地方政府支出绩效评价体系构建与应用研究

时间：2022-11-25 理论教育版权反馈

【摘要】：鉴于篇幅原因及各地方、各行业特点，论文重点选取通用性较强、借鉴作用较大的地方政府支出绩效综合评价体系设计为主要研究对象，选取经济效益、社会效益、环境效益和内部管理效益四个主要方面，建立了三级评价指标体系，并对绩效综合评价体系的运用提出了建议。绩效评价的结果应用还没有建立有效的制度使其成为预算编制、投资管理、政府决策的重要依据。

地方政府支出绩效评价体系构建与应用研究

徐国君⁽¹⁾　谢宜豪⁽²⁾

（中国海洋大学管理学院会计学系）

摘　要　从地方政府绩效现状和问题出发，根据地方政府支出的主体和客体分类，提出构建地方政府支出绩效评价体系框架。地方政府支出绩效评价体系可以具体分为综合绩效评价体系、部门绩效评价体系、单位支出绩效评价体系和项目支出绩效评价体系。鉴于篇幅原因及各地方、各行业特点，论文重点选取通用性较强、借鉴作用较大的地方政府支出绩效综合评价体系设计为主要研究对象，选取经济效益、社会效益、环境效益和内部管理效益四个主要方面，建立了三级评价指标体系，并对绩效综合评价体系的运用提出了建议。

关键词　政府支出　绩效评价　指标体系　构建与应用

地方政府支出绩效是地方政府支出的效率、有效性和效益的统称。地方政府支出绩效评价的内容主要包括政府支出活动过程和结果两个方面，从支出活动过程看，主要是指地方政府支出活动过程的合规性和合理性以及政府投入的经济性要求；从支出活动的结果看，主要是指支出活动的结果所产生的影响以及达到的预期目标，就所产生的影响而言，既包括经济影响，又包括社会影响。此外，政府支出活动的结果还包括政府投入与产出相比是否有效率，以及群众的满意度如何等等。地方政府支出绩效评价体系是地方政府支出绩效控制非常重要的环节，对于具体指导地方政府加强支出管理，实现对地方政府支出有效控制，提高政府支出效益具有重要的作用和意义。

一、研究背景

财政管理是政府为了履行职能，通过筹集、分配、管理社会资源，并完成承担的公共职能和任务的活动。它包括积极组织财政收入，合理安排财政支出，以及制定实施财政政策等一系列管理活动的总称。目前，在组织财政收入、实施财政政策活动中，公共财政框架体系已初步建立，取得了较好的效果。但作为政府履行公共职能最重要的内容之一政府财政支出管理方面，仍存在“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”等管理弊端；在预算管理方面，绩效预算制度还没有很好地建立起来，单式预算、增量预算的概念仍根深蒂固，复式预算制度、零基预算制度、绩效预算制度还没有有效建立。其根本原因，就是还没有建立起一套科学的财政支出绩效评价系统和管理制度。虽然财政部2011年4月2日印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，在全国范围内开始试点财政支出绩效管理，但全社会绩效评价的基础并未完全成熟，该暂行办法也只是对绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法、绩效评价的组织管理和程序、绩效评价的报告、结果及应用作了笼统的原则性规定，缺乏具体操作流程和具体、系统、全面的绩效评价指标体系。

公共财政框架下，就是要改传统的单式预算、增量预算、项目预算管理方式为科学规范的复式预算、零基预算和绩效预算，而建立的重要基础就是要建立财政支出绩效评价体系和有效控制应用系统，在此背景下，本文从加强政府财政支出管理方面，探讨建立财政支出绩效评价体系，通过设定一系列科学、规范的评价指标，对政府财政支出项目进行系统全面的评价，为部门业绩的考核、评估及下一年度预算编制奠定基础，为规范政府支出行为，提高资金效益，加强政府支出管理提供制度保证。

