完成结构性调整是经济长期增长的保障

二、完成结构性调整是经济长期增长的保障

在通过扩张性财政政策达到短期内刺激经济的作用后，更重要的是尽快完成我国经济体制改革中的结构性调整。政策措施只能起到短期调节的作用，一旦政策的发挥空间用尽，而体制结构中的诸多问题仍然未能得到解决，恐怕短期产生的政策效果放在一个较长的时期中很快会化为乌有。只有圆满完成经济的结构性调整才能真正了却后顾之忧，形成经济长期向好的稳定预期，才是经济增长的切实保障和我国应对通货紧缩的长期战略。促进我国经济体制的结构性调整包括方方面面的工作，但总体说来应着重从以下几方面努力：

（一）加快产业结构调整

前一章分析得出，我国经济迟迟不能摆脱通货紧缩阴影的重要原因是有效供给和有效需求均不足且二者不相匹配，而造成这一现象的根源则在于产业结构不合理。正因为产业结构不符合我国经济发展的内在要求，使部分不具竞争力的产业逐渐萎缩，一定程度上抑制了有效需求的增长，同时由于产业升级缓慢，又使有效供给没有跟上经济发展速度，因此为了应对通缩压力，从根本上改变经济疲软的状况，我国国民经济的产业结构必须做部分调整，使之更加贴近我国现实发展的需要，具体来说应通过以下三方面扶持政策加快这一调整进程：

1.农业扶持政策

我国是一个农业大国，城市化程度与发达国家相比仍处于较低水平，至少在未来相当长的一段时期内，作为第一产业的农业仍将在我国国民经济结构中发挥举足轻重的作用。然而与这一重要地位不符的是，长期以来，我国在强调工业跃进的同时相对压抑了农业发展，种种歧视性政策一步一步地拉大了城乡居民在收入和生活水平等方面的差距。在我国经济以每年8%的速度增长的同时，农业和农村经济的发展情况并不理想，农村中相当一部分人生活仍“举步维艰”，其消费能力与购买力远低于城市居民。产业发展的剧烈倾斜致使占人口绝大多数的广大农民阶层的消费意愿和能力长期受到压抑，这正是我国通货紧缩的深层原因之一。因此，必须通过一些有效的政策手段扶持农业发展，逐步缓解城乡收入不均衡的现象。

（1）利用优惠政策加大扶持力度

优惠的农业政策是对农村经济和农业生产最直接有效的扶持。从我国现实国情出发，再借鉴西方一些发达国家发展农业的成功经验，我国在下一阶段的经济工作中可以考虑采用以下政策手段大力支持农村经济的发展：

①农业补助投资政策。在个人的农业投资过程中，政府为其提供直接的无偿资金援助，帮助解决生产中的困难，保证农业生产的顺利进行。许多发达国家都采用这一政策，极大地促进了其国内农业的发展。

②农业补贴投资政策。政府的农业补贴投资政策，主要包括以下三个方面：

●农业信贷补贴政策，即为了增加对农业的投资，由附属政府的信贷机构直接为农业提供低息贷款，或通过对面向农业贷款的金融机构提供利息补贴、贷款担保等优惠政策，引导银行信贷资金流向农业生产。

●农业保险补贴政策，即为了促进农业经济的稳定发展，对农业保险实行补贴，以降低农业的风险。

●农业中介组织补贴政策，即为了支持农业生产，发达国家政府对为农业服务的中介组织给予补贴和优惠政策。

③农业优惠税收政策。政府对农业采取特殊的优惠税收政策，如延期纳税、减税、免税等，以增加农民收入，提高他们对农业投资的积极性。

④农产品价格补贴政策。农产品价格补贴政策主要包括双重价格政策、保证价格政策、差价补贴政策等。双重价格政策是指政府高价收购农产品，再低价出售，差额则由政府补贴。保证价格政策，亦称最低价格政策，是指当主要农产品的市场价格低于规定的保证价格时，由政府按照保证价格收购。保证价格是政府根据农产品的生产成本加适当利润而确定的。差价补贴政策是指若某些农产品的收购价格低于保证价格时，其差额部分由政府作为缴纳金支付给生产者，实行差价补贴。

⑤农产品贸易保护政策。这些贸易保护政策主要包括对鼓励出口的农产品实行出口补贴、对限制进口的农产品征收特别关税、通过进口许可证限制进口数量或进行进口定额管理、非关税壁垒等。

