西部税收优惠如何才能促进重点产业发展

西部税收优惠如何才能促进重点产业发展

除过资源优势，西部地区的另外一个优势就是“一五”“二五”“三五”建设时期国家在西部地区配置的项目资产，如果能通过有效税收等政策的扶持使之盘活，就是对西部地区最大的支持。因此，国家对西部地区的政策性优惠扶持，显然应该突出重点，瞄准西部地区各个区域的核心优势。

改革开放前，西部省市国家重点投资的老企业，设备老化，包袱沉重，特别是三线企业每年承担着国家科研任务，担负大量军品研制任务，为国家政治稳定和国防建设作出过巨大的贡献，但这些企业目前大多处于亏损状况，没有享受到西部大开发的税收优惠政策。比如，甘肃某西部特钢大型国有工业企业设备严重老化，企业累计亏损高达19亿元，职工只发基本生活费，理应破产，但因当地政府担心破产会影响社会稳定而未能进入破产程序。结果虽几经结构调整和重组，均未能达到理想的效果，企业一直处于半停产状态，当期税金无法缴纳。历年欠税达17万元(其中13万元是老税制时期历史原因造成)。这类欠税虽然已经纳入核算，但已经成为收不回来的呆滞欠税。对西部地区这类国有工业企业多年累积但无法缴清的欠税，十分有必要建立欠税豁免机制。又如陕西省，国家曾经在陕西建设了一批骨干项目，形成了机械、航天航空、纺织、电子、医药、能源、食品为主体，门类比较齐全的工业体系，国有及国有控股企业占有大量可利用的资产，而且这些资产总量大，性能好，可利用价值大。“一五”期间国家的156项重点项目工程有24项在陕西，三线建设时期，国家又安排了400多个项目，建设总投资186.5亿元。截至2002年底，陕西国有资产总量为2882亿元，占全国地方拥有国有资产6.17亿元的4.7%；在军工方面，企业规模也是全国第一，军工力量横跨航空、航天、兵器、电子、船舶、核工业六个行业，共73家企业，33个科研机构，总资产630亿元，科技人员11万多，占全国军工系统科技人员的17%。在科研方面，也具有很强的优势，有众多的科研院所和全国首批建立的西安高新技术开发区，拥有80万左右的科研人员，综合科研能力全国排名第三。然而，国家出台的西部税收优惠政策却没有重视陕西等西部地区的这一优势，只是将税收优惠政策集中在行业性、地域性方面，没有针对国有企业提升传统产业和促进民营化问题出台相应的税收优惠政策。具体地说，对陕西等地国有企业转轨面临的问题、军工企业转型面临的问题以及科研成果转化面临的问题没有出台针对性比较强的税收优惠政策，也没有促进这三个方面优势的发挥。已经出台的一些税收优惠政策，也只是集中在一些由于企业改制可能造成诸多社会问题方面，比如富余人员的安置等。而在促进多种所有制参股，加快大中型企业发展，放开搞活小型企业等方面，很少有明显的作为；在鼓励转型改制后的大中型企业进行技术改造，用高新技术提升传统产业，在大力推进转轨改制后的小型企业民营化等方面，也缺乏积极的作为。对军工企业本应给予足够的税收优惠，鼓励军工企业在民品市场上发挥带动作用，但目前对军工企业的民品生产实行的却是与民用产品无差别的税收政策。而且，1995年以前曾经有过的对军工民品的所得税优惠政策，目前已经到达优惠期限，很难进一步促进军工企业民品生产发展。在科研成果转化方面，现行的税收优惠政策尽管已经出台了不少，但在实际中因为缺乏促进成果转化的机制而形同虚设。科研成果转化严重滞后的背后，主要是研发费用不足，以新疆为例，研发费用总支出占当年GDP的比重为0.2%，而同期广东省的比重是1%以上；2002年新疆研发费用总投入为3.5万元，其中企业投入57%；而广东省的投入为140亿元，其中企业占90%。