二、地方政府支出绩效评价现状及问题

（一）绩效评价层次不齐全

地方政府支出绩效评价的对象应包括政府、部门、单位和项目四个层次，但由于我国绩效评价工作刚刚起步，在地方政府支出绩效评价的实践中，大多数地方和部门并未开展，或者开展的规模较小，覆盖范围很窄。在开展绩效评价中，大多数地方还处于探索和试点阶段，评价层次不全，并且越到基层开展得越不全面，多数地方只是开展了某一个方面或某一个层次的绩效评价。评价主体交叉，如有的应由预算项目单位组织的评价，却由财政部门代劳，存在越位之嫌，有的还未设专门的机构，负责绩效评价工作。绩效评价，无论机构、层次、管理还很不系统，很不全面，绩效评价工作的基础薄弱。

（二）评价指标方法不完善

绩效评价作为新开展的一项工作，各级地方部门还没有现成的经验，还未建立比较科学的评价指标体系，大部分评价指标还是来源于中央及地方的制度、办法、规定，有的是从理论书籍上借鉴制定的。由于工作起步晚，各级政府、部门还未建立较为系统、全面的绩效评价数据库，使得各级地方政府设计的评价指标不规范、不系统、不全面。在评价方法上，由于基础和经验的原因，大部分从现有年度的决算报表中提取数据，通过设计的公式计算出来，方法简单，不够科学、严谨、规范，评价结果对现实工作指导性不足。

（三）评价内容不全面

由于我国地方政府支出绩效评价工作缺乏科学、规范的方法指标体系和工作组织体系，使评价内容不全面，不完整。一是往往侧重于合规性评价，而忽视效益评价。在绩效评价工作中，带有浓厚的审计色彩和特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行政策、法律、规定，而忽视了对项目效率或效益方面的评价。二是评价内容仅限于项目本身效益，而忽视了与该项目有关的各方面综合效益的分析，注重经济效益，而忽视社会和生态效益，使地方政府支出绩效评价结果为政府宏观决策服务的目的难以达到。

（四）评价机构缺乏应有的权威性

目前对于绩效评价工作国家还没有统一的法律规范，实际工作中，大部分地方和地区还没有建立规范的工作组织机构和工作机制，仅仅作为一项业务工作来开展，工作成果也大都作为项目建设的档案资料保存，对于通过绩效评价发现的成绩、问题和相关责任，也大都没有与责任人员奖惩挂钩，也没有作为决策依据纳入预算编制和政府决策，绩效评价的法律依据不足，约束力度弱化，绩效评价缺乏应有的权威性，在许多方面还流于形式。

（五）评价结果缺乏科学合理的应用

由于地方政府支出绩效评价工作起步晚，进展慢，在各级各部门还没受到足够重视，在法律上也处于空白，加上没有科学规范的指标体系和评价方法，使得绩效评价结果的运用打了折扣，许多项目的评价结果仅作为项目建设档案保存，束之高阁；许多项目的评价结果只是作为开展的一项业务工作，例行公事，而缺乏实际作用。绩效评价的结果应用还没有建立有效的制度使其成为预算编制、投资管理、政府决策的重要依据。

三、地方政府支出绩效评价指标体系构建

（一）地方政府支出绩效评价指标分层

地方政府财政资金支出内容繁杂、涉及范围大，覆盖面广，因此要建立能够综合反映地方政府支出绩效的科学规范的指标体系具有相当的难度。根据2010年实行的政府支出预算科目，目前政府支出预算科目主要分为18个科目大类，其中经济类科目12个，主要涉及一般公共服务、公共安全、医疗卫生、环境保护、文化体育与传媒、科学技术、教育、社会保障和就业、国防、外交等二十多个大类、数百个款、数千个项。因此要建立科学的地方政府支出绩效评价指标体系和相应的标准体系以及对其进行有效组织实施，对地方政府支出进行合理分类，合理界定地方政府支出的评价范围是其前提和基础。

