各类农业基础设施项目融资模式的运作流程

6.4.3　各类农业基础设施项目融资模式的运作流程

6.4.3.1　农业基础设施BOT模式的运作流程

（1）农业基础设施融资模式的选择和确定。农业基础设施项目的选择与确定应服从政府的中长期规划。在这里，我们认为当前我国的农业基础设施应由县级以上（含县级）政府进行中长期规划，并根据财政实力和资本市场状况制订融资策略。为了更好地开展农业基础设施建设和管理，借鉴国外经验，组建专门的农业基础设施项目建设管理中心，在全国范围内垂直领导。该机构对农业基础设施项目实施相对集中的管理，政府可以将农业基础设施的BOT项目融资工作全权委托给该机构进行运作。对于特定的农业基础设施项目，决定是否采用BOT模式进行融资，还要考虑项目的经济效益，考虑该项目产生的收益在一定年限内能否支撑项目的贷款，是采用BOT模式融资的经济基础。农业基础设施项目建设管理局可以委托咨询公司、科研院所或者依靠自身的技术人员进行项目可行性研究，以确定项目的各项技术参数并进行多方案比较。

（2）农业基础设施项目的招标。政府将农业基础设施的BOT项目融资工作委托给农业基础设施项目建设管理中心运作后，农业基础设施项目建设管理中心接下来应进行项目招标工作。项目招标是指项目提出并经政府评审同意后，农业基础设施项目建设管理中心对拟参与此项目的私人投标者进行综合对比，从中选择最合适的私人投标者承担该项目的过程。这一过程包括意向登记、资格预审、邀请投标、评标和决标等四个步骤。

（3）农业基础设施项目的特许权谈判。特许权协议或合同是农业基础设施BOT项目的核心，它具有法律效力并在整个特许期内有效，它规定政府和BOT项目公司的权利和义务，决定双方的风险和回报。所以，特许权协议或合同谈判是BOT模式的关键一环。农业基础设施项目管理中心应指派经过严格培训、经验丰富的人员与私人投资者进行谈判。农业基础设施BOT模式的特许权谈判时间较长，且非常复杂，因为项目牵涉到一系列的相关合同，使私营机构能为项目筹集资金，并使政府能把项目交给最合适的投标者。在确定的特许权协议签订之前，政府和中标人都必须准备花费大量的时间和精力起草合同和进行谈判。如果政府与第一中标者不能达成协议，政府可以转向第二中标者与之谈判，照此类推。双方谈判达成一致时，则签订合同或特许权协议。

（4）项目公司的组建。特许权协议或合同签订并得到政府批准后，农业基础设施项目管理中心将向中标投标人发出中标通知，并向中标人授予项目。中标人接受项目，并在规定的时间内提交履约保证金。特许权协议生效后，中标人将组建项目公司。成立项目公司的主要目的是为了能有一个责任主体来具体承担该项目的建设与经营。因为前面的投标企业或称发起人，通常是由多个私营机构组成的一个松散的联营集团，并不是一个独立的法人实体，不能独立承担相应的民事法律责任。因此，由项目发起人共同出资成立一个专门从事该项目的BOT公司就十分必要，也是必经的程序。BOT项目公司成立后，农业基础设施项目的融资、建设和经营管理则全权由该公司负责^[94]。

（5）农业基础设施项目的BOT融资。BOT项目融资是农业基础设施项目实施的一个关键环节，项目的融资由项目公司具体负责。农业基础设施BOT项目公司在融资上可以采用将项目发起人提供的股本与商业银行、政策性金融机构提供的贷款或发行公司债券获取资金结合在一起的方法。农业基础设施BOT项目公司要取得金融机构的贷款或发行公司债券，必须给予资金提供者一定形式的担保。为此，政府除了给予特许权外，还应给予一定的保证支持。

（6）农业基础设施项目的设计和建设。在这个阶段，项目公司根据特许权协议规定的技术和时间等要求，组织项目的规划、设计、施工等工作。具体包括项目公司组织有关机构对项目进行详细的规划和设计；委托建设单位对项目建设总体承包；建设单位对项目进行施工并交付项目公司等几个步骤。

