经济区，有利于探索生态与经济协调发展的新路，有利于探索大湖流域综合开发的新模式，有利于构建国家促进中部地区崛起战略实施的新支点，有利于树立我国坚持走可持续发展道路的新形象。在推动鄱阳湖生态经济区建设的过程中，财政所具有的资源配置功能可以引导人力、物力和财力资源得到有效的利用，从而实现资源的优化配置。因此，运用税收、转移支付等财政手段，促进鄱阳湖生态经济区持续均衡发展，是一种切实可行的措施。

二、现行政策分析

(一)财税支持经济区发展绩效显著

2008年全国人民代表大会召开期间，江西省代表团专门召开新闻发布会，推出建立“鄱阳湖生态经济区”的构想，决定以鄱阳湖为核心，以环鄱阳湖城市圈为依托，建设高层次的生态经济圈。为把鄱阳湖地区建设成为全国生态文明与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区，促进鄱阳湖生态经济区的发展，江西省各级政府转变观念，协调一致，充分利用财政税收杠杆，从生态保护、基础设施和优势产业入手，加快推动鄱阳湖生态经济区建设，促进环湖生态保护与经济和谐发展，具体措施如下：

1.加大财政投入支持生态项目建设。为了保护鄱阳湖“一湖清水”，吸引和加大对鄱阳湖生态经济区的开发投入，江西省对新办交通、环保、节能节水等基础产业的企业，依法依规给予企业所得税、土地使用税、房产税减免。同时，省财政继续加大投入，推进节能减排、造林绿化和环境治理。2010年，省财政投入12亿元支持生态项目建设，安排专项资金3300万元，总量达1.43亿元，加大节能和主要污染物减排力度;继续安排市县(区)淘汰落后产能奖励经费6000万元;安排“一大四小”造林绿化工程资金3亿元;安排公益林补偿经费3.78亿元;新增安排5000万元推进区域性乡镇垃圾无害化填埋场建设;新增安排7000万元中小河流治理专项资金;继续安排城镇生活污水处理厂建设营运奖励经费1.4亿元。2008年我省财政安排专项资金5000万元建立激励机制，对境内赣江、抚河、信江、饶河和修河等五大河流和东江源头保护区所在县生态环境保护工作给予奖励;2009年我省增加安排3000万元财政资金，总量达到8000万元，进一步加大奖励力度;2010年增加安排2400万元，总量达1.04亿元，对五大河流源头和东江源生态环境保护给予奖励。

鄱阳湖区内县市也积极加大资金投入，如上饶市积极配合省政府建设鄱阳湖生态经济区的相关政策，围绕鄱阳湖生态经济区建设，大力推进造林绿化“一大四小”工程。2009年以来，上饶市市、县、乡三级通过财政投、部门筹、民间融、干部带头捐等方式，投入大量财政资金，引导、放大形成了“一大四小”工程建设总投入32.6亿元，实现了两年造林面积150万亩、一年投资过17亿元、造林成活率达90%三个前所未有，一举夺得全省造林绿化综合先进荣誉，做到了省委省政府满意、群众满意、社会满意。九江市深入推进全市造林绿化“一大四小”工程，投入各类资金达19.7亿多元，其中，列入各级财政预算资金7亿多元;城市及工业园区绿化资金近5亿元，通道绿化资金近3亿元;带动其他资金投入7亿多元。截至近日，去冬今春全市共完成造林50.4万亩，占计划任务36.76万亩的137.1%，初步实现了“十里香樟走廊，百里昌九绿带，千里绿色通道，万亩精品园林”的建设目标，全市有五县(市)获全省“一大四小”先进称号。

