储蓄银行法

第二节　储蓄银行法

储蓄银行作为银行的一种特殊种类，因与社会一般百姓关涉极大，历来受到特别的关注，并在监管方面订有专门的法规。

1908年（清光绪三十四年），度支部尚书载泽向光绪皇帝提出，“若无管理之条规，恐各项银行，必致自为风气，则财政仍无整齐之日”，同时建议“各项银行之存放款项务取其多而居积之风，萃集锱铢之款者，为储蓄银行”，并订立《储蓄银行则例》，规定今后“无论官立、民立，均应遵照办理”，以便“与各国成法相符”^[57]。当时奏准的《储蓄银行则例》共13条，“大体系自日本明治二十四年最初公布之《储蓄银行条例》转化而成”^[58]。该则例的主要内容为：（1）储蓄银行定义。规定凡代公众存放零星款项为业者，均为储蓄银行。（2）资本最低额度。开设此项银行，须资本5万两以上之各种公司，禀部核准注册后，方准开办。（3）储蓄银行组织与理事人之责任。各种公司禀部核准注册；储蓄银行之理事人，所有行中一切债务，均负无限责任，遇更换时，有经手关系之债务，须两年后方能将一切责任交卸。（4）储蓄存款法定准备及其保障。此项银行，应于每年结帐之时核算存款总额1／4，将现银或国债票、地方公债票及确实可靠之各种公司股票，存于就近大清银行或其他殷实银行，以为付还储蓄存款之担保，并取具存据呈报度支部或该地方官核验。行中存款之人，于上条所载各种票据现款有先得之权，如银行有歇业倒闭之事，应先将上条存案之款，摊还存款之人，不敷时再将行中所存款与其余债主一律摊还。（5）其他银行或商店兼营储蓄业务之限制。其他各种银行，欲兼营此项储蓄事业者，于本则例奏定后亦应一律遵守。各银行、商号未经呈报批准，任意兼营储蓄事业者，酌处以50两至500两之罚款。其营业在本条例奏准施行以前者，须遵守则例注册，逾限半年以外者，处罚同^[59]。总体而言，这部法律比较简略，“盖以当时东方各国储蓄事业方见萌芽，我国固系后起，其所师承之日本亦方在草创时期，许多重要事实问题犹未发生，或竟在起草者意想之外也”^[60]。

1912年3月，南京临时政府财政部拟订了《贮（储）蓄银行则例》^[61]，在为拟订该则例向大总统的呈文中提出：“人各勉志而营其业，节其用而足其财，斯国亦由富而强，所关甚大。故必有银行，以启其居积之观念，乃能践节俭之实际。衣食足则知荣辱，仓廪实则知礼义，是贮（储）蓄银行为齐家之良法，实治国之要道也。”可见，制订该则例的出发点，除了加强对储蓄银行的管理外，还有提倡节俭的意味^[62]。该《储蓄银行则例》共有12条，主要内容包括以下方面：（1）储蓄银行定义。规定以复利方法代公众存放零星款项者为储蓄银行。银行存款分为定期存付及活期存付两种，其定期存款有零存整付、整存零付及整存整付3种，均须于营业章程内声明详细办法及生利规则。（2）资本最低额度。除地方团体以慈善公益目的，提倡储蓄，其资本得稍从宽减至5万元以上外，其他各种公司非有实收资本20万元以上者不得营储蓄银行之业。（3）储蓄银行组织与理事人之责任。储蓄银行之董事在任中对行中所生一切业务负连带无限责任。但其责任至退任后已满2年毫无交代未完事件方能交卸。（4）储蓄存款法定准备及其保障。储蓄银行为付还储蓄存款之担保，应按存款总额3／10，备置附息之国债证券或地方债券，存于就近之中国银行或国家认可之殷实大银行；担保数目在资本半数以上时，得用商业期票及确实可靠之公司债券或股票等。（5）监管方式。储蓄银行欲变更其营业章程，当经地方政厅呈报财政部核准。银行欲营储蓄银行者，当经地方政厅呈报财政部核准。储蓄银行有违背本则例时，其董事处50元至500元之罚款。（6）其他银行或商店兼营储蓄业务之限制。各银行、商号未经呈报批准，任意兼营储蓄事业者，予以相应处罚^[63]。该条例呈经临时政府咨交参议院核议，但未议决颁行，然而却在南京临时政府短暂的历史篇章上留下了重要的一笔。