因此，地方政府支出绩效评价指标的分层方法，就是以政府支出的功能分类为主要依据，根据地方政府支出功能分类划分单位支出和项目支出的绩效评价范围，再根据具体评价内容和实际情况细分若干小类，在确定总体第一层次绩效指标基础上，再进一步细分为第二层地方政府支出绩效评价指标和第三层地方政府支出绩效评价指标。

（二）地方政府支出绩效评价体系目标层选取

根据财政资金支出的主体和客体分类，地方政府支出绩效评价指标应分为四个方面，即地方政府支出综合评价指标、部门支出评价指标、单位支出评价指标、项目支出评价指标四个指标体系。鉴于本文的研究重点和篇幅，同时为了避免部门、单位和项目支出绩效评价指标的地方差异太大、地方特色较强等问题，论文重点选取通用性较强、借鉴作用较大的地方政府支出绩效综合评价体系设计为主要研究对象，即地方政府支出绩效评价体系的目标层为综合绩效。

具体地方政府支出绩效评价四个方面内容如下：

地方政府支出绩效综合评价的对象一般是一级政府，评价对象具有整体性、综合性，即一级政府的整体财政资金支出，是对一级政府整体的支出进行综合评价，综合评价其产生的经济效益、社会效益、生态环境效益等，其评价的主体一般是各级人大、政府监督部门等，综合评价地方政府支出的整体效益，更主要体现一种政策功能及总体情况的评价。

部门支出绩效评价的对象是各个政府部门，一般是指使用财政经费的一级预算单位的支出。部门支出绩效评价的主体一般是各级人大、各级政府或财政部门。部门支出绩效评价是综合绩效评价的基础，是政府预算的重要组成部分，是加强和完善部门预算管理的重要内容。

单位支出绩效评价的对象是预算主管部门所属单位及其所属二级、三级预算单位或基层预算单位的支出，其评价主体一般是财政部门、主管部门，单位支出绩效评价是部门支出绩效评价的组成部分，是部门支出绩效评价的基础。

项目支出绩效评价是开展整个地方政府支出绩效评价工作的基础环节，其评价对象是每个项目财政资金支出效益，评价主体一般是财政部门，项目承担或实施单位及其上级主管部门。财政支出项目绩效评价的目标是引导各级政府、各部门合理安排财政支出，不断优化支出结构，加强资金支出管理，努力提高资金使用效益。但由于项目支出涵盖范围十分宽泛，内容差异很大，因此在具体进行评价指标设计时，还应按照不同的分类标准进一步细分。

从以上四个方面的内容分析也可以看出，选择地方政府支出综合绩效为评价的目标层是较为合适的。

（三）地方政府支出绩效评价二级指标选取

根据我国目前财政管理体制，一级政府一级财政的实际，从中央到省、市、县、乡各级政府都设有一级财政，具有独立的财政职能，因此，地方政府支出绩效评价的第二层次指标可以具体分解为地方综合绩效评价指标、中央综合绩效评价指标和全国综合绩效评价指标三大类。鉴于本文是以地方政府支出综合绩效评价为重点进行分析，因此这里第二层次指标以地方政府支出综合绩效评价为重点进行分析。

地方政府支出绩效综合评价是从总体上对地方政府一定时期内政府财政支出所取得的经济效益、社会效益和生态环境效益作出综合分析评价，属于宏观评价的范畴。地方政府支出综合绩效评价侧重于对宏观经济状况的分析，主要对地方政府支出结构状况进行分析判断，反映地方政府财政资源配置的合理性和效率性，也主要包括经济、社会、生态环境效益和内部管理效益四种类型。

（四）地方政府支出绩效评价体系的三级指标选取

1．地方政府支出经济效益指标

（1）地方政府支出贡献率。地方政府支出贡献率指标反映了地方政府支出中各类别支出对地方经济增长的贡献情况，是反映地方政府支出经济性和效果性的重要指标。

计算公式：地方政府支出贡献率（%）＝当期GDP增加值／各类别地方政府支出总额×100%⁽³⁾

（2）地方政府支出公共产品产出率。地方政府支出公共产品产出率指标反映地方政府支出效果性和效率性指标，反映各类别地方政府支出实际产生的公共产品数额，该比率越高则说明单位地方政府支出能产生的公共产品数额越大，说明地方政府支出绩效越高。

