公共投资性支出

第一节　公共投资性支出

在现代社会，政府向社会提供经济性服务是它的一个重要职能。作为克服市场失灵的重要手段，公共投资在促进资源优化配置的过程中发挥着极其重要的作用。

一、公共投资性支出概述

公共投资性支出，也称政府投资，它是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要而投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。

对于任何社会而言，社会总投资按其资金来源的不同，都可分为政府投资和非政府投资两部分。而政府投资支出占社会总投资的比重大小，通常要受到很多因素的影响。

（一）影响政府投资规模的因素

一般说来，政府投资支出占社会总投资的比重大小主要取决于两个因素：

1.社会经济体制

如果一国实行的是计划经济体制，政府是主要的经济主体和投资主体，那么，财政投资占全社会总投资的比重无疑会很大；如果一国实行的是市场经济体制，社会中的投资主体是多元化的，民间部门的投资占全社会总投资的比重就会很大。

2.经济发展阶段

一国的经济发展阶段不同，财政投资规模会有较大的差异。总的说来，发达国家政府投资占全社会投资的比重较小；发展中国家政府投资占全社会投资的比重较大。

发展中国家的政府投资比重之所以较高，其原因主要有三个：（1）发展中国家的经济基础较为薄弱，为实现经济的快速增长，就必须首先在基础设施、基础工业的发展上进行大量的投入。（2）发展中国家的资本市场不发达、不完善，因而，使政府的资金筹集受到很大的局限，只能以预算资金的安排为主。（3）发展中国家的私人资本实力有限，私人部门参与公共投资的可能性及其意愿都较经济发达国家要低。

在我国，经济体制的变化成为财政投资支出变化的主要原因。从表4-1中我们可以看出，我国经济体制改革以来，不论是财政投资占全社会固定资产的比重还是财政投资占GDP的比率，都出现逐渐下降的趋势^[1]。就财政投资占全社会固定资产比重来看，1981年为29.6%，到1996年降为2.7%，下降了26.9个百分点，平均每年下降1.7个百分点。从1998年开始，该比重突然上升是中国采取积极财政政策治理经济衰退产生的结果。

值得注意的是，在经济体制转轨的过程中，财政投资在社会总投资中比重呈下降趋势是必然的，但与其他国家相比，我们会发现，到1992年我国的财政投资支出比率就已经与同期的高收入国家当中财政投资支出比率最低的英国相同了（1.3%），且从1992年到1997年，财政投资支出比率还在不断下降，1997年该比率降低到0.9%，比经济发达国家中最低的英国还低0.4个百分点^[2]。显然，中国的财政投资支出比率降得过低了。

表4-1　财政投资支出规模的变化趋势

资料来源：郭庆旺等著，《财政学》，中国人民大学出版社，2002年。

（二）政府投资的特点及范围

政府投资是以政府为主体的投资活动，是国家积累基金运用的重要形式。一般而言，政府投资包括新增的固定资产、流动资产投资，也包括某些补偿性投资（如对原有资产的技术革新和技术改革等）。

1.政府投资的特点

政府投资与非政府投资相比，有自身明显的特点：

（1）政府投资具有公共性和基础性。为了弥补市场失灵的固有缺陷，以及克服非政府投资的局限性，政府投资的着眼点，首先在于为全体居民和各类经济主体的生产、生活需要提供必要的社会性、基础性条件，这也是政府与财政内在的职能。

（2）政府投资项目的大型化和战略化。政府财力雄厚，且资金来源主要为税收，所以，政府可以投资于大型项目和长期项目。如某些高科技、高风险领域（如航天）的研究开发；对经济落后地区的开发等，都具有耗资大、耗时长、风险高等特点，致使私人部门望而却步，只能或主要由政府投资来解决。此外，某些关系国计民生的部门、行业和重要企业（如军工、石油及石油化工、电力等）的直接、间接资本控制，通过政府投资对国民经济发展中某些薄弱环节的加强，对国民经济整体素质特别是劳动者素质的提高，以及对社会其他投资所产生的影响带动功能来看，政府投资都具有事关全局的重要战略影响作用。这一点，是非政府部门的财力所不能及的。

