中国影响人力资本增长的财政政策分析

中国影响人力资本增长的财政政策分析

喻剑利^[1]

当今世界，知识经济的发展使人力资本变得比物质资本、金融资本更重要。我国有丰富的人力资源，但人力资本却相对短缺，应努力增加人力资本供给，改善人力资本结构。作为宏观调控的主要工具，财政政策理应在人力资本形成中发挥作用。我们分析了中国的财政政策情况，以完善促进人力资本发展的财政政策。

一、人力资本与财政政策的概念

（一）人力资本的概念

欧文·费雪发表了《资本的性质和收入》一文，最先明确提出“人力资本”这一概念。然而形成比较完善的人力资本理论是在20世纪60年代，其代表人物舒尔茨于1961年3月在《美国经济评论》上发表《人力资本投资》一文，明确概括了人力资本投资的范围为医疗和保健，但舒尔茨并没有给“人力资本”下一个明确的定义。在分析和接受舒尔茨人力资本理论的基础上，加里·贝克尔在其著作《人力资本》中较为明确地阐述了人力资本的定义:“对于人力的投资是多方面的，其中主要是教育支出、保健支出、劳动力国内流动的支出或用于移民入境的支出等形成的人力资本。”

（二）财政政策的概念

政府的财政政策就是通过改变政府的购买支出，以及改变政府的转移支付和税收对总需求进行调控的政策。财政政策包括财政支出政策和税收政策。政府运用财政政策影响总支出和总需求，减轻经济的周期波动，稳定价格水平，使经济在接近充分就业水平上持续发展。政府可以采用三种基本方式影响总需求:对物品和劳务的购买、对个人和企业的转移支付；对个人和企业征税。第一种方式对总需求产生的是直接影响，后两种方式是通过改变个人和企业的收入水平影响消费和投资，进而影响总需求，因而对总需求产生的是间接影响。无论是政府支出的变化还是税收的变化都会影响到政府的预算平衡。

二、中国影响人力资本增长的财政政策的情况

（一）财政教育投入力度不够

财政教育投入直接影响到一国教育事业的发展速度和发展规模。因此，财政教育投入规模对一国人力资本的积累有重要作用。20世纪90年代以来，我国财政性教育经费从绝对数上讲呈逐年增加趋势。但从相对数方面来看，财政性教育经费的增长仍显不足。我国财政性教育经费占国内生产总值的比重，与世界平均水平相比有很大差距。根据联合国教科文组织的统计，1991年世界平均公共教育经费占GNP的比重为5.1%，其中发达国家为5.3%，发展中国家为4.1%，最不发达国家为3.3%。我国至2001年这一指标仍远远低于1991年的世界平均水平，而且还未达到1991年最不发达国家3.3%的水平。

1995年我国的《教育法》明确规定:“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”从全国总体上讲，预算内教育拨款增长率仍然低于同期财政经常性收入增长率，这说明教育法的相关规定未得到严格贯彻实施，需要扩大政府预算内教育拨款额。

（二）财政性教育经费支出结构不合理

财政性教育经费支出结构包括财政性教育经费在各级各类教育中的分配和在各地区之间的分配两个方面。财政性教育经费在初等教育、中等教育和高等教育之间的分配通常称为三级教育支出结构。财政性教育经费在各地区的分布构成比称为教育的地区支出结构。我国财政性教育经费支出结构不合理可以用三级教育支出结构不合理和地区支出结构不合理来加以说明。

1.财政性教育经费三级教育支出结构不合理。

我国三级教育目前的经费结构状况是否合理，必须结合我国现阶段的经济发展水平，并进行国际比较分析。从理论上讲，财政性经费的分配应能适应初、中、高三级教育结构自身的内在发展规律。在经济和教育发展的初级阶段，初等教育的就学人数和投资规模所占的比例最大，中等教育次之，高等教育最低，三级教育的结构基本上呈“金字塔”形；随着经济和教育的发展，三级教育的结构开始向中等教育倾斜，中等教育以及高等教育的就学人数和投资规模所占的份额将有所提高；随着经济和教育的进一步发展，三级教育的结构变动开始趋于稳定，初、中、高三级教育的就学人数和投资规模将稳定在某一水平上，三级教育各自所占比例之间的差异也将大大缩小。