计算公式：地方政府支出公共产品产出率（%）＝当期公共产品总额／当期各类别地方政府支出总额×100%

（3）地方政府支出乘数。地方政府支出乘数指标反映地方政府各类别支出所拉动的其他各种配套资金的数额情况，比例越大反映地方政府支出带动力越强，说明地方政府支出绩效水平越高。

计算公式：地方政府支出乘数＝地方政府支出带动其他资金投入总额／各类别地方政府支出总额×100%

（4）一般预算支出占财政总收入比重。一般预算支出占财政总收入比重指标反映地方政府财政对宏观经济运行的预测、控制及保障能力，同时也反映地方政府财政实际使用情况。

计算公式：一般预算支出占财政总收入比重（%）＝一般预算支出／财政总收入×100%

（5）地方政府支出占GDP比重。该项指标反映了地方政府支出占国内生产总值的比重，反映了本地经济运行质量的状况，以及地方政府财政对经济运行的调控能力。

计算公式：地方政府支出占GDP比重（%）＝一般预算支出／GDP×100%

（6）地方政府支出自给水平。该项指标反映地方政府全部地方政府支出中一般预算收入所占的比重，反映本地地方政府支出的自给程度。地方政府财政自给水平的高低反映本地财政效益的水平，体现了本地财政自我保障的能力。

计算公式：地方政府支出自给水平（%）＝一般预算收入／财政总支出×100%

（7）人均地方政府支出。该项指标代表本地区人均地方政府支出的水平，反映了地方政府社会保障能力、事业发展能力和宏观调控能力，该指标越高，说明地方政府在这些方面的能力越强。

计算公式：人均地方政府支出＝财政总支出／财政供养人数

（8）地方政府支出弹性系数。该项指标主要反映地方政府支出对地方经济增长的贡献程度，也就是地方政府支出每增长1%所带来的地区经济增长的百分比。弹性系数越大，说明地方政府支出对经济增长的贡献率越高。

计算公式：地方政府支出弹性系数（%）＝当期地区GDP增长率／财政总支出增长率×100%

2．地方政府支出社会效益指标

（1）社会保障支出水平。该指标是指地方财政总支出中社会保障支出所占的比重，用以反映地方政府在社会保障方面的成效。其中社会保障支出是指行政事业单位离退休经费、行政事业单位医疗经费、社会保障补助支出、抚恤和社会救济费之和。

计算公式：社会保障支出水平（%）＝社会保障支出／财政总支出×100%

（2）科教文卫支出水平。该指标是指财政总支出中科教文卫支出所占的比重，用以反映地方政府在社会科教文卫方面的成效。其中科教文卫支出是指财政支出中用于卫生支出、教育、文化、科学支出的总和。

