公共租赁房投资开发中存在的问题

1.公共租赁房投资性质不明确

《上海市发展公共租赁房的实施意见》中规定，公共租赁房是政府提供政策支持，由专业机构采用市场机制运营，根据基本居住要求限定住房面积和条件，按略低于市场水平的租赁价格，向规定对象供应的保障性租赁住房。由此可见，公共租赁房显然不是一般的商品房，也不属于经济适用房的范围。毋庸置疑的是，投资商品房是属于市场投资，投资者以最大利润化为首要目标；而建设经济适用房则采用保本微利的投资性质，以保障中低收入家庭的住房。然而，就当前上海公共租赁房运行现状而言，投资者的投资性质尚不明确。现有多数投资者属于国有企业、国有资产管理公司，他们都具有国有性质，在政府政策的促使下才投资建设公共租赁房，不是自由选择的市场投资项目。另外一种情况，由政府组织牵头，私营企业投资建设公共租赁房，而作为私营企业来说，公共租赁房的低廉租金并不符合投资者的市场投资利益所驱，也不可能将此投资作为反哺社会的公益投资，其投资性质也很难断定。总而言之，在过去的公共租赁房实践中，无论是何种参与模式下，公共租赁房投资性质是属于非营利性投资、低利润投资，还是属于市场投资成为投资者投资首要明确的问题。

2.投资管理主体和投资模式不确定

对于建设公共租赁房这类保障性住房，明确投资主体和投资模式是供应的前提条件，也由此保证了开发与建设的资金来源。根据《上海市发展公共租赁房的实施意见》，上海市区（县）政府已经组织和扶持一批从事公共租赁房投资和经营管理的专业运营机构，负责公共租赁房投资、建设筹措、供应和租赁管理，并引导各类投资主体积极参与。但是，在过去的实践中，我们发现上海现有公共租赁房主体有政府、产业园区、国有资产管理公司、国有企业以及民营企业不同类型，甚至有些公共租赁房是由以上几个主体采用合作的方式共同出资建设。例如，闵行区鑫泽阳光公寓是政府与莘庄工业园区共同投资建设而成，马陆镇永盛公寓是政府招标，私营企业上海文海投资有限公司投资建设，政府配合管理。换句话说，现有公共租赁房的投资主体并没有形成统一，政府对投资主体的范围并没有加以限定，这也直接导致了公共租赁房的投资模式的不确定性。未来公共租赁房是由公租房投资运营公司统一建设管理？还是坚持投资运营公司和现有投资者共同建设？若统一建设管理则如何确定投资运营公司与现有投资者的关系？若共同建设两者关系又如何？现有公共租赁房或单位租赁房是否移交给公租房投资运营公司统一管理？如何移交？政府是否指令国有企业进行投资运作？抑或是政府通过政策支持私营企业进行投资运作？合理有效的投资模式难以进一步明确。

另外，公共租赁房的投资主体和投资模式，与投资性质还存在很大的关联。如果投资主体是政府专门成立的投资运营公司，那么把公共租赁房定位为“非营利性投资、或微利投资、或低利润投资”还是合理的。但是如果投资主体是市场化的私营企业或国有企业，在没有其他任何配套优惠与服务的情况下，这样的定位就存在很大的问题，市场上将缺乏愿意出资的投资方。可以说，投资主体与模式的确定也将影响投资性质的合理性与否。

3.公共租赁房建设融资困难

巧妇难为无米之炊，据上海市住房保障和房屋管理局副巡视员李东透露，上海“十二五”期间保障房建设至少需要4 000亿元资金，2011年上海保障房所需资金为900亿，巨大的资金缺口是保障房建设面临的共同问题（李东；2011）。公共租赁房一般采用“只租不售，超标退出，循环使用”的模式，一次性投入大、资金占用周期长、投资回报率低且租金难以保证贷款资金回流，因此，不但社会参建主体不感兴趣，而且金融机构贷款难度也非常大。而地方政府债务已经高达12.5万亿元，地方融资平台负债率过高，使得地方政府融资困难，且土地出让金也大幅减少。在地方政府财政收入日益窘迫的同时，保障房投入资金需求规模巨大的矛盾下，依靠传统融资建设模式肯定难以行得通，迫切需要融资或建设模式创新。

4.投资者退出机制不明确

无论政府、国有企业还是社会机构参与公共租赁房建设都必须考虑资金回收或退出管理的问题，尤其是市场化运作之后。上海市出台的《本市发展公共租赁房的实施意见》中明确规定，公共租赁房“定向出租，只租不售”，意味公租房只能长期持有出租。公租房的投资者是否可以通过其他渠道转让公租房产权，或在什么情况或年限下可以出售等等都没有明确的规定，投资者的退出机制不明确。这种不明确加大了投资者回收成本的风险，尤其是社会资本、民营资本，从而使很大一部分投资者望而却步，阻碍公租房建设进程。