（2）加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设

要实现农业的长期稳定发展，政府必须投入大量资金支持农业基础设施建设，改善土壤条件，改良农作物品种。针对目前我国农业生产中水资源严重匮乏的现状，政府应出巨资兴建和维护水利设施，在干旱时通过蓄水工程或人工降雨等方式为农户提供价格低廉的农业用水，解决干旱地区农业生产的缺水问题。政府还应定期拨款改良土质。虽然我国农村实行土地家庭联产承包经营制度，农户拥有几十年的经营权。但对土质的改良等生产要素的资金投入，政府仍然有责任负担部分投资费用，以减轻农民负担，提高农民的生产积极性。

此外，随着我国市场经济体制的建立与完善，准确、快速的信息对促进农业经济发展的作用也越来越重要。因此，我们在加强农业基础设施建设时，不仅要注重加强农田水利基础设施和农产品流通基础设施的建设，而且要加强农业信息基础设施的建设。各级政府可以有线电视网络为基础，尽快建立上下畅通、灵敏快捷的信息网络体系。同时，全面开发利用国内外信息资源。积极鼓励有条件的农民加入Internet，加快以Internet为代表的计算机网络技术应用于农业的步伐，让农民通过Internet充分利用社会信息资源，解决自己产前、产中、产后全过程中出现的问题，推动农业发展。

（3）建立和完善农业生产风险防范与保险机制

从美国等世界发达国家的经验看，建立健全农业保险体系，通过实行农业保险制度，规避农业风险是非常必要的。农业风险防范机制的建立与完善，有助于减少农民突遇自然灾害的损失。这也是在市场经济条件下，加强对农业支持保护的一项重要措施。政府应首先制定灾害救济制度。对于非人为因素造成的自然灾害，政府应给予农民往年平均收成一定比例（如60%）的补贴，以便维持农民的正常生活及来年对生产的再投入。其次，政府可以推行多种灾害保险制度。每年由农户自愿申请参加多种灾害保险，农户缴纳一定费用给政府作为保费，如果本年度农业生产状况良好，政府不退费；如果本年度在生产过程中出现天灾人祸，则政府承担保险责任，偿还农户全部损失。此外，政府还可以对农业保险实行多种形式的补贴，使农业保险成为有别于一般商业保险的政策性保险。

（4）发展农业教育与科技进步

21世纪农业的竞争，说到底是农业科技尤其是高科技的竞争。为适应21世纪农业发展的要求，加快农业现代化进程，必须加大科技投入，大力推进农业技术创新步伐。我国必须改革农业科研与推广相脱节的体制和机制，积极创新，使教科农紧密结合。政府应专门拨出经费，形成农业教育、科研、科技推广三位一体的科技服务体系。各地区至少应设立一所农业技术学校（推广站），承担本地区农民的技术普及教育。技校还应承担起当地农业科研任务，把平时的科研成果及时用于当地的生产中，提高技术转化速度。此外，技校科技人员还应深入田间地头，随时解决农民生产中存在的技术问题。通过三位一体的农业科技服务体系，逐步提高我国农民的素质与技术水平。

（5）优化农业投资环境，推进农业龙头企业的发展

农业龙头企业一头连接市场，一头连接农民，按照市场需求组织农民发展特色农业和专业化生产，很好地解决了小生产大市场的矛盾。因此，农业龙头企业是发展农业和农村经济的主力军。扶持龙头企业的发展，可以起到牵一发而动全身的作用。从某种意义上说，扶持龙头企业就是扶持农业，扶持农民。因此，政府应出台系列政策，优化农业投资环境，促使资本、技术、人才等资源向农业聚集，大力推进农业龙头企业的发展并吸引更多的民营工商企业投资农业，形成国家引导、企业投入、农民补充的投入机制，这是解决农业资金乃至人才、技术问题的一条重要途径。

2.第三产业扶持政策

（1）加快第三产业行业管理体制改革，消除产业发展的体制性障碍

从国际大环境来看，我国第三产业发展存在起点低、发展相对较慢的特点。以1980年作为对比起点，当时与我国经济发展水平相近的几个国家如印度尼西亚、菲律宾、斯里兰卡、罗马尼亚、乌克兰等国的第三产业的平均比重为34.6%，我国为21.4%，低于它们13.2个百分点。此后20年的发展中，这些相近发展水平国家第三产业比重平均提高了13.6个百分点，达48.2%，而我国第三产业比重仅提高了11.5个百分点，慢2.1个百分点。造成我国第三产业比重低的因素很多，但一个主要原因是我国特殊的管理体制引起的。我国市场化改革起步较晚，与成熟的市场经济国家相比，我国的市场化程度还比较低，竞争不够充分，这种状况在第三产业表现得尤其突出。由于第三产业中行政管理色彩重，行业准入限制多，人为抑制了第三产业的发展，使一部分潜在的第三产业需求不能得到实现。要加快第三产业的发展步伐，最根本的途径是改革第三产业管理体制，应主要从市场准入和价格决定作为突破口开展体制改革。