（3）政府投资具有社会效益。社会效益是政府投资的出发点和归宿。政府通常站在宏观调控主体的地位，从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资。所以，只要投资项目的建成可以极大地提高国民经济整体效益，哪怕该项目不盈利，政府也可以进行投资。即政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资项目，这也正是政府投资与非政府投资的一个明显的区别。

但是，政府投资并不是不计成本、不讲效益，相反，政府投资既讲社会效益，也讲经济效益，只不过侧重社会效益。

（4）政府投资具有调节经济运行的功能。为了保证国民经济的健康、协调、稳定地发展，政府投资通常还作为政府调控经济运行的重要工具来使用。

2.政府投资的最适领域

由上述政府投资的特点，我们不难看出，政府投资主要集中于私人投资表现出市场失灵的领域，就其范围来看主要包括以下几个方面：

（1）社会公益性、基础性和公共性投资领域。主要是打破市场垄断而安排的投资、基础投资和农业投资，如交通运输、邮电通讯、环境保护、农田水利建设、城市基础设施等。

（2）高新技术、重要能源和资源以及稀缺资源的开发领域。如新兴产业、高科技和高风险产业，是为国家经济提供技术装备、保证国家经济长远发展的特殊产业，理应由财政投资；重要的自然资源及大规模的国土开发———我国现在进行的西部大开发；以及某些关系到国计民生的稀缺资源的开发利用等。

二、基础产业投资

（一）基础产业的概念及其投资特点

基础产业是支撑一国经济运行的基础部门，它的发展水平直接影响着国民经济能否顺畅地运转，影响着人们的生活质量。从其内涵上看，基础产业有狭义和广义之分。狭义的基础产业是指为社会再生产和城乡居民创造公共生产和生活条件的公用服务设施（基础设施）与生产基本生产资料的工业部门（基础工业）的总称。基础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利、城市供水、排水、供气、供电等；基础工业主要指能源（电力、煤炭）、原材料（石油化工、钢材、建材等）工业。除上述内容外，如果将文教科卫等部门提供无形产品和服务所需的固定资产，归入广义基础设施的话，那么就构成广义的基础产业概念。在此，我们仅就狭义的概念进行分析。

基础产业在国民经济中的地位和作用是非常重要的，这主要表现在：基础产业是支撑一国经济运行的基础部门，它决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。从整个生产过程看，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”，具有“公共物品”的特征；而基础工业是处在“上游”的生产部门，即它所提供的产品是其他生产部门生产和再生产时所必需的投入品。所以，它的生产水平和价格的变动，会影响整个产业的成本波动。

基础产业投资的特点与其他投资有所不同，主要体现在：（1）投资规模大。无论是基础设施还是基础工业，大多属于资本密集型行业，需要大量的资本投入。比如基础设施，一般来说规模很大，设备笨重，配送网络庞大，因此资本成本要比维护成本和经营成本大得多。在总成本中有很大一部分成本必须在项目开始运营之前就已发生，所以，基础设施行业的进入和退出成本都很大，从而降低了基础设施服务的可竞争性。（2）建设周期长。基础产业的建设周期一般来说都较长，投资形成生产能力和回收投资的时间往往需要许多年。这两个特点使得非政府部门无力投资，或很难独立完成投资。特别是在一国经济发展的初期，如果没有政府的强有力的支持，基础产业是很难得到有效发展的。（3）微观盈利小。这使得非政府部门不愿投资。（4）社会效益大。这正是政府投资所追求的目标。正因为基础产业投资具有以上特点，所以，目前在我国政府成为基础产业的投资主体。例如，我国1998年发行1000亿元国债，主要用于基础产业投资；1999年又增发600亿元国债，用于固定资产投资。

（二）基础产业投资的方式

对于基础产业投资来说，其关键问题是投资方式的选择。因为这不仅关系到基础设施投资的效率，还决定着基础产业投资的资金来源。从各国的实践来看，基础产业的投资方式主要有以下几种：