2.财政融资推动区内基础设施建设。2010年，江西发挥省级融资平台的优势，重点依托省信用担保公司平台，融资担保140亿元，推动重大基础设施项目建设。一是融资50亿元，支持新型城镇化建设，继续完善污水处理设施管网配套，并做好特许经营权出让工作，加强污水处理设施运行监管;二是融资40亿元，用于杭南长客运专线、九景衢铁路、赣龙铁路扩能改造、昌吉赣客运专线建设地方资本金筹措和新火车站周边土地运作;三是担保企业流动资金贷款50亿元以上，重点在铜冶炼及精深加工、光电产业、新能源产业及设备制造方面给予融资担保，支持八大新型工业产业基地建设。

3.整合资金支持发展生态经济产业。省委确立了重点扶持鄱阳湖经济区光伏材料、风能与核能、清洁汽车及动力电池、航空制造、半导体照明、金属新材料、非金属新材料、生物和新医药、现代农业及绿色食品、文化及创意等十大优势战略性新兴产业，力争使其成为低碳与生态经济发展的主导产业。同时以各种措施积极支持技术创新，扶持高新技术企业，鼓励生态工业园建设，如企业促进科技进步等，可享受企业所得税减免、调降税率、加计扣除等优惠政策;奖励自主创新产品，省级新产品可及时列入省政府采购目录。加快高新技术特色产业基地建设，重点扶持南昌高新技术开发区、景德镇国家陶瓷科技城、新余国家新能源科技城、共青数字生态城、樟树国家中药特色产业基地、上饶光学产业基地、萍乡动漫产业基地等具有江西优势的高新技术及文化创意产业基地建设。

(二)财税支持政策实践中的不足

近年来，尽管我省不断加大对经济区的财政支持力度，但由于经济区内各县市经济发展不平衡，部分地区财政收支缺口较大，经济基础设施较差，促经济与保生态矛盾突出，相关财政政策的具体执行中也遇到很多困难，主要体现在以下方面：

1.财力匮乏，投入不足。作为中部洼地的江西我省，鄱阳湖经济区内经济发展相对落后且呈现高度的不均衡，同时财政收入在GDP中所占比重较低，这也直接制约了相关落后地区运用财政收入调控经济、提供公共产品的能力。

2.体制不顺，活力不足。基层财权与事权依然不相适应，县乡一级无力负担本级基础设施建设费用，对于生态建设、节能减排等方面的补助更是无从支持;财政投融资体制不健全，导致部门之间缺少协调，文件打架现象时有发生，影响项目建设效率。

3.机制失灵，补偿不足。由于区内各区县市财政刚性支出压力大，国家现行转移支付政策也没有考虑生态保护因素，环保支出增长乏力，生态补偿机制不健全，没有建立责权利对等的生态补偿机制，致使各地财政无力承担各类补助如生态公益林补助及湖区湿地保护及关停污染企业等补助，对于政策的执行带来一定的负面影响。

4.管理分散，整合不足。突出表现在：一是虽然各地市在财政资金支出中不断加大科技创新资金的分配，但是在资金的分配上缺乏明确的分配标准，零散的“撒胡椒面式”的资金分配对于重点骨干企业的科技创新支持不够，对于资金的使用也缺乏有效的监督;二是对湖区旅游业支持力度不够，在各级财政支出中未专列此项而是将其分散置入农林水务支出等项目中，此项资金的使用不透明、监督难以到位，效果难以衡量，导致鄱阳湖区作为全国名湖的旅游潜力难以得到有效发挥，对第三产业的带动作用和经济结构调整的推动作用无从体现;三是支持湖区生态农业、特色农业发展方向不明确，财政投入较少。

5.创新欠缺，动力不足。我省作为中部欠发达省份，虽然经济有了很大发展，但仍然存在发展水平低，生产总值增长缓慢，人均生产总值低，经济结构不优，发展后劲不足等痼疾，具体表现为经济区没传统产业比例大、投资少、技术工艺简单、行业结构趋同，在市场激烈竞争中，产品质量、技术和地方特色的优势难以形成。如何发挥财政资金的导向作用，促进区内经济结构的调整优化和技术创新，实现产业升级，是摆在各级政府部门面前的重要课题。