①放宽第三产业市场准入条件：

●应减少对第三产业企业性质的限制，尤其是要制定鼓励民营企业和中小企业发展第三产业的政策，允许民营企业投资建设和经营城市公用服务设施和其他基础服务设施，并相应制定鼓励民营企业和中小企业发展第三产业的工商、信贷、财税政策。

●要简化第三产业市场准入审批程序，减少行政审批过程中的繁文缛节，提高审批效率。

②深化第三产业价格与服务收费改革：

●要进一步完善第三产业价格形成机制，逐步建立符合社会主义市场经济体制需要，反映第三产业价格特点的价格形成机制和管理体制。除极少数与国民经济发展和人民群众生活关系重大、市场竞争条件不充分的重要项目实行政府指导价或政府定价以外，放开第三产业绝大部分项目的价格，实行市场调节，由经营者依据生产经营成本和市场供求状况自主确定。

●应大力推进收费改革，加快价费分离。要认真贯彻落实“价格法”精神，进一步加强和完善公用/公益事业、中介服务和各类经营服务收费的管理，改变将事业单位的服务收费以及一些已经市场化的中介机构收费、企业收费视同国家行政机关收费，实行高度集中审批的管理制度，把中介机构收费、公用事业和公益服务价格尽快从行政事业收费中分离出来。

●要落实和扩大企业自主定价权，逐步建立和完善在国家宏观调控下主要由市场形成价格的机制，对已具备市场竞争条件的，实行市场调节价，使这些服务机构通过市场服务取得价值补偿，并得到发展。^[1]

（2）刺激第三产业投资的增长

①计划部门要加大铁路、公路、通信、城市交通、供电、供水、供气、垃圾和污水处理、住宅开发、文教等基础设施建设的力度，在建设项目上支持相关第三产业的发展。此外还要会同有关部门安排一定的财政资金，作为发展第三产业的引导资金，吸引社会资金投入。

②向金融部门提供有市场、有效益的第三产业发展项目，增加支持第三产业发展的银行贷款。

③鼓励以股份制、股份合作制、单位和个人投资等形式，动员社会资金发展第三产业。

④依据国家外资政策，引导外商直接投资和借用国外贷款投入第三产业。

3.高科技产业扶持政策

（1）营造有利的政策环境

①财税扶持政策。各级财政部门要加大对科技投入的力度，建立科技型中小企业技术创新基金，为成果转化活动提供资金支持。对高新技术企业实行在企业所得税、营业税、增值税、关税等税目上的税收扶持政策。实行政府采购政策，通过预算控制、招投标等形式，引导和鼓励政府部门、企事业单位择优购买国内高新技术及其设备和产品。

②金融扶持政策：

●充分发挥信贷的支持作用，扩大科技信贷投入。金融机构应积极探索多种行之有效的途径，改进对科技型企业的信贷服务，依据企业的不同特点建立相应的授权授信制度，增加信贷品种，拓展担保方式，尤其是要尽快研究提出解决中小型科技企业贷款担保的办法。对有市场发展前景、技术含量高、经济效益好、能替代进口的高新技术成果转化和技术改造项目，要提高贷款支持力度，国家对这类项目也给予相应的贴息支持。

●逐步建立风险投资机制，拓宽高新技术企业的融资渠道。首先应发展风险投资公司和风险投资基金，建立风险投资撤出机制，加大对成长中的高新技术企业的支持力度；其次要引进和培养风险投资管理人才，加速制定相关政策法规，规范风险投资的市场行为。一方面优先支持有条件的高新技术企业进入国内和国际资本市场；另一方面还应在做好准备的基础上，选择适当时候在现有的上海、深圳证券交易所专门设立高新技术企业板块。

③其他扶持政策：

完善科技人员管理制度，鼓励转化科技成果，允许和鼓励技术、管理等生产要素参与收益分配。可先在部分高新技术企业中进行试点，从近年国有净资产增值部分中拿出一定比例作为股份，奖励有贡献的职工特别是科技人员和经营管理人员。对在当代科学技术前沿取得重大突破或在科学技术发展中有卓越建树的，在技术创新、科技成果商品化和产业化中创造巨大经济效益或社会效益的杰出人才实行重奖。此外，对科研机构转制为企业的还应给予专项政策扶持。

