发达国家或地区公共租赁房制度借鉴

虽然世界各地对保障性住房的称谓各有不同，如东京为“公营住宅”、新加坡为“组屋”、曼谷为“仁爱屋”，但保障性住房的建设管理制度对于当下公租房建设仍有许多值得借鉴。

1.德国

德国的公共租赁房体系的主要内容是以房租管制和指导租金制度、公共住宅的建设和供应、住房储蓄制度、房租补贴、税收优惠等几大部分组成。按提供主体，德国的公共租赁房有5类，即分别由市政住宅协会、住房合作社、公共住房协会、教堂等慈善机构和其他非盈利组织提供的公共租赁房（姚玲珍，张小勇；2009）。

德国对公共租赁住宅进行补贴，同时严格控制租金价格，采取与市场租金挂钩的办法，但租金水平不能超过由政府设定的“许可租金”。对于长期租约，经营主体享有适当的自由确定租金，降低经营主体在未来较长时期内因通胀及利率变化等因素带来的风险（见图1）。

德国公共租赁住宅融资渠道。德国公共租赁住宅的资金安排主要有三个渠道：政府通过税收归集资金用于公共租赁住宅建设和维护、租户缴纳租金及经营机构自筹资金。但自2003年以后，一种新的模式——PPP（public-privatepartnership）开始进入住房领域，发展速度很快，已经在慕尼黑、汉诺威、法兰克福等地成功实施（见图2）。

图1　德国住房市场结构　单位（套）

图2　德国公共租赁住宅投融资框架

2.韩国

在韩国，公共租赁房是指公共部门（地方政府、大韩住宅公社）或私人部门接受国民住宅基金或政府预算所提供的低息贷款并享受相关税收优惠政策新建、收购或改建的住房，完工以后以低价出租的方式按规定租赁期限向特定人群租赁。韩国公共租赁房体系包括永租房（Permanent Rental Housing永租房1992年被取消）、50年期公租房（50-year Rental Housing）、国租房（National Rental Housing）、5年期公租房（Five-Year Rental Housing）、雇员租房（Company Employees Housing）为主要组成内容的公共租赁房体系。雇员租房（Company Employees Housing）是专门为受雇于5人及5人以上公司的无房雇员开发建造的短期公共租赁房。公司以优惠价格购买下此类住房然后向雇员出租。韩国公共租赁房分类及相关信息见表1。

表1　韩国公共租赁住宅存量分布（2007）

图3　2001—2005年大韩住宅公社资金来源

（1）“政府引导，融资支持，企业运作，定向供应”原则。韩国公共租赁房体系的大力发展，应归功于韩国政府采取的“政府引导，融资支持，企业运作，定向供应”的发展原则。“政府引导”是指韩国政府在公共租赁房的开发建设方面给予了相应的土地、财税、金融政策支持以降低租金水平，从而营造了一个比较完善的政策环境；“融资支持”是指以国民住宅基金（NHF）为主体的公共住房金融体系为韩国公共租赁房的开发建设提供了长期稳定的融资渠道；“企业运作”是指在韩国的公共住房建设中，大韩住宅公社（KHFC）和民间企业承担主力作用，同时提供公共住宅的管理和维护；“定向供应”是指韩国基于强制住房合同预购账户制度和严格的住房档案制度的“一户一宅”制，确保公共租赁房切实受用于中低收入家庭。

（2）公租房投资管理模式。2007年大韩住宅公社占新建公租房的80.1%和长期公共租赁房（不包括10年期公租房）总量的94.1%。短期公租房中大韩住宅公社与私人开发各占37.5%和37.1%。在韩国私人部门集中于短期公共租赁房的开发，而中长期开发建设由大韩住宅公社（KNHC）承担主力。1962—1996年大韩住宅公社投资新建了94万套公共住房，占同期新建住房总量的9.6%，其中89%提供给低收入家庭租用（陈杰，张鹏飞；2010）。大韩住宅公社创建于1962年，作为住房建设领域的国有企业，专门承担公共住宅建设和城市住宅环境改善等任务。大韩住宅公社开发资金主要来自国民住宅基金（NHF）、政府支持、企业债券和商业利润，并拥有取得国民住宅基金低息贷款的优先权。图3是商业利润和国民住宅基金贷款是大韩住宅公社的主要资金来源，而政府支持资金仅占了一小部分。与此同时，大韩住宅公社在为中低收入家庭建设住宅时还拥有征用土地的权力，土地价格为评估价而非市场价。大韩住宅公社现在每年提供约5万套公共住房。房屋类型涉及公售房、公租房、永租房、国租房四种类型。统一由其子公司——“新住宅公司”来专门管理物业。新住宅公司下设12个分部，提供公共住宅的管理和维护；分部下设258个管理处，负责公共住宅的小区物业管理等具体工作。

（3）“租转售”模式。租期结束后租户可以依靠住房储蓄和政府提供的其他金融支持，优先买下这种住房的产权。2007年共有64 133套公共租赁房由租转售，占到公共租赁房存量的7.6%。