三、财政政策建议

1.建立健全经济区财政协调机制。

(1)建立经济区各城市间的财政协调机制。为保障区域财政投资的力度和效率，建议由省政府牵头，成立专门的鄱阳湖生态经济区财政协调机构，由省财政厅和经济区城市财政部门负责人组成，定期举行联席会议，研究跨区域税收合作的形势和发展情况，共同探讨和研究支持经济区发展的财政战略规划，协调解决跨区域财税合作出现的问题，对跨区域财税合作作出宏观预测，对重大合作事宜作出决策等。

(2)加强各市税收征管部门的协调。通过建立统一的税收征管业务质量标准，统一的税源管理综合网络平台，加快经济区税收征管的一体化和信息化建设。在税收征管、税务稽查、纳税评估、税源控管、纳税服务信息化建设等方面定期交流经验，提高经济区税收征管整体水平。

(3)逐步完善经济区城市公共服务设施建设的财政协调机制。可参考浙江省已制定的《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，建立经济区下各市之间的横向转移支付制度。经济区内的各市作为一个发展整体，能够提供较为均衡的公共服务设施，以促进地区经济平衡发展。

2.拓宽融资渠道，加大对经济区建设的资金投入。

(1)加大江西省级财政的投入力度。一是设立鄱阳湖生态经济开发专项资金，将省本级预算内基本建设投资以及技改、建设、科技、交通、水利、农业、林业等各类财政性建设资金向经济区倾斜。二是落实区内县市上缴省财政“四税”(指增值税、消费税、企业所得税和个人所得税，下同)返还的优惠政策，重点用于支持产业和基础设施建设。三是通过一般性转移支付、专项转移支付等，加大对经济区经济发展的支持力度。

(2)积极争取中央财政支持。一是积极争取中央财政将鄱阳湖生态经济区内征收的“四税”上划中央部分给予全额返还。二是积极向中央财政申请加大对鄱阳湖生态经济区的转移支付补助力度。三是争取中央财政设立鄱阳湖生态经济区经济发展基金，资金来源包括中央专项拨款、扶贫资金等。四是争取中央给予鄱阳湖生态经济区更优惠的税收政策，如对经济区产生的关税实行增量分成，以支持经济区、港口、机场、铁路等基础设施建设。

(3)积极引导社会资本的投入。坚持财政资金引导、市场运作为主、多元投资主体参与的原则，改变过去财政直接投入的方式，采取财政贴息、财政补贴、投资参股、注入资本金、贷款担保等方式，积极拓宽经济区建设的资金来源渠道;积极引导信贷资金的投入，重点争取国家开发银行、建设银行和农业银行等金融机构的优惠贷款;扩大外资的使用规模，积极引导民间资本特别是东部沿海地区资本的投入。

(4)积极完善融资平台的建设。一是江西省财政投资2亿元资本金组建鄱阳湖生态经济区开发投资公司，以此作为投融资平台和投资实体，从事经济区经营性项目和经营性资产的投资开发和滚动发展。二是充分发挥省财政厅国际金融合作处职能，更多地争取国际金融组织、亚洲开发银行和外国政府等的优惠贷款。三是支持省内改革重组城市商业银行，通过整合产权，引入战略合作机构，建立经济区发展银行。四是探索建立鄱阳湖生态经济区产业投资基金和创业风险投资基金，支持优势产业和支柱企业以发行公司债券和上市的方式融资。五是争取更多的省外及境外银行和投融资机构在经济区设立分支机构，开展存贷款业务。