（2）加强配套基础设施建设

应该看到，与高科技产业发展相配套的基础设施，特别是信息网络基础设施是现代经济发展潜力之所在。为了扶持高科技产业，政府理应做好加强信息网络建设的组织工作。1993年，克林顿刚刚入主白宫，立刻推出了“全国信息基础设施计划”（PII计划）。1994年，美国政府又推出了“全国信息基础设施计划”（GII计划），即建立“全球信息高速公路”，这一计划使美国的劳动生产率增长20%～40%，各行业每年新增3 000亿美元的销售额。由于看到这样高的回报率，日本政府平均每年也投资100亿美元，促进建设信息基础设施；欧盟预计投资1 500亿埃居以保证欧盟“信息高速公路”的实施。也正是由于重视基础设施建设，使美国、日本及欧盟国家长期占据国际竞争力排名前几位。我国政府应多参考借鉴发达国家发展高科技产业的经验，在以后的工作中加大对信息网络等配套基础设施建设的投入力度。

（3）鼓励国际合作

我国已经加入WTO，这对我国高科技产业界来说，是机遇也是挑战。我国的高科技企业规模小，竞争力不强，要想立足于竞争激烈的国际市场，必须首先进入国际市场，加强国际合作，通过合作和竞争加强竞争力。面临全球化的知识经济大潮，我们的政策应该是立足于自力更生，树立自己的国际形象，抓住机遇，鼓励高科技产业积极参加发达国家高科技领域的国际化运作，鼓励国内有实力的企业通过资本运营，充分利用国际化的人才、资金和市场。^[2]同时也要进一步采取切实措施，以多种形式吸引优秀海外人才，除兑现国家已有优惠政策外，要在户籍、住房、子女入学等方面为他们提供便利，各有关部门要为从事高新技术国际合作与交流的中外人员提供往来方便。

（二）达到公有制经济与非公有制经济的共同发展

公有制经济和非公有制经济是我国国民经济中的两大组成部分。在经济建设初期，我国政府将发展重点置于公有制经济上，通过高度集中的手段聚集了全社会的人力物力，造就了一段经济腾飞的辉煌历史。然而，随着改革开放的不断推进和市场经济体制的建立，公有制经济发展速度逐步降低，而长期以来发展一直相对滞后的非公有制经济开始显现出非同一般的活力并逐渐在经济发展中发挥出越来越重要的作用，逐渐成为国民经济中不可或缺的一部分。要达到我国经济的可持续发展，不可顾此失彼，必须兼顾公有制经济与非公有制经济，造就二者共同前进的国民经济发展新格局。

1.公有制经济的发展

相对于非公有制经济来说，我国公有制经济的主要优势是前期投入多，资产规模大，扩张范围广，但机构过于庞杂，缺乏相应的利益驱动机制，资产运作效率不高等方面的劣势也十分明显。因此，公有制经济的发展重点不是继续增加投资，而是盘活存量资产，让已投入的资源产生效益。其重中之重即是稳步推进国有企业的市场化改革。

我国国有企业经营低效率的根本原因是其模糊的产权关系、行政化的运作模式以及长期以来非竞争性的经营环境。既然国企困境的形成是冰冻三尺非一日之寒，走出困境的改革道路也将是漫长曲折的，过程中必将触动既得利益阶层而遭遇阻碍，因此更加需要坚定不移的改革决心以将国企市场化改革这一体制转轨时期的核心任务进行到底。改革的主要方向包括：

（1）政企分开

政企分开，切断企业与政府之间的行政隶属关系，明确界定企业与政府各自的职能，是我国国有企业市场化改革的最基本原则和指导思想。政企分开可解决政府对企业以行政方式进行调控、管理和监督的问题，可从根本上剪除企业在市场化经营中受到的行政干扰。真正意义上的政企分开在实施中应包括以下五个方面：中央政府行政职能与国有资产所有权分开，中央与地方资产所有者分开，国有资产组织与国有企业分开，党企分开，社企分开。

（2）明晰产权

国企产权改革一是要改革国有资产管理体制，解决国有企业所有者缺位与多重代理、无人负责的问题；二是要实现国有企业产权结构的多元化，解决国有公司法人治理结构失衡的问题。为此，要在对企业的现有资产进行评估的基础上建立国有资产的管理、运营和监督机制，确立有效行使所有者职能的方式，并积极推进国企股份制改造和股权多元化，为公司法人治理结构的规范运行创造基本条件。