由于税收优惠政策对西部扶持的针对性不强，大多采用直接优惠的方式，这在实际中十分不利于西部地区企业的发展。因为直接优惠主要针对企业的利润进行，如降低税率、定期减免等，最适应那些赢利快见效快的企业，而对西部地区那些投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用非常小。比如，2004年，甘肃省全年实现税收收入618235万元，其中企业所得税75835万元，仅占收入总额的12.2%，且不说这些减免的税额还得地方政府自行消化。可见，所得税优惠对西部地区的意义并不大。关键是国家缺乏对西部传统产业及其技术改造和升级，以及规模庞大的国有企业改组改造给予足够的税收优惠政策支持，庞大的西部存量资本的新生盘活很难得到有力的扶持；同时，对吸引东部地区民营企业投资西部地区创业也缺乏明显的激励性政策，这同样会削弱西部大开发招商引资的力度，制约西部地区现有企业的存量激活。比如，2004年西部10省区户均年纳所得税不足25万元；征收外资企业户均年纳所得税不足34万元。这样，对于大规模企业而言，即使所得税予以全部减免，这种优惠吸引力也是非常有限的。而且，对于享受国产设备投资抵免期内的企业，如果它符合西部大开发的优惠政策，在抵免期内，如果该企业设备购置前一年是按33%的税率计算所得税，在执行优惠政策后会因为实际税率的大幅降低而影响当期的所得税增量，从而影响国产设备投资政策的执行。

同时，现行税制也在一定程度上阻碍着西部地区骨干项目和优势的发展，进而阻止西部经济的发展。众所周知，我们现在实行的是生产性增值税，这对西部经济的发展极为不利。因为它不允许企业购进的固定资产作为扣除，这就容易产生重复征税，不利于中西部基础产业发展和企业资本积累与技术进步，影响对外协作和出口。西部地区的重工业多，其资本有机构成也就高，购进固定资产的比重就大，所以，增值税税负一般高于轻工业。比如，1998年西部轻工业比重为33.24%，比东部地区低14.06%个百分点；重工业比重为66.76%，比东部高14.06%个百分点。最突出的是，增值税加重了西部支柱产业——资源开采企业和重型工业企业的税收负担。据有关部门统计，税改后我国煤炭采掘业的实际税负较税改前增加了3.79%，石油、天然气采掘业增加了2.75%，石油加工企业增加了3.2%，黑色金属矿采掘业增加了2.7%，而这些行业大多集中在西部地区。同时，增值税不利于西部地区国有企业的技术改造。2003年，西部国有企业及国有控股企业虽然只有8654户，但其资产总额、销售收入、利税总额却分别占75.73%、65.14%、75.62%。这比全国的同类比重和东部地区的同类比重都要高。显然，由于西部地区产业结构中能源、原材料等基础产业的比重较大，而能源、原材料等基础产业的资本有机构成高，固定资产投资大，而固定资产的进项税额不允许抵扣，同时自采、收购生产用原材料不能抵扣或抵扣不足，因此新税制实施后反而加重了西部地区企业的税负。而且，由于我国实行的是生产型增值税，对购进固定资产的进项税额不予抵扣，致使西部地区企业技术开发性投入及购入无形资产所含税金也无法抵扣，加之高新技术企业的产品属于高附加值产品，从而造成高新技术企业的税负较其他企业高，不利于西部地区企业技术创新，增加技术投入，提高产品科技含量。