（7）农业基础设施项目的运营。这个阶段持续到特许权协议期满，在这个阶段，项目公司直接或者通过与运营者缔结合同按照项目协定的标准和各项贷款协议及与投资者协定的条件来运营项目。在整个项目运营期间，应按照协定要求对项目设施进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥有对项目进行检查的权利。

（8）农业基础设施项目的移交。特许权期满后，项目公司必须按特许权协议中规定的项目质量标准，将项目的资产、经营期预留的维护基金和经营管理权全部移交给政府，这是采用BOT融资方式和其他方式相区别的一个关键所在。项目移交后，项目公司仍可继续经营，但这时的经营只是作为受政府委托代为经营，项目公司本身不再享有原特许权协议中授予的各项权力。

此外，在开展农业基础设施BOT项目时还要考虑以下问题：（1）BOT项目融资模式不是万能的，它只是农业基础设施建设的一种方式。对于特定的农业基础设施项目，采取哪种方式融资和建设，应根据当地的具体情况并进行多种融资方式的经济效益分析论证。（2）考虑利用外资建设BOT项目的同时，应该注意内资BOT项目的开发。国内投资者了解国情，容易交流，因此可缩短开发周期，而且不需外汇兑换和流出。（3）创造良好的投资环境，降低项目成本。目前我国的投资环境还差强人意，投资风险较大。因此，我国应创造良好的投资环境，降低项目成本。投资环境的建设包括经济环境、政治环境和法律环境的建设。（4）BOT项目结构极其复杂，项目的每个环节都关系重大，政府应该聘请专业咨询公司作顾问，争取谈判主动，加快项目进程。从战略角度出发，政府要注重国内BOT专业人才的培养和农业基础设施BOT融资理论的研究。

6.4.3.2　农业基础设施PFI模式的运营程序

（1）事前分析。由地方政府确定可资经营的农业基础设施建设项目，通过成本费用、外部效果、国民经济等分析和评价进行民营化可行性研究，并确定政府的支援条件，如信用担保等。

（2）谈判签约阶段。由政府部门通过招标、投标、竞标确定农业基础设施开发主体，进行谈判并审查主体的开发能力，然后签订协议，PFI公司进行可行性分析，制订开发计划，办理公司成立事宜。

（3）开发运营阶段。由PFI公司履行协议，负责农业基础设施项目的设计、施工、运营，进行开发建设，而地方政府起指导、支援作用。

（4）转移终止阶段。PFI公司办理转移、清算事宜，PFI公司解散，然后由政府接收、运营农业基础设施。

PFI模式运行程序的基本框架如图6-2所示。

图6-2　农业基础设施PFI模式运行程序的基本框架

6.4.3.3　农业基础设施PPP模式的运行程序

（1）选择项目合作公司。政府部门根据农业基础设施项目建设的需要，确立一家有资质、有实力的私人合作公司，该公司一般为财团或建筑经营企业，并与这家私营公司签订特许权协议。

（2）确立项目。政府部门和私人公司合作，在农业基础设施项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作，政府部门和私人公司合作完成项目的前期工作。

（3）成立项目公司。持有特许权协议的公司，根据政府部门和私人公司共同确立的农业基础设施建设项目，组织成立项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务。

（4）招投标和项目融资。项目公司在政府的监督下，可以将农业基础设施工程进行招投标，同时公共部门和项目公司合作进行项目融资，这里公共部门一般作为担保人出现，正是由于有了政府公共部门的担保使得投资人风险大大减少，融资的难度就可以降低，提高了项目融资的成功率。