计算公式：科教文卫支出水平（%）＝科教文卫支出／财政总支出×100%

（3）人民生活水平弹性系数。该指标反映地方政府支出变动所带来的人民生活质量水平的变动情况。

计算公式：人民生活水平弹性系数＝实际人均GDP变动率／财政支出变动率

（4）财政教育支出比重。该指标反映当期教育支出对基期教育支出的变动程度，反映地方对教育事业的投入状况及发展水平。

计算公式：财政教育支出比重＝当期教育支出占预算支出比重／基期教育支出占预算支出比重－1

（5）财政民生支出拉动系数。该指标反映地方政府支出用于各类民生事业方面支出的比重，反映地方重视民生的程度。

计算公式：财政民生支出拉动系数＝各类民生支出／财政民生（预算内）支出

（6）社会公众及企业满意度。该指标反映社会公众及企业对该项支出效益情况的满意程度。

计算公式：社会公众及企业满意度＝满意人数（度）／调查总人数

（7）地方政府支出就业变动系数。该指标反映报告期就业变动率与同期地方政府支出变动率比值，说明地方政府支出对于社会就业的影响程度。

计算公式：地方政府支出就业变动系数＝报告期就业变动率／同期财政支出变动率

（8）财政基建支出拉动系数。该指标说明政府财政基建投入引导全社会投入的程度，反映政府基建投入对社会基建投入的影响。

计算公式：财政基建支出拉动系数＝全社会基建支出总额／财政基建（预算内）支出

3．地方政府支出环境效益指标

地方政府支出环境效益指标反映地方政府支出对改善生态环境的影响，应主要用以下指标衡量：地方政府支出环保效益指标、地方政府支出城市绿化效益指标、地方政府支出“三废”综合治理效益指标和万元GDP能耗指标。

（1）地方政府支出环保效益指标。该指标反映城市维护费用支出增长所带来的城市无害化日处理能力增长情况，即城市维护费用支出变动1%，城市无害化日处理能力变动的百分比。

计算公式：地方政府支出环保效益指标（%）＝无害化日处理能力变动率／城市维护费支出变动率×100%

（2）地方政府支出城市绿化效益指标。该指标反映城市维护费支出增长所带来的对城市人均园林绿地面积的增长情况。

计算公式：地方政府支出城市绿化效益指标（%）＝城市人均园林绿地面积变动率／城市维护费支出变动率×100%

（3）地方政府支出“三废”综合治理效益指标。该指标反映地方政府支出增长所带来的“三废”的综合利用的变动情况，反映地方对环保节能重视程度。

计算公式：地方政府支出“三废”综合治理效益指标（%）＝“三废”综合利用产品价值变动量／财政支出变动量×100%

（4）万元GDP能耗。该指标反映每万元国内生产总值中消耗能源（吨标准煤）的程度，反映本地区节约利用能源的程度。

计算公式：万元GDP能耗＝全社会综合能耗量／GDP

4．地方财政内部管理效益指标

（1）财政供养系数。财政供养系数指标是反映地方政府支出绩效水平的逆向指标，主要考核财政供养的人员范围是否合理，用财政供养人口占地区总人口的比值来反映。财政供养人员范围大小、数量的多少是影响地方政府支出效率的重要因素。

计算公式：财政供养系数＝财政供养人口／总人口

（2）行政管理支出水平。该指标是反映政府绩效水平的逆向指标，用本地行政管理费支出占本地财政总支出的比重来反映，该比值越大，本地区财政负担就越重。其中行政管理费主要包括公检法司支出、党派团体补助支出、行政管理支出、外交支出等。

计算公式：行政管理支出水平（%）＝行政管理费支出／财政总支出×100%

（3）地方政府支出预算准确度。地方政府支出预算准确度指标反映最终地方政府支出预算总额占地方政府支出决算总额的比重，反映地方政府对地方政府支出预算预测准确度情况，以及地方预算执行的能力和水平。

预算编制是地方政府支出管理的重要环节，预算编制质量往往决定着预算执行的质量和预算资金的使用效益。地方政府支出预算是指地方政府对未来一个预算年度内预算收入和支出的计划安排。

计算公式：地方政府支出预算准确度（%）＝财政支出预算总额／财政支出决算总额×100%

（4）国库集中支付度。国库集中支付度指标是对政府支出国库集中支付情况的反映，地方政府支出通过国库集中支付的比例越高，说明地方政府支出常规性管理越规范。

计算公式：国库集中支付度（%）＝国库支付款总额／财政支出总额×100%

（5）政府采购招标比例。政府采购招标比例是指政府采购总额中政府招标采购金额的比重，用以反映政府采购对社会资源的有效利用，反映财政支出管理规范情况及利用效果。

计算公式：政府采购招标比例（%）＝招标采购金额／政府招标采购总额×100%

（6）地方政府支出审核节约程度。地方政府支出审核作为地方政府支出管理的必要环节，是支出预算管理的有机组成部分，贯穿于支出管理的全过程，包括支出评审管理、资金拨付和使用等各环节相配套的支出审核和支出管理的预算编制、执行等，该指标反映通过预算管理审核过程节约资金的程度。