(5)可向国家申请发行鄱阳湖生态经济区建设债券试点。如何筹集城市公共基础设施项目建设资金一直是困扰我国地方政府的一道难题。国际上较为成熟的经验是通过发行市政债券筹集部分城市公共基础设施建设资金。近年来国家发改委核准的城投公司债，其募集资金主要用于市政道路、公共交通等城市公共基础设施项目建设，从本质上与美国等成熟资本市场上市政债券(municipalbonds)中的收入债券(revenuebonds)非常相似，早就被市场视为“准市政债券”。从2010年8月27日贵阳金阳建设投资(集团)有限公司公开发行第一支市政项目建设债券到现在，已有五支市政项目建设债券正式发行，由主管部门推出的中国首批市政项目建设债券的问世在市场上及业内引起了较大反响。我省可借鉴河南新乡、贵州安顺、四川绵阳等地经验，向国家发改委申请发行市政债券以扩大资金来源，更好地促进经济区内的基础设施建设。

3.明确发展重点，加快推进经济区工业的建设。

(1)突出培育和壮大优势产业。培育和壮大区域特色产业是提升鄱阳湖生态经济区竞争力的客观要求。发展区域经济，就是要以市场需求为导向，以区域优势条件为依托，发展具有市场竞争力的产业，逐步形成特色经济。因此，在实际工作中，财政部门要依托鄱阳湖生态经济区的优势，充分发挥财政资金导向作用，调整产业布局，优化产业结构，加快推进光伏材料、风能与核能、清洁汽车及动力电池、航空制造、半导体照明、金属新材料、非金属新材料、生物和新医药、现代农业及绿色食品、文化及创意等十大优势战略性新兴产业，将潜在的资源优势和区位优势转化为外在的经济优势和竞争优势，促进鄱阳湖生态经济区的快速崛起。

(2)大力推动产业集群的形成。培育产业集群有利于形成专业化分工、推动企业创新和扩大产业规模。因此，财政部门必须把大力推动产业集群的形成作为着力点。一要支持工业园区的发展。根据经济区各地的特点，在政策和资金上对工业园区的发展给予支持，形成有效利用区域资源的特色工业园区，促进重点产业基地的形成。二要支持产业规模扩大。重点支持优势产业做大做强，延伸产业链条，深化产品加工，充分发挥优势产业的关联作用，带动当地经济的快速发展;支持龙头企业实施品牌战略，努力打造一批市场占有率高、技术含量高、附加值高的知名品牌。

(3)增强经济发展的活力。一方面要继续支持推进区内国有企业改革。以市场化方式，通过资产重组、联合和并购等手段，做大做强具有竞争优势的国有企业。通过归集企业产权转让收入、企业土地出让金以及财政预算拨款等多种途径，积极筹集改革资金，专项支持国企改革。不断充实企业关闭破产职工安置费和补偿金，加快建立国有资本预算制度，完善社会保障体系建设。另一方面要大力支持发展中小企业。以当地财政为主，鼓励组建以政府财力为引导，以专业担保机构为主体，以商业银行为网络的信用担保体系，服务于符合产业规划，产品有市场、资金回笼快的中小企业，切实解决中小企业融资难的问题，支持中小企业的发展，增强经济活力和带动就业。

(4)加快推进科技进步。一要抓重大项目的研发投入。根据经济发展需要，围绕优势领域和特色产业，加大财政投入力度，争取在制造业信息化及机械产品先进制造技术、农产品深加工、中医药研发、绿色能源等重大项目上有所突破。二要抓企业创新。对区内企业用于技术进步和技术创新的支出以及教育培训费用，财政按照一定的比例给予补助，鼓励企业技术进步和技术创新。出台相应政策和配套相应资金，支持区内企业建立起收益与风险相匹配的经营制度和分配制度，如技术入股、科技人员持股、技术开发奖励制度等。三要抓社会技术供给体系的建立。支持省内高等院校结合自身特点，建立面向区内企业的科研中心，鼓励产学研人员之间相互流动。加快建立经济区技术成果孵化基地和风险投资体系建设，为科技人才创造良好的创业投资环境。