（3）建立公司化的治理结构和内部激励约束机制

我国国有企业的治理结构形成于计划经济时代，大多数国企的治理结构被严重扭曲，董事会和经理层运行机制极不规范。虽然在国有企业的市场取向改革与发展中，有一批企业克服体制障碍，通过规范的公司制改制或股票上市，建立了比较规范的公司治理结构，形成了科学的决策体制以及激励、约束机制，促进了经营机制转换，提高了市场竞争力；但是，也有不少企业改革并不彻底，没有超越旧体制，穿新鞋走老路。在日后的改革进程中，新改制的企业必须严格按规范的公司制运作，已经改制的企业也要重新按“公司法”规范法人治理结构，有关部门需对此进行一次专项治理，监督检查“公司法”的落实情况。

国有企业在完善治理结构的同时还应建立起科学的内部激励机制与约束机制。一般意义上说，公司制企业激励与约束的对象特指经理层人员。实行公司制改造以后的国有及国有控股企业，其激励与约束的重点也是经理层人员。这种机制把经营者的利益与所有者的利益尽可能联系起来，通过构造经营者与所有者的利益共同体来实现企业长远发展的目标，保证对经理人员的激励与实现所有者目标的兼容性。

（4）创造公平竞争环境

在以前数十年的经济发展中，为了确保国有企业在国民经济中的支柱地位，种种政策制定中一直存在着严重的所有制歧视思想。然而其结果却大大地背离了初衷，长期泡在“蜜罐”里的国有企业成了温室中的花朵，在改革开放后市场经济环境中纷纷憔悴枯萎，而风吹雨打下成长起来的民营企业反而在市场经济的大潮中傲然挺立。由此可见，企业只有在竞争中才能发展，在磨砺中才能进步。因此在以后的经济政策制定中，应该摒弃过去的所有制歧视思想，创造公平的竞争环境，市场竞争中的残酷淘汰自然会对国有企业产生激励和约束的作用，从外部促进国有企业的自我完善与发展。

2.非公有制经济的发展

长期以来，非公有制经济一直在公有制经济的压制之下，在市场的夹缝中求生存；在改革开放的进程中，非公有制经济屡屡显示出其惊人的活力和得天独厚的优势。与公有制经济主体相比，非公有制经济主体虽然在资产规模上稍逊一筹，但其市场敏锐程度、资产营运效率和收益性都是公有制经济主体所望尘莫及的，可以说非公有制经济必将成为我国国民经济发展下一阶段的主要增长点。因此我们必须解放思想，甩开包袱，打破公有制经济的垄断地位，大力发展非公有制经济。民间投资持续下降是我国通货紧缩不断发展的一大症结，为应对通货紧缩压力，发展非公有制经济，必须致力于刺激民间投资，发展非公有制企业尤其是民营中小企业。

首先必须打破垄断，向非公有制企业开放更多的领域，然后应采用各种政策措施鼓励民间资本创业。我国银行系统的居民存款早已超过10万亿元，若能设法将巨额储蓄中的一部分转化为投资，对于非公经济人乃至整个国民经济都会产生巨大的推动作用，足以创造一个经济高峰。

中小企业是民营经济中的生力军，是开展民间投资的中坚力量，要全面启动我国的非公有制经济，必须以中小企业群体为中心。我国目前有中小企业3 980户，其产值占GDP的60%，利税的43%，出口的60%，已成为我国经济持续发展的源泉和动力。^[3]然而，过去我国一直将国有企业作为经济建设的重点而忽视了中小企业的发展需要甚至对中小企业采取歧视性政策，给中小企业的发展带来了极大的阻碍。在认识到中小企业对于拉动民间投资、发展非公有制经济的核心作用后，我们应该采取各种扶持性政策手段为其营造宽松的创业环境和有利的经营条件，使中小企业群体迅速崛起，带动民间投资的增长，将非公有制经济甚至整个国民经济推上新的台阶。

民间投资不足的根源之一是国有银行的信贷歧视和非国有金融机构的不发达。要启动民间投资，必然要设法拓宽非国有投资的融资渠道。一方面，应积极发展非国有金融机构（关于这个问题下面将具体论述）；另一方面还应当由政府牵头建立担保基金，为非国有中小企业的信贷提供担保；同时还要致力于拓展其他渠道，例如股票上市、债券发行等直接融资方式，解决民营企业发展的资金问题。对符合产业政策的支柱产业、高新技术产业和现有企业技术改造项目，提供政策性资助或贷款贴息支持；稳步发展资本证券市场，募集资金支持经济发展，建立多渠道全方位的融资体系。^[4]