1.政府直接投资，免费提供。由政府直接对基础产业进行投资，并由政府弥补全部生产成本，向公众免费提供。这是政府向基础产业投资的一种最基本的投资方式。对于市区道路、上下水道、过街天桥等基础设施，由于每个城市都需要，而投资规模又不大，又具有明显的公共物品的性质，所以，比较适宜采用这种投资方式。

2.政府直接投资，非商业性经营。由政府直接对基础产业进行投资，由特定的政府部门进行非营利性经营。像码头、机场、邮政等基础设施投资适宜采用这种投资方式，因为这类基础设施也具有明显的公共物品性质，但可以排他或排他成本不高，且一般来说投资规模又较大。所以，政府在提供这类基础设施时采取低价收费的做法，保证在一定时期内收回投资成本即可。

3.财政投融资。政府作为基础产业投资的主体并不意味着政府投资是完全的无偿拨款，通常来说是将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机地结合起来，即进行财政投融资。这是政府进行投资活动的有效方式。

财政投融资是一种政策性投融资，它是以国家信用为基础，通过多种渠道筹措资金，有偿地投资于具有公共性的领域。财政投融资不同于无偿拨款，也不同于商业性投资。在市场经济体制下，商业性投融资主要通过资本市场和商业银行获得资金，它适合追求利润最大化的厂商运用。而对于既要体现经济效益又要体现社会效益的基础产业部门来说，其经营的目标已不再是利润最大化，而是产量最大化和成本最小化。他们的产品受政府直接或间接调控，使得这些企业的产品的盈利性较差，很难满足商业性投融资渠道提供资金的要求（商业性投融资渠道提供的资金要求兼顾安全性、流动性、盈利性），如果仅仅依靠一般性的商业投融资渠道来筹集资金难以满足其发展的需要。但作为政府，从经济稳定与协调发展的需要来考虑，必须保证基础产业优先发展，并对基础产业部门的价格进行调控，以减轻通货膨胀的压力。因此，财政投融资就成为发展中国家基础产业部门发展的重要政策工具。

财政投融资具有如下基本特征：

（1）资金来源一般是需要还本付息的有偿资金。如邮政储蓄存款余额、社会保险基金的结余、政府担保债券和政府担保借款等。

（2）资金投向主要是能实现政府在不同经济发展阶段制定的政策目标的领域。主要包括基础工业、基础设施、地区开发、中小企业发展、居民生活设施（特别是住宅）。

（3）资金使用不以营利为目的，但应尽可能收回全部投资成本。因此，在项目选择上，坚持社会效益与经济效益兼顾的原则，除了国家产业政策重点扶持的建设项目外，尽量投资于周期短、见效快的项目。在贷款利率上，实行低利率政策，即基本贷款利率低于较长时期的市场贷款利率，政府每年多支付的利率补助金，一般由经常性预算弥补。

（4）资金管理由国家设立的专门机构———政策性银行负责统筹管理和经营。政策性银行既不是银行，也不是制定政策的机关，而是执行有关长期性投融资政策的机构，是政府投资的代理人。政策性银行负责统筹管理和经营，可以避免有偿性投资资金与一般性投资资金的混淆，提高政府投资运作的总体效率。

（5）财政投融资的预算管理比一般预算管理灵活。一般预算在预算年度内进行调整（追加或追减），需要经过人民代表大会审批通过。而财政投融资预算可在当初预算的一定比例范围内（比如50%），无需人民代表大会审批即可追加预算。能够根据经济发展状况及时调整财政投融资预算，减轻经济波动。

4.建设—经营—转让投资方式（build-operate-transfer；BOT）。该方式是指政府将一些拟建基础设施建设项目通过招商转让给某一公司，由其组建一个项目经营公司进行建设经营，并在双方协定的一定时期内，由该项目公司通过经营该项目偿还债务，收回投资。协议期满，项目产权转让给政府。这种投资方式的最大特点就是能够鼓励和吸引私人投资者特别是外国直接投资者对发电厂（站）、高速公路、能源开发等基础设施进行投资。

三、农业投资

从产品性质上来说，农产品是典型的私人产品，且农产品市场也是一个竞争性市场，政府本不应该过多地介入农业生产活动。但由于农业在国民经济中的重要地位以及农业自身的特点，使得政府必须介入农业生产活动，运用各种财政政策手段，特别是运用财政投资形式支持和促进农业的发展，来保证国民经济的协调发展和社会的稳定。