我国在世界上属中低收入国家，与国际水平保持一致的三级教育投资比例应分别为40.5%、29.0%和17.9%左右。而2000年我国三级教育财政性教育经费的比例分别为33.1%、35.8%和22.0%，可见我国初等教育的财政性投资比例相对偏低，而高等教育的财政性教育投资比例相对偏高，财政性教育经费在三级教育中的分配状况与经济发展水平并不相适应。

2.财政性教育经费地区支出结构不合理。

财政性教育经费在我国各地区之间的分配极不平衡。从东、中、西部三大地域角度讲，东、中、西部地区财政性教育经费所占比重与各地区经济发展水平状况相对称，即东部沿海经济发展水平相对较高地区的财政性教育经费所占比重最高，中部欠发达地区所占比重次之，西部经济落后地区所占比重最小。中西部地区总和仍然不及东部地区。从各省、自治区、直辖市的情况来看，经济发达、财力充足的省、市以及人口大省，其财政性教育经费在全国总经费中所占比重明显较大；而经济落后、人口稀少的边远省区，其财政性教育经费在全国总经费中所占比重很小。我国缺乏中央财政对地方高等教育的财政转移支付制度，中央财政预算内教育经费在各地区的分布非常不均匀。

（三）税收制度不完善

1.现行增值税不利于人力资本形成的规定。

我国的增值税制度存在诸多不利于高新技术企业发展的规定，间接阻碍了人力资本水平的提升，主要表现在:我国目前实行的是“生产型”增值税模式，即固定资产所包含的增值税不允许作为进项税额抵扣。同样无形资产也不纳入增值税的核算范围，当然无形资产也不能抵扣进项税。随着知识经济时代的到来，无形资产占企业资产的比例日益增大。我国目前的科学技术水平还不是很高，许多企业需要外购无形资产。而目前的增值税制度没有将无形资产纳入增值税链条。这些都导致了高新技术产业税收负担过重，影响高新技术产业的发展，进而间接影响了人力资本水平的提升。

2.现行企业所得税不利于人力资本形成的规定。

企业所得税主要通过促进高新技术产业发展、人力资本投资收益及流动性约束等方面影响人力资本的形成。现行企业所得税制度有以下三个方面不利于人力资本的形成:对高新技术企业的税收优惠规定不合理，优惠对象不科学，优惠方式单调；对税前列支工资总额规定的不合理；捐赠扣除规定不合理。

3.现行个人所得税不利于人力资本形成的规定。

个人所得税作为收入的一种减除，主要通过“流动性约束”投资成本和人力资本的投资收益来影响人力资本投资。我国目前实行分类所得税制模式，费用扣除对纳税人的实际负担考虑不充分，没有表现出个人所得税对净所得征税的特征。我国应纳税所得额规定中工资、薪金的费用减除额没有考虑纳税人的前期人力资本投资和纳税人的家庭负担，不利于人力资本的形成。我国《个人所得税暂行条例》规定:个人通过非营利性的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠，准予在缴纳个人所得税前的所得额中全额扣除。鼓励纳税人对贫困学生进行“一帮一”才是解决问题的关键，但税法并没有对这种支出给予税收优惠，不利于人力资本的形成。而且只对小学和初中的捐赠给予税收免除，不利于高中和大学教育的发展。

三、中国影响人力资本增长的财政政策的完善

（一）增加人力资本投入

现阶段在我国人力资本培育市场不很完善的情况下，加大财政投入的力度是进行人力资本培育的重要一环。在寻求人力资本培育的财力支持上，除了在宏观上应采取提高财政收入占GDP比重的措施外，还可加大人力资本培育方面的投入。为此，一是在坚持财政投入为主的同时，应建立多层次的教育投入机制，即建立中央政府与地方政府分级投入、社会各界捐赠资助投入、学校义务教育积累投入的机制。二要利用贴息、税收减免等财税政策，大力发展中等职业教育和职业培训。三要进一步提高公务员和企业职工收入水平，建立企业自主分配、职工民主参与、政府监督调控的新型工资制度。充分考虑个人、家庭的人力资本投资需求和能力，在政府行政事业经费和企业财务中列支教育经费，鼓励机关和事业单位、企业、家庭和个人共同支持发展教育。还可考虑发行人力资本培育公债，以提高支持人力资本培育的财政支出。