计算公式：支出审核节约程度（%）＝审核节约金额／支出预算总额×100%

此外还有一些内容和指标是地方政府支出效益中难以量化的，往往采用一些定性指标进行评价，采用专家评议、问卷调查、社会评议的方式进行。基于以上各层次指标可以构建出地方政府支出综合绩效评价指标体系（表1）。

表1　地方政府支出综合绩效评价指标体系

四、地方政府支出绩效评价的组织实施

鉴于地方政府支出绩效评价体系已经确立，绩效评价工作的组织实施和落实就成为工作的重点。当前，全国财政支出绩效评价工作处于初步发展阶段，许多地方还未有效系统地开展绩效评价工作，既有指标体系不完善、机构不健全、人员力量不足等客观方面的原因，也有认识不到位、从业人员专业素质低等主观方面的原因，但作为公共预算编制的基础和政府决策的重要环节，做好政府支出绩效评价工作至关重要。如何做好地方政府支出绩效评价工作，确保绩效评价工作科学、规范组织实施和有效落实，笔者认为，应重点抓好以下环节。

（一）健全相关制度规定和管理机构

目前，财政部已制定《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对全国财政支出绩效评价工作提出明确的指导意见，但作为部门规定，还缺乏法律层面的权威性和强制性，还只是处于原则性层面的指导意见，对地方开展财政支出绩效评价只是指导作用，因此必须进一步强化对地方政府支出绩效评价工作的重视，在更高层面明确财政绩效评价的地位和功能作用，制定更全面、更权威的法规和规定，明确地方政府支出绩效评价的功能和作用，强制性的组织实施。通过建立绩效评价工作的长效机制，健全绩效评价工作机构，明确管理部门职能，落实工作人员，明确工作分工和责任，加强工作的监督和考核，确保绩效评价工作的有效落实。要建立和完善各部门各类支出绩效评价指标体系，建立规范有效的操作规程，确保绩效评价工作规范有序发展。要进一步提高政府、部门、单位对财政支出绩效评价的认识，更加重视绩效评价工作，促进绩效评价工作健康规范发展，使其真正成为促进经济科学持续发展的动力。

（二）合理选定绩效评价的标准

地方政府支出绩效评价标准按照不同的维度可以划分为不同的标准，一般情况下我们按照能否可靠计量原则分为定量标准和定性标准，在此基础上再按照标准取值基础的不同又可划分为历史标准、计划标准、行业标准和经验标准四种类型。在具体标准选择方面，要进行客观分析选定。

历史标准通常是该地区过去某一时点上所形成的数据，在运用历史数据的时候，应当注意数据的可比性和口径的一致性。使用历史标准的前提是现行评价对象所处的环境与历史标准所处的环境大致一样，如果评价对象发生较大变化或处于不稳定状态，则不宜使用历史标准评价。一般情况下，历史标准有较强的权威性和客观性，在实践中的应用比较广泛，但实际运用时，要注意由于价格变动、核算方法改变和数据口径不一致等不可比因素所导致的误差，要对历史标准进行及时的修订和完善，以保证历史标准符合客观实际情况。在使用计划标准时，需要注意计划数据通常都是以未来的预测数据为依据，主观性较强，在实际应用中其制定水平的高低对实践具有较大的影响，如果计划标准设定过低，则对实际工作缺乏指导意义，如果计划标准设定过高，实施主体在无法完成的预期下，则达不到预期的激励效果，过低或者过高都不利于实际工作的开展。在使用行业标准时，行业标准可以为地方政府加强支出管理提供很好的科学根据，通过总结评价一定时期行业内同类支出达到的效率或水平，对各类支出项目的效益水平进行纵向和横向的比较分析，为地方政府支出决策提供依据。行业标准具有权威性、客观性和易取得性，因此在实际评价工作中具有广泛的应用，但在工作实践中，由于我国在财政支出管理数据库建设方面，还处于起步阶段，很多数据还没有建立相应的数据库，也没有建立相应的行业标准，这在一定程度上影响行业标准在实际评价工作中的应用，因此需要尽快建立数据完善、资料健全的统计数据资料库，并制定财政支出相关行业标准，使其在地方政府支出绩效评价中起关键性作用。在经验标准运用上，由于地方政府支出绩效评价的特殊性，很多指标无法找到相应的历史数据和行业标准，此种情况下，往往由在地方政府支出管理领域具有丰富经验的专家学者或者高层管理者，根据长期的财政经济活动规律和管理实践，按照规范科学的方法，经过严密分析研究后提出相应的指标标准或惯例作为经验标准。