（一）农业财政投资的重要性

1.农业在国民经济发展中的作用

农业是国民经济的基础，农业在经济发展中的作用极其重要。主要表现在以下几方面^[3]：

（1）农业为非农业部门提供劳动力。我国乡村人口高达87017万人，占总人口的69.11%（1999年），从业人员35364万人，占乡村总人口的40.6%。但在我国经济结构仍属二元经济模式的情况下，在维持生存的最低收入水平上，劳动供给大于劳动需求，所以在农业部门存在着剩余劳动力。于是，农业部门的剩余劳动力便向非农业部门转移，这不仅使农业人口获得了就业机会，而且非农业部门也以非常低的机会成本获得了劳动力。

（2）农业提供食品和原料。“无粮不稳”，这已成为人们的共识。农业是国民经济的“上游”产业，农产品不仅是人们生存所必需的生活资料的基本来源，也是企业生产资料的基本来源。可以说，农产品是社会消费和社会生产的必需品。

（3）农业可扩大国内市场规模。随着农业生产的发展和劳动生产率的提高，从事农业生产的劳动者的货币收入和实际收入都会增加。农业生产的劳动者的收入提高将会增加对工业产品的需求，进而推动工业化进程。在这一过程中，不仅农产品的国内市场规模扩大，工业品的国内市场规模也会扩大。

（4）农产品是我国出口创汇的主要渠道。1980—1985年，我国初级产品出口额占出口商品总额的比例高达47%，自1986年开始，该比例逐年下降，到1999年下降到10.2%。可见，我国农业部门在赚取外汇方面做出了很大贡献。

2.农业自身的特点

农业部门不仅地位重要，而且与其他部门相比还具有自身的特点，主要表现在以下几方面：

（1）农业的比较优势偏低。农业生产由于受自然条件的影响和制约，往往生产周期较长，风险较大，再加上农产品大多容易腐烂变质，运输和储藏不方便，且附加值也不高，所以，农业生产者的私人资本积累缓慢。与其他行业相比，比较优势明显偏低。这就使得优质资源很难被吸引到农业，甚至连农业自身的资源也有可能向收益率较高的其他行业转移。

（2）农产品供求关系不稳定。由于农业生产是以有生命的动植物为主要劳动对象，以具有肥力为特征的土地为基本生产资料的，所以，农业生产不仅具有明显的季节性和地区性，而且与土地的肥沃程度、雨水的多少、森林的覆盖率等资源禀赋情况密切相关。风调雨顺的年景，农业产量就会增加，遇到旱涝灾害，农业就会大幅度减产。我国目前的农业生产仍属于“靠天吃饭”，农业生产在很大程度上还取决于自然条件。所以，从农产品的供给来看，经常出现不规则的波动，农业生产处在不稳定状态中。而从农产品的需求来看，则是相对稳定的。以相对稳定的需求和不规则的供给为特点的农产品的供求关系显然是不稳定的，这种不稳定的供求关系，使得农业部门的生产条件经常处于不稳定状态下，这种不稳定又使得农业危机很难靠自身力量通过市场加以克服。再加上农业的比较优势偏低，致使农业的劳动生产率低下。如果这个问题不及时解决，就会干扰国民经济的正常运行，因为农业是国民经济的基础。

3.农业投资的资金来源

要想改变农业的落后状况，关键在于提高农业的劳动生产率，这是农业发展的根本出路；提高农业的劳动生产率的关键又在于增加农业投资。那么，农业投资的资金来自何处？

（1）金融机构贷款。从理论上讲，金融机构贷款可以成为农业投资的资金来源。但是，借款是要还本付息的。在农业投资盈利率较低的情况下，金融机构不可能将大量的资金投入农业部门。因为金融机构的经营目标是追求利润最大化，除非政府给金融机构的农业贷款以财政补贴。但如果这样的话，也需要国家财政拿出资金。所以，农业部门一般难以吸引金融投资。