1915年时，财政部曾有修改《储蓄银行则例》的设想，并拟订了《储蓄银行法草案》20条，“嗣以政局迭变，未遑及此，未经审议公布”^[64]。该《储蓄银行法草案》主要内容如下：（1）储蓄银行定义。凡以复利方法经营下列各项业务应称为储蓄银行，即一次收入5元未满之金额为不定期者、零存整付之定期存款、整存零付之定期存款、整存整付之定期存款（第1条）。（2）业务范围。储蓄银行得兼营下列业务，即普通定期存款、贵重物品及有价证券之保管、债权之清理委托、经理本行所在地公共团体之金钱出纳事项、经理本行所在地公共团体之往来存款。（3）资金运用范围。储蓄银行除下列方法外，不得运用其资本金，即认购国家债票及其他确实有价证券；国家债票及其他确实有价证券为质之放款，但放款期限不得逾6个月；两家以上署名之票据贴现；以各该储户所存金额为限之放款，但须以储户存折为质；存放其他之殷实银行。（4）组织与资本最低额度。凡设立储蓄银行者须有资本20万元以上之股份有限公司，前项资本总额非全数认募足额1／4以上，呈由地方长官转请财政部核准后，不得开业。（5）理事人责任。储蓄银行之董事对所经手各项债务，应负连带清偿之责；其经理、副经理如系由股东会推选者，亦应与董事共同负责；董事之责任，非退职已满2年，不得解除之。（6）分支行代理店设立。储蓄银行不得设立分行，但因营业上之必要，得设置代理店。（7）存款法定准备及其保障。储蓄银行为付还储蓄存款之担保，应按所收各种存款总额1／3，购置国家公债存于就近之国家银行或其他殷实银行，取具存据呈由地方长官转请财政部查核。该项存款总额以每半年末之日之现存金额定之。（8）其他限制条款。储蓄银行非经财政部特准，不得经营本法所未规定之业务。对于第1条所列之存款不得用支票付款。下列事项应呈请地方长官转请财政部核准，即增加资本；变更业务之种类及其方法；代理店之设置或撤销；其他变更章程等事，财政部认为必要时，得将其业务之范围及其方法限制或变更之。此外，储蓄银行之核办或解散，非呈经地方长官转请财政部核准不生效力^[65]。

其后，“储蓄事业与年俱进，法规需要，日见迫切”，而颁布于晚清的《储蓄银行则例》“既极疏略，复失时效，亟有修正之必要”，1928年全国经济会议开会期间，时任财政部金融管理局局长的陈行，拟订了《储蓄银行条例草案》提出讨论，内容相对“详备多多”^[66]。该草案共计17条，其主要内容为：（1）储蓄银行定义。凡以复利之方法经营下列各项之存款业务者，为储蓄银行，即一次收入10元未满之金额为不定期存款者、零存整付之定期存款、整存零付之定期存款、整存整付之定期存款。（2）储蓄银行业务范围。包括贵重物品及有价证券之保管、债券之清理委托、经理本行所在地公共团体之金钱出纳事项、经营本行所在地公共团体之往来存款。（3）资金运用范围。包括买卖国民政府公债、库券及其他确实有价证券；以国民政府公债、库券及其他确实有价证券为担保之放款；殷实商号两户以上署名之票据贴现；以各储户所存金额为限之放款，但须以储户存折为抵押；存款于国家银行及其他殷实银行。（4）资本最低额度。凡设立储蓄银行，其资本总额至少须认足50万元而又收足1／4以上，并经财政部金融监理局核准者，方得开始营业。前项资本最低额限度，得因当时之特殊情形，呈由金融监理局核减之。（5）分行之设立。储蓄银行不得设立分行，但因业务上之必要时，得设置代理店。（6）储蓄存款法定准备及其保障。储蓄银行须按所收各种存款总额1／3，购买国民政府公债、库券存于国家银行，以为付还储蓄存款之担保，并取具存据呈报财政部金融监理局查核。前项存款总额，以每半年末日之现存金额定之；如就近无国家银行营业机关时，得存于其他之殷实银行；储蓄银行破产时，储户对于前条之公债及其他一切财产有优先权。（7）其他银行或商店兼营储蓄业务之限制。不论任何商号，非经财政部金融监理局核准者，不得经营储蓄银行业务。本条例施行以前，各项商号有经营银行业务者，自本条例公布之日起3个月以内，应呈请财政部金融管理局核准备案。（8）其他限制条文。财政部金融管理局认为必要时得限制储蓄银行之业务种类或命令其变更；储蓄银行非经财政部金融管理局核准，不得有下列行为，即增加资本、变更业务之种类及其方法、代理店之设立或撤销、合并或解散^[67]。