就其他税种而言，现行税制也不利于西部地区企业的发展。比如，运输费按7%税率抵扣，因为西部地区产品运输费用占产品成本较大，远远高于东、中部地区。原因是西部地区产品运输量大，资源型产品比重较大，而且主要销往中东部地区；由于西部地区交通落后，同类产品每公里运输费用高于中东部地区，因此，运输费按7%税率抵扣不利于西部地区企业的发展。就消费税而言，由于只对烟酒、小汽车等产品征收，征收范围窄，不能充分对东部消费进行特殊调节和增加发达地区对国家财政的贡献度。而且，由于价内征收亦利于体现国家调节消费的政策和促进价格机制健康运转。城建税作为一种附加税，是以实际缴纳的增值税、消费税和营业税为计税依据，这就不能保证中西部地区的城市、工矿区、乡镇等用自己稳定的收入加强公共设施建设，改善投资环境。内外资企业不同待遇的税制，也是东部地区企业受惠较多，而中西部地区的企业获益就少。现行的企业所得税对内资企业除基本税率外，有18%和27%的两档优惠税率，而这两档优惠税率主要是照顾规模较小的企业。由于我国长期以来的经济发展战略，西部地区以国有大中型企业为主，东部地区以小型企业为主，因而享受优惠税率东部地区大于西部地区。同时，内外两套所得税制，外资企业优惠多于内资企业，而外资企业主要集中在东部沿海地区，西部地区则以国有、集体企业为主，因而对外资企业的优惠政策主要是东部地区享受。而个税的分类课征，由于不能全面体现纳税人的纳税能力，很容易造成所得来源多而收入分散的人群缴税少，而来源少的，收入相对集中的人则缴税多。由于东西部地区收入水平、来源、机会的差异，东部地区缴的税就少，对国家税收贡献减少。同时，也因为西部地区国有经济占的比例大，相应的企业社会负担也就重，因此不能与东部地区以新生的非国有经济为主的企业平等竞争。另外，由于证券交易税征收范围过窄，现行政策只就股票在二级市场的交易征收印花税，对企业债券、投资基金、期权等交易行为没有相应的征税规定，一级市场的税收近乎空白。期货市场仅在实物交割环节征收增值税，把期货合约视同普通商品合同进行税务处理，因为期货交易是标准化合约的买卖，一般很少发生所有权的转移，通常只有2%～3%持仓交易者通过实物交割履约，绝大多数对冲平仓了结交易，这样，实际征收的增值税就很少。这就使东部地区金融保险等第三产业发展很快，但对国家的财政贡献却不够。现行税制的这些缺陷与不完善的税收优惠政策，很难实现国家的产业政策，诱导企业将更多的资金投入到建设周期短、技术含量低、风险小、利润高的加工业。这样，反而加重了西部地区产业结构不合理的格局，造成西部地区资源不合理的开发利用，进一步破坏了西部地区脆弱的自然环境，不利于经济的可持续发展。而且，由于现行税收优惠主要针对的是新办企业，没有对西部地区传统产业的技术改造和升级，以及大规模庞大的国有企业改组改造给予足够的税收支持，庞大的西部地区存量资本很难得到政策性的扶持，再加上西部地区目前吸引资金投入力度疲软现状，就使税收优惠政策的作用空间人为变小。