对于公众满意度和政府管理水平等定性指标，通过问卷调查，结合如专家调查法、民主评议法等方法来建立经验标准。经验标准一般适用于缺乏历史数据，缺乏行业标准或者同业比较资料时的绩效评价。在一些特殊情况下，即便存在历史数据或者行业标准，如果这些标准缺乏可比性或权威性，为保证评价结果的社会认可度，还应当选择经验标准作为评判标准。在实际使用中到底采用哪种标准，没有严格的规范和要求，主要根据评价对象的具体情况，以及评价目标、评价内容和具体指标而定。一般而言，如果评价对象在评价周期内完整规范，历史数据翔实客观，则可以使用历史标准对其进行评价；如果评价对象的针对性比较强、计划与管理工作任务比较明确、评价对象较少的时候，往往选择计划标准进行评价更有利于管理控制；而对于评价指标多、评价范围广，行业内群体数据较易采集和获取，需要进行横向比较的评价对象，可以采用行业标准进行评价；而对于那些评价指标比较少、对行业特殊性无特殊性要求的评价对象，一般利用经验标准能够更容易完成评价任务。

（三）科学设定绩效评价的方法

地方政府支出绩效评价方法是开展评价工作的重要手段，方法选择妥当与否，对地方政府支出绩效评价结果的准确性具有决定性影响。由于地方政府支出的多样性及复杂性，在地方政府支出绩效进行衡量时，必须选用与评价对象相适应的评价方法，才能提高评价的准确度和科学性。当前地方政府支出绩效评价方法很多，主要包括成本效益分析法、历史动态比较法、模糊数学法、生产函数法、最低成本法、综合指数法、目标评价法、因素分析法、方案比较法等多种评价方法，在进行绩效评价时，要根据客观实际情况和项目内容，审慎确定评价方法。

在使用成本—效益分析法时，如果某个部门、某项支出或某个项目带来的边际收益超过其边际成本，那么便是合理的，可以使用成本－效益法确定，目前该方法一般适用于成本和收益能够准确计量的地方政府支出项目评价，但对于诸如以社会效益为主的社会公益项目不宜采用此方法。对于地方政府支出中绩效不易计量而成本易于计算的支出项目评价，一般使用最低成本法，在实际使用过程中，一般是通过计算各备选方案的综合费用和成本，在都能满足需求和功能的情况下，按照成本或费用最低的方案来确定支出方案，像社会保障项目支出，其所提供的商品或劳务无法用货币来计算其经济效益，因此只能计算各个项目的有形成本，应采用最低成本法来确定支出项目方案。对于一些历史资料相对比较齐全的项目，通常采用历史动态比较法，以此来判断其发展趋势，从而分析造成绩效差异的原因以及改进方向。对于一些有收益性或经营性项目或支出，可采用摊提计算法，通过计算地方政府支出年度盈余能够回收的期限，来计算投资回收期或投资风险。对于一些没有历史数据和行业标准，需要分析判断的项目支出，可以采用专家评判的办法，最终通过评议或投票来决定最优方案。对于一些社会满意度项目评价，可以采用问卷调查法或民主评议法，通过问卷调查或民主评议，来获得比较客观的评价资料。