总体来看，这部法律草案与1915年财政部提出的草案比较相似，仅作了一些小调整。如1915年草案关于储蓄银行兼营业务范围中，有普通定期存款及债权清理委托两项，此次将前者删去，后者则改为债券的清理委托；关于理事人的责任，《银行通行则例》和1915年草案均有规定，而此次则未涉及。此外，资本的最低额度由20万元改为50万元，但因特殊情形，得呈由金融管理局核减。

1930年9月，上海银行公会组织的储蓄银行法研究会拟有《储蓄银行条例草案》20条，“备政府立法时之采择”^[68]。该方案要点如下：（1）储蓄银行定义。经营下列各项事务者，为储蓄银行，即以复利方法计算利息之存款；随时收付之活期存款，但每户之存款额不得超过若干元以上者；零存整付之定期存款，但每次存款额不得超过若干元以上者；整存零付之定期存款，但每户存款额不得超过若干元以上者；一次存入之定期存款，但不得超过若干元以上者。（2）业务范围。包括保管业务、代收款项、本行所在地公益团体及合作机关之金钱出纳、本行所在地公益团体及合作机关之通知存款。（3）资金运用范围。包括各种有价证券之购置，其数额至少须占几分之几；以有价证券为抵押之放款；存放殷实同业或钱庄；购置有确实收益之不动产，但不得超过存款总额几分之几；受押本行定期存单及存折。（4）资本最低额度。凡设立储蓄银行，其资本须一次缴足并经财政部核准者，方得开始营业。（5）储蓄银行组织与理事人之责任。储蓄银行之组织，以股份有限公司为限；储蓄银行之财产不足偿付债务时，应由董事负连带责任；前项责任，系对于董事退职以前之债务，退职登记后2年间，其责任仍旧存续。（6）存户每户限额。（7）利率规定方法。储蓄银行之定期存款，其最长期限及最高利率，应由当地银行公会斟酌各该地情形议决限制之。（8）监管方式。储蓄银行应将运用储蓄存款之资产，每半年逐项公开报告，并呈报财政部备案，财政部得随时派员检查之。（9）其他银行或商店兼营储蓄业务之限制。他种银行兼营储蓄银行业务者，准用本条例之规定，但其资本资产负债损益均应与各该本行划分。本条例施行以前，他种银行有经营储蓄银行业务者，自本条例公布之日起3个月内，呈请财政部核准备案。（10）其他限制条文。储蓄银行不得经营本条例规定以外之业务，有限制地使用支票等^[69]。

20世纪20年代末和30年代初期，各地储蓄机关盛极一时，除各银行添设储蓄部或专营储蓄之银行外，更有各种储蓄会、银公司等经营储蓄业务，甚至普通公司商店亦仿效之，于是五花八门的储蓄机关所在皆是，如果“国家不加取缔，任其自生自灭，结果使由辛苦换得之储蓄，至将来有发生危险之虞”，于是，社会上有人疾呼：“储蓄银行应速定法规。”^[70]银行界有关人士认为，“储蓄银行法规较之普通银行法规，其重要性实过之而无不及。因储蓄银行之存户，皆系中产以下之平民，与金融界接触机会不多，不能辨别各储蓄机关之优劣，国家不能不特设法律以保护之”；并建议在制订《储蓄银行法》时，应取缔有奖储蓄，规定储蓄存款的最高利率及储蓄存款运用范围，明确储蓄银行经理及理事应对管理不善负无限责任，商业银行储蓄部的资本金及会计应划分，商店不得兼营储蓄，以及储蓄银行及储蓄部应有公共检查机关等^[71]。