增加人才资本的投入是财政政策的重要作用领域。一是大胆地提高高科技领域人才的工资待遇，使其工资水平接近发达国家同领域水平，在住房待遇上财政应给予补贴；二是对一般领域科技人才，使其工资收入达到发达国家同领域较低水平；三是建立公务员工资水平提升的机制，应进一步扩大档次，提高公务员工资水平，以留住管理人才；四是制定吸引人才回流或回国的法律制度，充分保证人才待遇等的实现。同时制定吸引人才回归计划，按计划配置财政资金。

（二）改善财政性教育投入的结构

改善财政支出结构，构建物质资本投资与人力资本投资并重的财政支出体系。当前，我国依靠物资资本投资驱动经济增长的模式，遇到巨大障碍，形势的发展迫切要求经济发展转向以人力资源开发利用为中心的轨道上来，构建人力资本投资与物质资本投资并重的财政支出体系。一要理顺财政体制，改善财政支出结构，提高基础教育支出比重。二是国家财政在确定教育投入的地区比例中，应更多地倾向于落后地区。在发达地区要加快教育产业化进度，以此来减少中央财政投入比例。三是优化教育投入结构，中央财政应重点保证重点研究领域、重点学科和基本学科投入；各级财政要重视基础教育和提高全民素质教育的投入。四是对社会力量办学只要符合法律的规定和要求，就应给予政策上的支持。

在财政性人力资本培育中，首先，应调整财政资金在三级教育结构中的比重，资金的投向应向初等、中等教育倾斜，尤其要对六年制的初等教育加大投入；对高等教育可逐步减少投入，转向依靠市场解决高等教育的投入问题。其次，在地区性支出结构中，加大转移支付中人力资本培育经费的比重，协调各地区人力资本的均衡发展。应加大向贫困地区的初等、中等教育的投入，促进西部建立培养、留住、吸引高素质人才的机制或政策。一是要实行地区附加津贴和艰苦地区津贴，鼓励和吸引东部经济发达地区人力资本流向西部地区。二是要尝试对高级人才实行年薪制或期权制，提高重点部门、关键领域人才待遇，提高人才积极性。三是建立开发教育基金，培训西部地区的经营管理者等各类人才，迅速提高西部地区人力资源素质。

（三）完善税收政策

实行有利于增强和调动开发人力资源能力和积极性的税收政策。人力资本是企业最稀缺和最宝贵的资源，对这一重要资源进行开发、使用和培养，关系到企业的生存和发展。政府财税政策要致力于增强和调动企业开发人力资源的能力和积极性。一是对所有不同性质的企业，实行统一的财税政策，鼓励企业发展职业教育和继续教育，鼓励和支持企业建立科学的教育培训体系，提高企业教育培训税前列支比例，提高职工工资，用于职工个人继续教育和供养教育人口。二是实行优惠的税收政策，提高企业用于科技人才培养和员工培训方面的支出，突破年度应税所得额给予扣除的政策限制，适当扩大扣除比例。对科学家进行物质奖励、对创新活动免税甚至进行补贴等，同时要对人力资本通过创新获得的巨额财产依法保护。三是为增强企业人力资本投资能力和积极性，应考虑取消企业教育附加费。

总之，促进人力资本发展是财政政策的重要目标，中国影响人力资本的财政政策存在明显的缺陷。因此，我们应该增加教育投入的水平，改善财政性教育投入的结构，完善税收政策，以完善中国影响人力资本的财政政策。

参考文献

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［6］李小彦，夏兴萍.构建人力资源开发利用的财税政策体系［J］.江淮论坛，2004（1）:70～72

【注释】

[1]大连理工大学管理学院讲师。