在地方政府支出绩效评价理论和实践中，还有许多方法可以借鉴和使用。在实际应用中，应当根据评价方案和评价指标的具体情况和内容来选择一种或几种评价方法，才能得出正确的结论。

（四）加强绩效评价的监督

地方政府支出绩效评价一般由财政部门或主管部门组织实施，对财政支出项目的经济效益、社会效益、生态环境效益等指标进行评价，评价其是否达到预期效果，符合政策法规依据，达到政府政策和社会目标。在绩效评价过程中，无论是财政部门组织的财政支出绩效评价，还是主管部门对本部门支出或下属单位支出的绩效评价，绝大部分还是一种管理部门评价或内部评价，无论在评价判断上，还是结果运用上都是一种单方面评价或者内部评价，即使许多支出绩效评价聘请了专家或中介机构，鉴于都是由财政部门或主管部门委托，也避免不了利益相关的嫌疑，因此，为保证绩效评价的客观公正，需要引入社会再监督，以确保绩效评价结果客观、真实。应重点注意以下方面；一是加强财政部门监督。改变传统的事后监督的做法，将监督关口前移，建立“财政大监督”的概念，发挥部门专业优势，从预算评审、预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价等环节全过程监督，充分发挥财政部门监督功能作用。二是加强绩效评价的审计监督。对于一些政府支出重点或涉及民生的重大项目，要引入审计监督，形成对绩效评价结果的再监督，确保绩效评价结果的客观真实和科学合理利用。三是引入监察、检察监督。从地方政府支出行为及责任人员尽责方面进行监督，判断其是否合规合理，是否尽职尽责，有无渎职、贪污浪费等违法违规行为，确保支出行为的合规、合理、高效。四是引入社会监督。引入人大、政协评议和监督，对一些重点、敏感或有重大反响的项目，组织人大代表或政协委员进行审议或者聘请专业中介机构进行再监督，同时要接受社会公众的监督，保证地方政府支出规范、高效，使政府真正负责地承担起社会受托责任。当然，在进行监督时，要注重相关监督部门的配合，实现联合监督，资源共享，避免重复监督，浪费国家资源。

（五）建立绩效评价的网络控制系统

地方政府支出涉及面广，业务繁琐复杂，单靠单项业务电子化和人脑手工操作远远不能达到管理工作的需要，因此要建立财政绩效评价电子化管理系统，这对于提高工作效率具有积极作用。但实际工作中，各地建设情况标准不一，参差不齐，离建设全国全面的、统一的管理大平台还有一定距离，因此必须加强全国统一的财政管理电子化大平台建设，借助现代化科技手段，建立“全上网、全流程”的电子化管理网络平台。一是建立全国统一的财政管理大平台。整合地方财政管理系统资源，制定统一标准实现对全国地方平台的有效连接，实现全国财政管理工作“信息高速路”，实现资源共享，提高管理水平和工作效率。二是建立地方政府支出绩效评价系统。立足财政管理电子化平台的基础，从地方政府支出预算评审、预算审核批复、项目立项、政府招标采购、项目组织实施、竣工验收、资产管理、绩效评价等环节出发，建立地方政府支出绩效评价网络管理系统，与预算管理、政府采购、国库支付、资产管理等系统有效衔接，对各项指标由管理系统自动抓取，自主形成，对评价结果自动导入或及时录入，最后生成地方政府支出绩效评价数据库，为绩效评价工作的深入开展奠定基础。三是加快研究建立地方政府支出评价的标准体系。从绩效评价的内容、指标、标准、方法等方面出发，结合地方政府支出功能分类、项目内容、工作流程及程序，尽快研究建立全国统一的绩效评价管理标准体系，指导全国地方部门科学、规范、合理地开展绩效评价工作，为提高地方政府科学化、精细化管理服务。

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