1930年，立法院商法起草委员会拟订银行法时，认为晚近银行多兼营储蓄业务，各国立法对于储蓄银行，多有特别规定，拟于一般银行法外，另订储蓄银行法，俾办理储蓄业务者有所依据^[72]。

1931年，财政部再次拟订《储蓄银行条例草案》，共计6章、26条，其主要内容如下：（1）储蓄银行定义。凡以复利计算收受公众零星存款经营储蓄业务者，概认为储蓄银行，应依照本条例办理。（2）储蓄银行业务范围。储蓄银行除经营各种储金外，得兼营下列各项业务，即定期存款、经理国债、保管贵重物品及公债票、代收款项、代公共团体经理公款出纳。（3）资金运用之范围。储蓄银行储金之运用，以下列各款为限，即买入政府公债、库券；以政府公债、库券为抵押之放款；以不动产为抵押之放款，但为押品之不动产，应以有永续可靠收益，并经过登录或保险者为限，其放款总额，并不得超过定期储蓄存款总额1／3；殷实商号两户以上署名之票据贴现，但同一商号之票据贴现总额不得超过各种储蓄存款总额1／10；以储户之储蓄证为抵押之放款，但其放款金额不得超过该户所存金额；存放中央银行。（4）资本最低额度。储蓄银行之组织为股份有限公司或无限公司，其资本不得少于20万元，但财政部得依地方情形酌准减少之。（5）储蓄银行组织与理事人之责任。储蓄银行之组织为股份有限公司或无限公司。储蓄银行之董事、监察人或执行业务之股东，对于各种储蓄存款，应负连带清偿之责。前项规定之责任，非退职满两年，不得解除。（6）分行之设立。储蓄银行非经财政部之核准，不得设立分支行及代理店。（7）存户每户限额。储蓄银行收受之各种储金每户之储金总额，不得超过银币5　000元，但教育、慈善、宗教、劳工等公共团体之储金，每一团体之储金总额，得以银币2万元为度。（8）储蓄存款法定准备及其保障。储蓄银行须按其所收各种储蓄存款总额1／3购买政府公债、库券，存入中央银行或财政部指定之银行，以为付还储蓄存款之担保，取具收据呈送财政部查核。前项储蓄存款总额，按每半年末日之决算总数计算之。储蓄银行破产时，储户对于前条之公债库券及其他一切财产有优先权。（9）监管方式。储蓄银行应于每3个月内聘请会计师检查帐目公布一次，但检查时应登报通知当地储户得参加检查。前项检查报告，应登报公布，并呈报财政部。（10）其他银行或商店兼营储蓄业务之限制。业经财政部核准注册之银行，呈经财政部之许可，得兼营储蓄业务。银行得兼营储蓄业务，应设立储蓄专部，划拨资金，另立会计，并先拟具章程呈经财政部核准，方得开办。前项划拨资本，适用本条例有关资本最低额度之规定。核准兼营储蓄业务之银行，其分支店及代理店兼营储蓄业务时，须呈经财政部之核准。普通商店应绝对禁止兼营储蓄业务。本条例施行以前，各普通商店有兼营储蓄业务者，应于本条例公布之日起停止收受储蓄，并于3个月内结束全部业务。（11）有奖储蓄会之取缔。有奖储蓄会，除业经旧财政部核准并经补行注册遵照缴纳税款者，暂仍准其办理外，其余一概禁止营业，并绝对不许再有设立。前项有奖储蓄会，其储金状况，每月由财政部派员检查，并严厉监督之。（12）储蓄银行非经财政部核准，不得有下列行为，即变更资本数目、变更业务之种类及其方法、分行或代理店之撤销、合并或解散^[73]。

这一方案显然吸收了1930年上海银行公会草案的部分内容，如规定银行兼营储蓄业务应设立储蓄专部，划拨资本，另立会计，并先拟具章程，呈财政部核准方得开办。此外，还规定绝对禁止普通商店兼营储蓄业务等。