（5）项目建设。中标人或该建筑经营企业本身对农业基础设施项目进行设计、施工建设，政府与其进行合作的同时也对其进行监督。

（6）运行管理。农业基础设施项目建成后，项目公司负责经营管理，政府部门根据协议和有关法律的规定，对项目公司的运行进行监督管理。

（7）项目移交。特许权协议期满后，承建商把农业基础设施项目移交给政府，所有固定资产全部无偿归政府所有。

6.4.3.4　ABS模式在农业基础设施项目中的运作流程

农业基础设施项目运用资产证券化融资的可行性关键取决于是否具备实现资产证券化的基本交易条件。从目前我国实际情况分析，已初步具备了实行资产证券化融资的一些必要条件，这些条件包括：（1）许多农业基础设施项目能产生稳定的现金收入流。（2）宏观环境与市场机制逐步完善。（3）初步具备了相应的法律环境。（4）中介机构日趋规范化。（5）投资主体日趋成熟。另外，市场也能提供足够的资金来源（在第五章已经分析），资产证券化在城市基础设施中的运用也积累了一些经验。因此，在我国推行农业基础设施项目证券化融资基本可行。

鉴于农业基础设施的特殊性，要采用资产证券化模式首先要设立几个专门机构：（1）成立农业基础设施项目投资公司，作为项目的原始债权人。（2）由财政部和农业部共同设立一个农业基础设施开发基金，负责融资和信用担保。（3）由政府设立中介机构SPV，这个机构命名为农业基础设施证券化中心，负责建成农业基础设施项目的证券化工作，以提高发行资产证券的信用等级。对于那些关系到国计民生需由政府控制的农业基础设施可以通过基础设施证券化中心取得控股权。那些盈利性好的农业基础设施项目证券化后，很容易出售并获得盈余，而那些盈利性差（可能社会效益高）的项目可作为不良资产进行证券化，其收益不足抵补投资部分由营利性好的项目盈余和财政补贴来支付。（4）设立一个评估管理中心，负责基础设施项目的可行性分析和在建项目的监督工作，以及建成后营运的管理协调工作^[136]。

农业基础设施ABS模式的具体运作流程如下：

（1）构造可证券化的资产。由政府确定适合证券化的农业基础设施项目，一般应选择技术相对成熟、施工风险不大的项目，因为采用新技术存在一定的施工风险，信用增级成本会因此升高，从而使证券化融资失去低成本优势。

（2）农业基础设施项目投资公司或政府所属企业要在研究项目投资概算的基础上，根据资本金及其他资金落实情况和资金需求情况，结合对已有盈利性农业基础设施项目未来收入的预测，确定资产证券化目标及未来收入权益。

（3）组建特设交易载体SPV（Special Purpose vehicle）。对于农业基础设施项目，这个特设的交易载体就是上面提到的农业基础设施证券化中心。

（4）资产转让。由农业基础设施项目投资公司或政府所属企业与投资银行根据确定的资产证券化目标签订买卖合同，并将盈利性农业基础设施项目未来收入权益过户给投资银行，实现资产的“真实出售”。同时约定在原始权益人发生破产清算时，该权益不列入清算范围，从而达到“破产隔离”的目的。

（5）投资银行与原始债权人协商确定一家商业银行，并与之签订三方合同，受托管理未来收入权益。同时投资银行可以寻求政府作为第三方担保，并向投资者出具投资担保的承诺。

（6）信用评级和信用增级。证券发行前应聘请权威性的资信评估机构对经过担保的ABS债券进行信用评级，具体包括考察项目资产的财务结构、担保条件等。同时通过调整资产财务、设置优先/次级结构等方式使项目融资债券达到投资级的水平。

（7）证券设计与销售。由农业基础设施证券化中心或其他机构安排ABS在金融市场发行，以募集的资金向原始权益人支付资产的价款。投资银行将其发行证券募集到的资金扣除各种费用后，剩余的资金分期支付给原始权益人，并要求满足项目建设进度的需要。

（8）农业基础设施发展商从农业基础设施证券化中心获得开发资金，按照项目招标时的施工计划和方案进行建设和运营，资产支持证券的受托管理人负责收取项目资产所产生的现金流，并将其存入农业基础设施证券化中心指定的受托银行。