我国目前对非公产权保护的法律框架不健全，也是民间投资减少的一个重要原因。也就是说，资产所有者的不确定因素多，保卫自己财产的交易成本高。对非国有企业而言，一方面，出于就业的压力，保护私有产权是可置信的；另一方面，这并不意味着个体的企业在维护其产权方面就会有足够的谈判权。没有相当明确有效的维护私有产权的法律条款，大量无形的激励损失就会发生：由于担心国家或国家机关的机会主义行为，使企业家无法形成对将来的稳定预期（注意，稳定预期并不意味着结果确定，一件事可以只有1%的成功概率，但成功后果的法律界限要清楚），私有的投资者不会全力以赴投资做事业。^[5]

（三）改进现有的收入分配制度

收入分配制度作为一国经济制度中极为重要的组成部分，对国计民生的影响之大自不待言。我国的收入分配制度在不断的完善中发展至今，虽然已经初步形成了较为合理的制度框架，但其中仍然具有许多误区、盲区和漏洞，一些不公平、不公正的分配现象也时有发生。为使我国国民收入分配更加公平合理，缩小贫富差距，急需从以下几方面改进收入分配制度：

1.改革税收制度，加强税收杠杆的调控力度

我国现行税制是在20世纪80年代末90年代初投资过度膨胀、市场需求过旺、高通胀的典型短缺经济背景下形成的，税制中设计了许多平抑市场需求的调节功能。但今非昔比，经济形势已发生了很大变化，原有的短缺经济暂时已不复存在，卖方市场已变为买方市场，需求不足严重制约着经济发展。因此，原有税制必须随经济形势变化作相应调整。尽管我们已经开始运用税收政策来刺激经济发展，如开征利息所得税、出台房地产税收优惠政策、提高出口退税率等，这些政策的实施无疑会为扩大内需、启动经济助一臂之力，但总体看来，税收政策与制度的调整远未到位，还需进一步加大力度。

（1）参考、利用成熟市场经济国家的经验，加强收入调节

在以市场经济为主配置社会资源的国家中，税收杠杆的作用极其重要。实践证明，税收杠杆的作用发挥得好，能很好地调节收入差距，限制贫富差距的进一步拉大。

在我国，长期以来不同经济单位人们收入的来源各不相同。兼职收入、灰色收入和地下经济的交易收入等，也颇为盛行，所得税征收时往往不能准确地区别对待，甚至无税可征，这在很大程度上限制了税收调节的力度。如何在未来加强各个不同经济单位从业人员的收入管理，增加收入的透明度，是当前必须着力解决的一个问题。

（2）提高执法力度，减少税收漏洞

在改革的各个不同阶段，尽管导致贫富分化的原因主次有别，但体制外经济单位的逃税漏税是不同业主资金迅速扩张的一个主要原因。这一方面牺牲了国家税收收入，另一方面也导致了腐败和非法收入的增加，扩大了收入差距。在改革税收制度的同时，强化税收的征收力度和效果也应是工作中的重点。

（3）提高所得税在税收总额中的比重

所得税是调整收入分配的有力工具。我国于1994年建立起来的税收体系中，流转税为主体，增值税为主导，所得税只占非常低的比重，这和我国现阶段居民收入普遍较低有关。这种税收结构在缩小收入差距、保持社会稳定方面作用并不显著。有人曾经推算，我国流转税的三大税种占全部税收的53.3%，增值税占38.6%；企业所得税和个人所得税合计占16.9%，其中个人所得税仅仅占3.9%。在所得税占税收总额比重太低的情况下，无法发挥其“缩小收入差距”的作用。2003年初，虽然所得税比重较以前有所提高，但与国民收入分配资金流向个人的比重相比，仍然属于失衡状态。因此，我们应当适度调整所得税标准和征收方式，这一点在前面财政收入政策中已有分析，此处不再赘述。

（4）加强税费管理，减少不合理收费

在世界范围内比较，我国税收的比例并不算大，但由于征收标准的不同，实际税收负担相对加大。更重要的是，国民经济中的各种“费”是数目惊人的，“费大于税”已不是什么新闻。在一些基层的市县，收费项目有的多达4 000多种，以至于收费成为政府的一个重要的收入来源。实行扩张性的财政政策，加强税费管理、重在减费，是必要的和可行的。客观地考察，过去收费膨胀的效应也具有两面性：一方面，对整个政府系统实施经济社会发展战略和履行优化基础结构、公共服务、社区建设等职能，提供了重要的财力来源；另一方面，为政府行为的非规范性和随意性提供了物质条件，造成以地方、部门各权力环节财力分配的各行其是，裂解了统一的政府权威，影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行，降低了政府资金的使用效益，加大企业、个人负担，同时也为腐败行为的滋长提供了土壤。随着我国经济、社会的发展和改革的深化，这些负面影响变得越来越明显，以至于收费泛滥、政府收入非规范化的现状，已完全不能适应形势变化和建立社会主义市场经济新体制的要求。所以，加强税费管理迫在眉睫。其基本思路是：清理、整顿各种预算外、制度外的收费，规范政府收费行为，按照现代市场经济的导向，决定税收、规费；使用费和非预算收费的组合方式和通盘管理框架，依不同的资金性质、特点使它们分流归位，各行其道，从而大大提高政府资金分配与运作的规范性、合理性和资金使用效益，并理顺相关的分配关系与社会经济关系；最终达到减少不合理收费、减少税费的目的，实现财政政策的扩张。如此方能一方面减轻企业负担，另一方面使企业从各种繁缛、不规范的收费管制中解放出来，加强企业活力，提高生产、投资的积极性。