由于储蓄机关数目继续激增，银行界人士强烈呼吁《储蓄银行法》尽快公布施行，“诚为急要之图”；并认为制订《储蓄银行法》“一方须根据学理，一方须参酌实情”，要根据“保障存户本息之安全”、“维护储蓄银行之业务之发展”以及“扩大储蓄存款之经济作用”三项原则，目的在于“提高民众储蓄观念，扶植正当储蓄事业，制裁不良储蓄机关，促进当地社会经济”^[74]。

1933年，立法院商法委员会提出的《储蓄银行法草案》，“更张颇多”。其要点包括：（1）储蓄银行的定义。概念更为宽泛，同时包括了收受存款的种类以及资金运用范围，规定经营零存整付、整存零付、整存整付、整存分期及付息之定期存款，随时收付之活期存款，以公债库券及其他担保确实之有价证券为抵押之放款，以本行定期存单存折为抵押之放款，对于有确实收益之不动产之投资，对于公债库券及其他担保确实之有价证券之投资，存放于他银行及投放于农村合作社等项存放款业务者，为储蓄银行。（2）储蓄银行组织与理事人等之责任。储蓄银行组织以股份有限公司为限，但股东对储户应负缴足所认股份加倍金额之责任；苟遇储蓄银行之财产及股东所缴加倍责任之金额不足偿还债务时，董事监事人及经理应负连带无限责任，必须卸职登记2年后始得卸除。（3）资本最低额度。储蓄银行的额定资本不得少于10万元，但一次缴足者得以5万元为额定资本。而对普通银行兼营储蓄者则限制较严，非收足资金50万元者不得兼营，其储蓄部与银行部的资产负债应划分独立，储蓄部的资金不得因银行部的破产而受影响，全体股东、董事、监察人视为储蓄部的股东、董事及监察人；而且银行部对于储蓄部视作他银行储蓄部对于银行部之存款，其数额比例亦有规定。（4）利率规定方法。储蓄银行定期存款的最长期限及最高利率，规定由所在地银行业同业公会或同业斟酌情形，决议限制。（5）储蓄存款法定准备及其保障。凡经营储蓄的银行应将所有当储蓄存款1／3的公债库券及其他有价证券，交存中央银行或财政部指定的银行，以为还款的担保。（6）监管方式。结帐规定每3个月1次。财政部对于储蓄银行所有的会计簿册得随时派员查阅；储户遇必要时，亦得呈请财政部派员会同查阅。此外，该项草案仿照1931年财政部草案，规定普通商店及私人团体不得收受储蓄存款；“又开我国储蓄银行法规之例，明文规定储蓄银行不得收受有奖储蓄存款”^[75]。

1934年2月，财政部将立法院的《储蓄银行法草案》加以修正，其要点为：（1）储蓄银行的定义。立法院草案及上海银行公会的修改意见，均将存款业务并入规定储蓄银行定义的条文中，财政部的修正案则加以分开。财政部对储蓄银行的定义，限于经营以复利方法收受存款者，其所收存款首次存入不满10元者及定期存款的零存整付者。但另条规定储蓄银行得兼营随时收付的活期存款、整存整付的定期存款、整存零付或分期付息的定期存款、保管业务、代收款项、公益团体及合作社的款项收付之通知存款。除此之外，非经财政部特准，不得经营有奖储蓄及兼营其他业务。（2）资金运用范围。包括购入政府公债库券及其他担保确实经财政部认可之有价证券，以政府公债库券及其他担保确实经财政部认可之有价证券为抵押之放款，以继续有确实收益之不动产为抵押之放款，以本行定期存单或存折为抵押之放款，购入他银行承受之票据，存放于他银行，对于农村合作社之抵押放款。凡此诸项运用资金之总额各有限制。（3）股东及董事监察人的责任。规定储蓄银行的财产及股东所认股份加倍的金额不足偿还各储户债务时，董事监察人应负连带清偿之责，非卸职登记2年后不得卸除。（4）其他银行或商店兼营储蓄业务之限制。规定普通银行兼营储蓄银行业务时，应将储蓄部与银行部的资产负债划分独立。储蓄部的资产不得以银行部的破产而受影响。普通银行兼营储蓄银行业务时，其全体股东、董事、监察人视为储蓄部的股东、董事及监察人。“其他规定亦甚周密，颇能撷取立法院商法委员会原草案之优点，并参酌上海银行业同业公会之意见也。”^[76]