基于上述分析，西部地区十分渴望国家在制定新一轮促进西部大开发税收优惠时，能够特别关注西部地区的重点企业，通过优惠政策，盘活西部地区现有的资源。首先，西部地区渴望在制定新一轮税收优惠政策时，国家能对在西部地区投资的企业，借鉴国外做法，实行投资税收抵免政策，对企业在八年或更长时间内的固定资产新投资，按其价值的7%在应纳税款中扣除，而对服役期限在四到六年的企业按其价值的7%的1/3在应纳税款中扣除。其次，西部地区渴望国家能尽快在西部地区实施增值税转型，减轻西部地区企业的税收负担，同时将建筑业、交通运输业等纳入增值税征收范围，提高运输费用、购进农产品抵扣率等。渴望国家能对西部地区的基础产业、生态和环保产业、支柱产业、资源开发等产业给予较大的直接优惠与间接优惠。比如，对高新技术产业等出现的风险损失，准予在税前列支或从当期应纳税所得额中扣除；对投资西部地区从事国家鼓励类产业的货物生产销售以及西部地区老企业进行技术改造、资产重组、产业结构升级投资的，给予适当的增值税先征后退或率先实行消费型增值税；取消农产品、禽畜产品生产、加工流转环节的税收，以利于农产品的竞争；对投资于西部地区从事农业、能源、交通等基础产业的投资开发及基础设施建设、恢复生态环境整治、污染处理和资源综合利用等生态建设和现代服务业给予一定的营业税减免；同时对利用本地资源就地进行深加工，增值额等附加值达到一定标准的资源型企业免征或全额返还资源税，免税或返还部分作为国家投资，继续用于资源开发和保护、环境污染治理等。再次，西部地区渴望在制定新一轮税收优惠政策时，国家能出台促进西部地区大中型企业转制、转轨的税收优惠政策，扩大西部开发税收优惠政策覆盖范围，将企业所得税税率调低到15%，同时规范、合并各项所得税优惠，对国有企业技术改造、更新等，提高固定资产折旧率，缩短固定资产折旧年限，加快设备更新和技术改造；对小型企业转轨、转制为民营的企业，调整增值税一般纳税人的认定标准，扩大一般纳税人的范围和规模，降低税率。放宽并规范税前列支标准，取消“计税工资”规定，按实际支付的工资金额税前列支；取消对公益性、救济性捐赠的限额，准予税前列支；取消国家银行贷款利率标准列支利息的限制，对不违反现行法规的融资利息支出，准予税前列支；对转轨信用担保，再担保机构的业务收入实行营业税免税优惠；建立发展基金，对提供基金的企业实施免税优惠。最后，西部地区渴望在制定新一轮税收优惠政策时，国家能改变军工企业定价模式，采取军工民品市场定价；对军工民品企业，比照国有企业转轨税收优惠政策给予优惠；对军地结合，应用军民两用技术，可建立军地合作“虚拟园区”，比照高新技术产业开发区税收优惠；对三线军工脱险、搬迁就地调整改造，促进西部地区小城镇建设快速发展的，实行所得税“两免三减半”，其他地方税种适当减免。

同时，西部地区渴望在制定新一轮税收优惠政策时，国家能出台更多的促进西部地区科研成果转化的税收优惠政策，对技术开发费用增长幅度在10%以上的企业，可再按实际发生额的全额抵扣所得税；对技术成果应用方购买新技术、新工艺、新产品所支出的资金，如果比上年改造资金增10%以上的，还可享受加计抵扣50%的优惠；对高校科研院所、个人转让科研成果，不论其是否超过30万元，免征个人所得税。

无论怎样，促进西部大开发的税收优惠政策，要真正发挥缩小东西部地区差距，加快西部地区发展，实现共同富裕的梦想，就必须突出扶植重点，明确扶植对象，而且扶植力度一定要到位，否则，一切打着促进西部大开发旗号登场的所谓税收等优惠政策，都不过是敷衍应付罢了。

2006.05.12

注释

［1］陕西省国家税务局科研所课题组刘军.促进陕西省内国有企业转轨、军工企业转型以及科研成果转化的税收政策研究［Z］.推动西部大开发相关税收政策研究学术研讨会论文，2005.09.10.

［2］杜孝珍.区域产业结构协调演进中的地方政府——关于新疆市场化改革优势转化战略的思考［Z］.推动西部大开发相关税收政策研究学术研讨会论文，2005.09.10.

［3］甘肃省嘉峪关市地方税务局金减中，柏爱民.完善税收优惠政策，促进西部大开发战略的实施［Z］.推动西部大开发相关税收政策研究学术研讨会论文，2005.09.10.

［4］刘华，萧艳汾，李继红，熊矛.发展西部地区经济的税收对策研究［J］.税务研究(北京)，2001(05).

［5］刘蓉，周克清，颜晓玲.西部大开发过程中税收制度的规范调整［J］.税务与经济(吉林)，2003(2).

［6］高新才，滕堂伟，童长凤.西部地区产业结构调整与特色优势产业发展［A］.载中国西部经济发展报告2005［M］.北京：社会科学文献出版社，2005.