表2　韩国租赁住宅由租转售情况（2007）

3.新加坡

新加坡的住宅只有两类，组屋和私宅，组屋是由政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公住房。目前大约82%的新加坡人居住在这种住宅中，其中，93%的居民拥有组屋的产权，7%的低收入家庭向政府廉价租赁组屋（丁传宗；2008）。新加坡的住房保障制度体系主要有以下几点特色：

（1）租金确定及调整。对于低收入的新加坡人，如果他们实在无力负担购买一套政府组屋，政府会允许他们以极低的价格租住政府组屋，租约两年，家庭收入提高后会重新检讨租房资格和租金水平。租屋租金标准见表3。

表3　建屋发展局公布的组屋租房标准

（2）设立专门的建屋发展局来推进组屋发展。建屋发展局是新加坡政府于1960年设立的一个专门进行公屋政策的制定、公屋建设与管理的法定机构，负责制定相关法规、政策和计划，同时还具体负责征购土地、区域规划、房屋建设、租房售房、发放购房贷款、指导物业管理、监管组屋二级市场等。正是由于建屋发展局的存在，新加坡通过八个五年建屋计划，已建成87.8万套公共组屋。我们可以借鉴新加坡建屋发展局而建立独立的公共租赁房建设与管理机构。

（3）多渠道、系统性的融资渠道促进组屋建设和消费。建屋发展局的建设资金来源主要有政府财政支持（政府贷款、亏算津贴、购房贷款等）、在资金市场发行中期债券、商业银行贷款和组屋预售款等四个部分组成。同时政府通过公积金制度、低息住房抵押贷款等方式促进居民对组屋的消费。具体资金流转见图4。

图4　新加坡租屋建设和消费资金流转图

（4）完善的组屋设计。新加坡的组屋小区的设计非常人性化，大多设置在地铁出入口附近，小区内设置了各种各样的利民设施，大部分的组屋的一层都空出做休闲室或者特殊活动室，小区内设有完善的便民机构。

（5）注重组屋的管理与维护，同时规范二级市场。对于组屋的管理和维护，建屋发展局也有完善的标准和管理制度，并由下属的专门公司负责，管理和维护费用主要由住户缴纳，政府补贴一部分。对于组屋的二级市场，新加坡政府规定得相当严格，严禁组屋出租，并控制组屋的出售，三到五房的组屋必须住满5年才准出售。

4.香港地区

香港地区的住房保障政策是通过施行公营房屋制度实现的。到2005年，香港600万人口中超过50%都居住在公营房屋里（韩继东；2010）。公营房屋是香港保障性房屋的总称，包括用于出租的公屋和用于出售的居屋，香港房屋委员会和房屋署对其进行管理。以下就香港公屋的准入门槛、建设资金来源、管理模式进行简要说明：

（1）准入门槛。目前香港公租屋的准入门槛主要设定申请者的资格、入息和资产这三项条件。资格包括：申请人须年满18岁，至少一半家庭成员须在香港住满七年并仍在香港居住等，根据家庭人口不同设定了申请人每月最高入息限额和总资产净值限额。每财政年度检讨一次这些限额以及公屋住户资产净值限额，主要根据CPI和通胀情况而定。

（2）建设资金来源。早期香港政府兴建公共租赁房的资金主要靠政府的预算直接拨款。1973年后政府免费供地，并成立“发展贷款基金”，房屋委员会从“发展贷款基金”以5%的低息贷款用于公屋建设。当公屋的租金收入不能补回建筑成本时，由政府提供财政补贴，这种情况直到1976年后，房屋委员会现金周转情况好转才结束。

（3）管理模式。香港一直重视公屋的经营管理，这是公屋建设能持续发展的原因之一。管理机构是为公众办事的服务咨询部门，并与社会福利活动结合起来。管理的方法采取分类分层管理。根据住户的需要及时与教育署配合，在社区建立小学、中学，甚至职业学校；设立咨询服务中心，向居民提供有关就学、就业及福利服务资料；增设老年人护理中心，帮助商业店铺作宣传；举办多项娱乐、文体、旅游活动，增加了解和联系；注重宣传教育，增强爱护自己屋村的观念，重视维修保养工作；在组织上有屋村管理处，辖下有区域屋村管理科负责日常的管理和维修。

5.其他

法国依靠企业联合体（主要是HLM）提供公共租赁房（曾望军；2008）；HLM的主要职责是直接建设住房和改建旧房为公共住房后再低价出租；法国国会每年通过预算安排住房资金，支持“低租金住房”建设，在每套“低租金住房”中政府资金占5%；其余95%的建设资金由加入HLM的企业从住房基金中以优惠利率（4.2%，商业贷款利率则高达10%）贷款建设；HLM房屋开发商所交的税仅为5%，低于一般房地产开发商；这样建造的低租金住房，按35年返还计算，其租金水平为市场租金水平的三分之一至二分之一。

美国纽约市的廉租住房制度已有70年历史，采用实物配租与货币补贴相结合，同时干预住房租赁市场，稳定市场租金（孙磊，林楠；2009）。日本为低收入者提供名为“公营住宅”的廉价租房。英国则兴建了大量廉租房，提供给低收入家庭，或按照收入水平给予租金补贴，在收入水平提高后再将保障房以优惠的价格销售给低收入者（巴曙松，王志峰；2010）。