(5)夯实发展基础，不断优化经济区的发展环境。鄱阳湖生态经济区突出的区位优势是打造区域增长极的重要前提条件，但是，要想将其转化为现实的经济区综合发展优势，就必须加快推进发展硬件环境和软件环境的建设步伐。财政支持经济区的硬件环境建设，必须把重点放在道路、码头、城市供水、供电以及相关配套设施上;支持软件环境的建设，则要将重点放在优化行政环境、政策环境、人才环境和生态环境等方面上。对利用财政性投资建立起来的、具有一定盈利能力的基础设施项目，通过拍卖或转让产权等方式，把资产变成现金流，重新用于项目的开发和建设。鼓励和支持采取BOT、TOT等形式以及通过组建股份公司和发展建设债券筹措资金，促进基础设施共建共有、共享利益分成。充分发挥财政投入的激励和导向作用，优化生态环境，引导工业区按照循环经济的要求进行布局建设，鼓励企业降低污染标准，创造一个适宜人居的环境，增强经济区环境名片效应。

4.调整和完善现行税法体系，建立鄱阳湖流域生态补偿机制。

(1)建立以中央财政投入为主体，以地方各级财政投入为补充的生态补偿体系。除继续争取中央财政支持外，还需建立经济区地方政府间的横向转移支付制度，实现下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区的生态补偿，以缩小各区间公共服务水平和人民生活水平的差异，进而缩小各区之间的经济差距。

(2)多渠道筹集生态补偿资金。一要逐步加强排污征费管理，在逐步上调排污费征收标准，建立“排污者付费，治污者受益”的环境价格机制，推动企业采取措施减排的基础上，要进一步加强征费管理，加大对排污费的征收、稽查和追缴力度，依法及时、足额征收。二要拓宽生态补偿资金的筹集渠道。除通过建立鄱阳湖生态补偿基金的方式外，还应借助诸如世界银行等国外机构和TNC，WWF等国外非政府组织提供的湿地基金和项目，以达到保护鄱阳湖的鸟类和发展可持续性的生态产业。

(3)完善现行税法体系。在资源税方面，要适当提高资源税的税率，对非可再生、重要的稀缺资源应课以重税，以达到限制掠夺性开发，提高资源利用效率的目的。在消费税方面，考虑到环境保护因素，应逐步将一些对环境影响较大的商品如电池、氟利昂、化肥、塑料包装物纳入消费税的征税范围。在增值税和所得税方面，一要继续对资源综合利用生产方式实行税收优惠，鼓励企业采用清洁生产工艺、清洁能源、综合回收利用废弃物进行生产，对在生产过程中严重损害环境的企业则加重课税。二要对重点扶持和鼓励发展的产业(例如生态农业等)和项目给予企业所得税优惠，通过税收政策支持生态工业园区内企业的发展，对带动生态农业产业化的重点龙头企业给予所得税的减免，对进行环保产品技术开发和生产的企业给予所得税上的减免、固定资产的加速折旧、提高计税工资标准等一系列优惠。在新税种方面，建议将现行的污水排污、废气排污、固体废物及危险废物排污、噪声超标排污等排污收费制度改为征收环境保护税。凡在中国境内从事有害环境应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位、社会团体和个人均为环境保护税的纳税人。其税目可以包括水污染税、大气污染税、废弃物污染税、超标噪声污染税等。根据污染物的特点实行差别税率，对环境危害程度大的污染物及其有害成分的税率应高于对环境危害程度小的污染物及其成分的税率。计税依据可参照国际通行计税标准，按污染物排放的数量确定。为调动地方积极性，环境保护税应作为中央地方共享税，由地方税务机关在环保部门的配合下征收。通过强化纳税人的环保行为，引导企业与个人放弃或收敛破坏环境的生产活动和消费行为;同时筹集环保资金，用于环境与资源的保护，对国家的循环经济发展提供资金支持。

5.加强监督管理，切实提高建设资金的使用效益。

(1)合理界定财政资金的支出范围。财政在支持鄱阳湖经济区建设的过程中，要坚持公共财政的原则，合理调整支出范围，不断优化支出结构，把竞争性投资领域和一般性生产项目交给市场，按市场规律运作。主要增加对公共基础设施、主导产业、特色农业、高新技术产业和环境保护方面的投资，加大对科技、教育等重点社会领域的支出，建立健全社会保障体系，解决企业办社会问题，减轻企业社会负担，确保既不“缺位”又不“越位”。