2.建立健全社会保障体系

市场经济的竞争性，要求政府在社会保障制度的建立上承担重大的责任。社会保障制度的健全与否，在某种程度上制约着国民经济的健康发展，也在很大程度上影响着贫困阶层的正常生活。因此，在缩小贫富差距的工作过程中，不能不考虑社会保障制度问题。

（1）正视当前社会保障体制面临的风险

由于长期以来我国实行的是“低工资，高福利”政策，在社会保障方面没有基金积累，解决社保资金紧张问题，需要相当大的当期投入。目前这种投入没有制度化的保证，只是靠不断提高缴费比例来勉强维持。现在国有企业提取的各种社会保障和福利费用（养老保险、医疗保险、住房公积金、失业保险、工伤保险、生育保险等）已占工资总额的30%以上，但是仍然入不敷出，国家财政也没有下决心来补足缺口，继续提高企业的收缴比例余地很小。因此，应当在妥善处理历史遗留问题的基础上，分清政府、企业和职工个人的责任，尽快明确养老保险体制改革的目标，建立一个合理的、可持续的养老基金补充机制，政府切实负起自己的责任，给老百姓一个稳定的预期。在此基础上，加快医疗、失业等方面的社会保障制度改革，使社会保障制度真正成为市场经济的稳定器。

（2）提高政府的财政支出，切实解决困难地区的社会保障问题

政府用于社会保障性质的支出，在发达国家一般占财政支出的50%～60%。我国1999年1月至10月经过调整后的预算支出中，社会保障性支出（含行政单位离退休经费、抚恤和社会救济费）的比重只占总支出的4.96%。鉴于我国已经开始进入人口老龄化阶段，这方面的支出必然会不断地增加。由于经济发展的不平衡，用于社会保障方面的财政支出增加对落后地区的社会稳定具有重要的意义。

在贫富差距扩大的压力之下，对城市贫困阶层的社会保障政策的落实程度，严重影响着当前的社会稳定。特别是某些老工业基地的下岗失业工人的生活，当地政府必须承担其应当承担的责任。可以考虑将财政用于补贴原亏损企业的某些资金，用于下岗失业者的生活保障。在失业保障金的管理上，严厉打击某些贪赃枉法者将“救命钱”挪作他用的行为。在对下岗职工的补偿问题上，着力解决企业曾经在困难时期向职工集资的“集资款”，或者以“买断性补偿”，或者以“股份化补偿”的方式，解决下岗职工为此所做出的利益牺牲。

3.加强制度建设，规范各种分配行为

现在，在改革过程中依靠市场经济的作用而致富的高收入者、在改革过程中依靠政策性因素而致富的高收入者、在改革过程中依靠权力寻租而致富的高收入者，已经形成了一个高收入阶层。他们是改革前期的既得利益者。这些人所形成的利益集团，在改革触动他们的某些既得利益时，自然会产生阻力。因此，只有通过政府这只“看得见的手”的强制性作用，加强制度建设，改变某些不合理的制度设置，体现社会公正的原则，才能继续深化改革，激发人民群众的经济建设热情。

（1）健全工会组织，加强对普通工人的权益保护

职工工资的提高，一方面取决于其赖以就业的经济组织的盈利水平，另一方面，还取决于职工与业主讨价还价的能力。即使某些经济组织具有较高的盈利水平，由于业主或管理者具有分配上的较强的决定权，而我国的劳动权益保护法规尚不健全，普通工人的工资水平往往被人为地压低，致使普通职工与业主之间的收入差距越来越大。如果说改革前期职工的权益保护还比较好，那么在改革进入现阶段之后，则不管是体制内公有企业职工权益保护，还是体制外其他各种经济单位职工的权益保护，都出现了这样或者那样的问题。在这些经济单位之中，工人的劳动条件不能及时得到改善，工人的合法权益往往得不到保障。业主只注意眼前最大限度的收益，但却无视工人的身心状况。超时加班等现象时有发生。因此，在公有企业中保护工人的合法权益，在非公有经济中建立健全工会组织，使其成为名副其实地保护和体现工人利益的组织，加强其与业主讨价还价的能力，减少和杜绝业主减免或克扣工人工资事件的发生，都会有助于缓解贫富分化问题。