1934年6月，商法起草委员马寅初等起草了《储蓄银行法草案》18条，呈由立法院第三届第63次会议提出逐条讨论，除删去原第17条外，均大致照原案通过，并由主席咨询省略三读，以全案付表决，众委员均无异议通过^[77]。《储蓄银行法》于1934年7月4日由国民政府公布，共有17条^[78]，其主要内容如下。

储蓄银行的定义：凡以复利方法收受零星存款者，为储蓄银行，其不称储蓄银行者，视同储蓄银行。

储蓄银行的业务范围，以下列为限：（1）随时收付之活期存款；（2）整存整付之定期存款；（3）零存整付或整存零付及分期付息之定期存款；（4）保管业务；（5）代收款项及汇兑；（6）代理买卖有价证券；（7）公益团体及合作社之款项收付；（8）公益团体及合作社之通知存款（第4条）。

资金运用范围：（1）购入政府公债库券，及其他担保确实经财政部认可之有价证券；（2）以政府公债库券，及其他担保确实经财政部认可之有价证券为质之放款；（3）以继续有确实收益之不动产抵押之放款；（4）以他银行定期存单或存折为质之放款；（5）购入他银行承兑之票据；（6）存放于他银行；（7）对于农村合作社之质押放款；（8）以农产物为质之放款。

资本最低额度：储蓄银行之资本总额至少须达国币50万元，在商业不发达的地方，得呈请财政部核减，但不得减至10万元以下。

储蓄银行组织与理事人之责任：储蓄银行应为股份有限公司，非经财政部核准不得设立。储蓄银行之资产，不足偿还各储户债务时，董事、监察人应负连带无限责任；此项职责，非卸职登记2年后，不得解除。

存户每户限额：第4条第1款之存款数额每户不得超过国币5　000元；各户合计不得超过第4条各款存款总额4／10，并不得使用支票。第4条第2款或第3款之存款数额每户不得超过国币2万元。

利率规定方法：定期存款，其最长期限及最高利率，应由所在地银行业同业公会或同业斟酌情形决议限制，呈请财政部核准备案；其无银行同业公会或同业时，应呈由所在地主管官署，转请财政部核准备案。

存款法定准备及其保障：至少应有储蓄存款总额1／4相当之政府公债库券及其他担保确实之资产，交存中央银行特设之保管库，为偿还储蓄存款之担保。前项规定之存款总额，以每半年末日之结存总额为准。

监管方式：储蓄银行之借贷对照表及其财产目录，至少须于每3个月公告一次，并呈报财政部或呈由财政部或呈由所在地主管官署转呈财政部备案；公开方法应于储蓄银行章程内订定之。财政部对于储蓄银行，得随时派员或委托所在地主管官署，检查其业务内容及其全部财产之实况。有存款1／20以上之储户，对于前条公告及其业务有疑义时，得联名呈请财政部或所在地主管官署，会同储户所举代表检查之。

其他银行或商店兼营储蓄业务之限制：普通银行兼营储蓄银行业务时，其全体股东、董事、监察人，视为储蓄部之股东、董事及监察人；并应将储蓄部与银行部之资产负债划分独立，储蓄部之资产，不得因银行部之破产而受影响。

此外，关于有奖储蓄会，明确规定应予禁止，该法施行前已办的有奖储蓄，应即停收储蓄存款，其结束办法由财政部拟呈行政院核定。

需要指出的是，对于外商银行经营储蓄业务的问题，自《储蓄银行则例》开始，至以后历次草案，包括1934年公布的《储蓄银行法》，均无相关规定，表面看，“似系遗漏也”^[79]，实际上则反映了中国当时的国家地位和实力难以对其实施有效监管的事实。

1947年6月，财政部提出《修订储蓄银行法草案》，共计19条，总条数比1934年增加2条。此次修改对储蓄银行和普通银行兼营储蓄银行业务的资本额度作了调整及新的规定，强调了中央银行的管理作用；对业务范围和资金运用范围，也相应作了一些局部的调整，如不再特别强调对公益团体及合作社的款项收付，以及对于农村合作社的质押放款、以农产物为质的放款等^[80]。但该办法未及正式施行。

1947年9月1日，国民政府在颁布《银行法》的同时，废止了1934年颁行的《储蓄银行法》。