(2)加强对重大经济发展项目的管理。一要设立经济区建设专项资金，聘请有关专家和中介机构对区内经济建设、生态保护、资源利用、港口、交通进行全面设计及充分论证，建立项目库，重点支持发展一批对经济推动作用大、经济和社会效益突出的项目，避免出现重复建设和无序建设的行为。二要推行贴息、补贴和工程类项目的招投标制，逐步推进投资评审制度、政府采购制度，择优确定项目的具体运作企业和承办单位，确保资源的优化配置。三要推行项目资金的预决算制度，严格按照现行的预算科目细化项目预算的编制，重大项目推行跨年度预算和滚动预算，提高预算编制的科学性和执行的严肃性。同时，严格决算报表的编制和报送，认真把好决算审核关。

(3)加强对财政建设资金支出的管理。一要整合专项资金。以鄱阳湖经济区开发为契机，以主导产业和项目打造资金整合平台，将分散于各部门的建设资金有机捆绑、相互衔接、匹配投入，从根本上解决资金使用管理分散的问题，集中财力支持区域内起关键作用的重大基础设施和产业项目，提升财政专项资金投入的整体性和资金的使用效率。二要实行国库集中支付。借助“金财工程”这个技术平台，对财政资金直接采取集中支付的方式，减少资金运行的中间环节，同时，建立起资金的信息系统和监控网络，对资金进行全过程的监督和管理，及时跟踪资金运行动态和使用管理，确保资金运行安全。三要严格建设资金使用的审批程序，由鄱阳湖生态经济区规划建设管理委员会办公室、用款单位和财政部门三家共同把关、相互监督和制约。

(4)加强对财政建设资金的监督检查。一方面，加强对资金、特别是大额资金管理使用的监督检查，建立起日常监管与重点检查相结合的财政监督机制。在提前介入、全面参与、全程监控、加强日常监督管理的同时，采取重点抽查、专项检查、与有关部门联合检查、委托中介检查和社会监督等方式，严肃查处资金管理使用中的违法违规行为，确保财政资金使用的规范、安全和有效。另一方面，探索建立一套科学、合理、操作性强的财政支持经济区建设资金绩效考评体系，对项目进展情况、目标任务完成情况和资金使用效益进行全面考核，并在考评的基础上，建立起奖优惩劣制度，对效益好的项目要继续加大支持力度，对效益差的项目暂停安排资金，对问题突出的要实行责任追究和督促整改。

四、结语

建设鄱阳湖生态经济区是我省“十二五”乃至是“十三五”期间的重要战略，也是促进我省科学发展、进位赶超、绿色崛起的重要保证。这一惠民兴省的战略举措，离不开财税的大力支持。离不开相关政策的优惠，离不开区域内外的共同努力，各级财政部门应尊重市场规律，充分发挥财政资金的导向作用，从资金的筹措、使用、管理和监督等方面建立促进经济区发展的长效机制，促进鄱阳湖生态经济区实现生态保护和经济可持续发展的良性循环。

牵头单位：江西财经职业学院　　　　　　　　

副牵头单位：上饶市财政局　　　　　　　　　

协作单位：九江市、抚州市、南昌市财政局　　

课题指导：曾纪发　赖文勇　　　　　　　　　

组　　　长：赖金生　　　　　　　　　　　　

副　组　长：谢小云　吴旭新　卢克苏　　　　

　　　　　　王剑光　　　　　　　　　　　　

主要参加者：黄怀书(执笔)　　黄美玲　樊继明

　　　　　　王兆华　宋海峰　黄　玲　　　　

　　　　　　方建卿　刘光军　谢金彪　　　　

　　　　　　郭立群　肖玉芳　邱　岚