（2）规范农村税费，切实减轻农民负担

农民（尤其是耕农）种植粮食成本的上升，使其缺少积累，也使其难以进行必要的产业结构调整。有学者测算，1984—1994年这10年间，中国粮食生产成本（按50公斤平均成本计算）每年递增大约10%，而在1978—1997年这20年间，粮食生产含税成本的年递增率为8.44%，而在此期间农民出售粮食的平均价格的年递增率为9.96%，后者较前者高出仅仅1.5个百分点。在这种情况下，粮食种植农户收入的低下，是可以想见的。现在在农村，农村干部阶层、集体企业管理者阶层、私营企业主阶层和大大小小的个体户，基本上都是改革的受益者。他们的收入较高，对各种摊派费用承付力强。但为数众多的粮食种植农户，对按地亩和人头摊派的费用承付力却很弱。所以，要减轻这些人的负担，就只有两条可选的路径：其一，缩减基层组织冗员，减少基层的人员开支；其二，调整农业税，规范农村其他税费，保护农民的合法权益。

（3）户籍制度改革

几千年来形成的户籍制度是对广大农民最大的制度歧视，也是加快劳动力自由流动、加快中国城市化过程中最根本的障碍。改革以来，在启动和促进农村经济发展方面，政府实行了两项重要措施：其一是允许农村剩余劳动力到城市务工经商，其二是大力发展乡镇企业。正是以乡镇企业为龙头的乡村工业的发展和农民进城务工经商，加快了农村的工业化和非农化，减轻了农民的土地压力，并提高了农村居民收入水平。但实际上乡镇企业在全国的分布是极不平衡的，而且随着乡镇企业的技术和资本有机构成的提高，吸纳劳动力的能力有所降低。最近一个时期，由于城市经济的不景气及下岗失业人员的影响，部分城市还出现了限制农民工进城的问题，在劳动力市场上制造着新的壁垒和歧视。因此，打破户籍制度的限制，是提高农民收入、加快城市化的制度保障。只有农民收入的提高，才可以从根本上启动农村的消费市场，使中国经济彻底摆脱通货紧缩的阴影。中国城市化的进程，实际上取决于两个方面的影响：其一是农村的非农化进程，其二是城市自身吸纳农村劳动力的能力。只有在这两个方面共同努力，才能使中国的城市化水平稳定提高。没有中国农村的城市化，中国农村人口在增长的过程中产生的土地需求压力就不可能最终缓解，而中国当前存在的城乡收入差距，也不可能最终消除。

（4）打击权力寻租

非法收入得以产生的主要根源，在于国家和党内某些官员的腐败。而在所有导致收入差距扩大的影响因素中，由腐败所产生的非法收入，是最为广大人民群众所痛恨的。这不仅是一个经济问题，还是一个政治问题，有可能成为社会动荡的根源。因此，为稳定改革的既定成果，为消除腐败给党和国家所造成的不良影响，加大改革的力度，限制某些政府部门对经济运行的过多干预，应该是当务之急。打击腐败和权力寻租，消除制度的真空以及加强对国家行政部门的监督，是消除权力寻租的关键。唯有如此，才能够在明确产权关系、依法保护当事人的利益、消除各种限制市场竞争的不合理规定和过多管制中，彻底地实行政企分开，建立起社会主义市场经济的新秩序。

为防止市场化进程中权力寻租与侵吞国有资产现象的发生，必须杜绝私营业主阶层或企业家阶层利用政府权力非法暴富的途径。这不但是建立社会主义市场经济新秩序，以及今后建立社会基本职业伦理的需要，而且还是政府取信于民、维护社会稳定的需要。考虑到改革第三阶段以后，“下海”的前官员成为私营业主的一个重要来源，在职的官员阶层与已经“下海”的私营业主之间，存在着某些“天然”的联系，因此，要把对官员阶层的“反腐败”和对已经转变为业主的前官员的“反贿赂”密切结合起来。只有这样，才能够行之有效地保护改革的既定成果。在以往的反腐败斗争中，我们过多地注意了官员阶层中某些人的腐败，但“反拉拢、反贿赂”的力度不够，这是打击寻租工作效力不明显的一个重要原因。