（2）农业部门和农户自身积累。在市场经济体制下，农业投资的资金来源应当主要来自农业部门和农户自身的积累，但做到这一点，需要两个条件作保证：一是农产品的销售收入要大于农产品的投入成本，否则，积累无从谈起。二是农业投资收益率要大于或等于全社会平均投资收益率，否则，农业部门即使有了利润，也不会向农业投资。从目前我国的情况看，上述两个条件还不完全具备。主要原因在于，农产品的相对价格水平偏低，而农业投入品的相对价格水平偏高。也就是说，工农产品价格之间存在不利于农业部门的“剪刀差”，它使农业的盈利水平长期处于偏低的状态，很难形成有意义的利润规模，即使形成利润也不大可能转化为农业投资。

（3）政府投资。鉴于上述农业发展中的情况，考虑到农业在国民经济发展中的重要地位、其具有的特点以及农业的许多投资项目，例如大型水库和灌溉工程等，具有公共物品的特点，较适合由政府进行投资，所以政府有必要对农业进行投资。但政府投资只能发挥辅助作用，可以通过价格改革，如提高农副产品收购价格，增加农业收益，防止“谷贱伤农”现象的出现；可以直接投资。要通过政府的努力，使农业部门和农户自身的积累成为农业投资的主要资金来源。

（二）农业投资的重点

由于政府投资只能发挥辅助作用，所以投资的数量有限。要使有限的投资充分发挥其投资效率，就要正确选择投资重点。从我国农业发展的具体现状来看，财政投资的重点应是具有“外部经济”以及牵涉面广、规模巨大的农业项目，具体来说，主要是以下几方面。

1.以水利为核心的农业基础设施建设的投资

改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，确保农业持续稳定发展，政府对农业基础设施加强投资是必不可少的。一方面政府应加强对大江、大河、大湖的综合治理，集中资金兴建一批具有综合效益的大中型水库和灌溉工程，因为水资源短缺目前已成为我国农业生产增长的一大阻碍。另一方面，政府也应加强与农产品运输有关的道路和铁路交通设施的建设，以保证农产品的有效销售，确保农民增产增收。

2.农业科技及其推广的投资

农业发展的根本出路在于提高农业劳动生产率。农业劳动生产率要提高，农业科学研究和科技推广是关键。因此，政府应从以下几方面加大对农业科技的投入：扶持农业科研单位，加强农业科学研究，推动新品种和新技术的开发；增加农业科技推广的投入，特别要注重对粮棉油等大宗农作物的良种培育、科学栽培、病虫害防治、节水灌溉等技术的推广进行支持；增加农业教育与培训的经费投入，使大多数从事农业生产的劳动力素质得以提高。

3.农业生态环境保护的投资

农业发展与生态环境之间存在着相互影响和相互促进的关系。两者之间若形成良性循环，并协调发展，就可以改善农业生产条件，确保农业可持续发展。为此，政府应加大对绿化、水土保护和防护林建设的投资力度。

从我国的实际情况看，改革开放以来，国家用于农业的支出曾一度没有明显的增长，农业支出的绝对额在“六五”期间比“五五”时期减少了，直到1985年才恢复到1980年的水平。虽然“七五”和“八五”期间有所回升，但仍比改革开放初期低近4个百分点。进入“九五”，国家采取积极的财政政策，以增发国债安排的农业基本建设支出大幅度增加。特别是在“十五”期间，政府采取了一系列有效的措施：（1）深化以税费改革为中心的农村综合改革。从2004年减免农业税和取消除烟草以外的农业特产税，2006年全面取消农业税。（2）调整粮食风险基金使用结构，实行对种粮农民按种植面积实行直接补贴、对部分地区农民实行良种推广补贴和农机具购置补贴的“三补贴”政策。（3）增大对农业和农村基础设施建设、生态建设、科技进步、综合开发等方面的投入等等，进一步加大了对农业的投入力度。

我国各时期用于农业的支出情况见表42，2003—2007年中央财政“三农”支出情况见图4-1。

表4-2　国家财政用于农业的支出

资料来源：陈共编著，《财政学》，北京，中国人民大学出版社，2007年。

图4-1　2003—2007年中央财政“三农”支出情况

资料来源：http://www.fumuqin.com