加速地方金融业健康发展的对策研究

加速地方金融业健康发展的对策研究⁽³⁾

一、我省地方金融业⁽⁴⁾的基本现状

(一)机构与员工

1998年末，我省农信社共有法人机构1356个，其中县(市)农信联社82家，基层信用社1274家，员工33885人，约占全省金融从业人员的26%，是人员最多的一类金融机构;城信社101家，员工5313人，约占全省金融从业人员的4.1%;城市商业银行7家，共有营业机构427个，其中支行112个，员工5719人，约占全省金融从业人员的4.4%。

(二)业务与绩效概况

1998年末，我省地方金融业的存贷款余额分别为1328.3亿元和967.7亿元，约占全省金融机构的1/4。其中农村信用社的存款余额为960.15亿元，贷款余额为697.94亿元，分别占全省金融机构存贷款余额的18.2%和17.9%;均仅次于工商银行，列省内各类金融机构的第二位;城市信用社的存款余额为161.65亿元，贷款余额为101.67亿元，分别占全省金融机构存贷款余额的3.08%和2.61%;城市商业银行的存款余额为206.40亿元，贷款余额为138.07亿元，分别占全省金融机构存贷款余额的3.92%和3.54%。

近几年来，由于多方面的因素，中小金融机构的信贷市场份额趋于下降。全省农信社、城信社和城市商业银行的存款市场份额，1995年为29.7%，1998年降为25.2%，下降幅度达15.2%。贷款市场份额，1995年为27.6%，1998年降为24.1%，下降幅度达12.7%。1999年，这种趋势仍在继续，9月末，存款市场份额为23.71%，贷款市场份额为23.05%。其中储蓄存款份额的下降尤其惊人，1995年为40.2%，1998年降为33.2%，1999年9月再降为31.4%;企业存款(含农业存款)份额也有所下降，1995年为17.7%，1998年为17.3%，1999年9月为17.2%。

农信社、城信社和城市商业银行是我省金融业中支持农业、乡镇企业和个私经济的主力军。1999年9月三者的“农业贷款”余额为105.27亿元，占全省金融机构“农业贷款”余额的67.8%;“乡镇企业贷款”余额为521.96亿元，占全省金融机构“乡镇企业贷款”余额的73.5%;“私营企业及个体贷款”余额为51.88亿元，占全省金融机构“私营企业及个体贷款”余额的47.2%。

在全省金融机构中，地方金融业1998年的绩效大体位居中等，从大类机构说，效益次于建行、工行和其他商业银行，强于农行、农业发展银行和中行。

(三)金融风险概况

1998年末，在全省银行业中，城市商业银行的不良贷款率之高仅次于农业银行，列第二位，农村信用社的不良贷款率列第三位，城市信用社的资产质量较好，不良贷款率低于四大银行的平均水平。1998年末，全省农村信用社中有9家县(市)联社和211家基层社处于高风险状态，城市信用社中有13家高风险机构，城市商业银行中有1家高风险机构。

目前，风险还在继续上升。其具体表现在:第一，“两呆”贷款率在上升。1998年末农信社的“两呆”贷款率同比上升2.61个百分点，城市商业银行同比上升3.17个百分点。第二，利润下降。1998年，农信社“当年结益”同比减少8151万元，城信社同比减少25985万元，城市商业银行同比减少8259万元，城市商业银行与农信社均转盈为亏。第三，综合收息率偏低，均在80%以下，并有继续下降趋势。第四，高风险机构数量居高不下。1998年，全省农信社化解高风险基层社220家，增加40家，净化解180家，但是，在化解的220家中有128家依靠“机构调整”，占近60%，实际上这并非真正意义上的化解。而剩下的及新增的高风险社均是难啃的“硬骨头”。第五，支付困难加大。1999年6月以来，由于利率大幅度调低，全省储蓄存款连续4个月下降，使得一些农信社发生支付困难;城信社由于“清理整顿”，存款下降更多，10月末已比年初减少5.10亿元，进而支付困难更大，个别社甚至有发生挤兑的可能。

综上可知，我省地方金融业的金融风险相当严峻，再加上它不像“四大银行”那样有国家财政做后盾，因而值得我们深切关注。

(四)体制概况

1.农村信用社。农信社虽然名为合作金融组织，实际上就是某种意义上的官办金融机构。1997年以来，全省有848家基层农信社进行了初步的“合作制规范”，占总数的66.58%，但就是这些社，距离真正的合作制也还甚远。目前，就总体而言，农信社的产权尚不明晰，仍主要依靠行政约束运行，其预算约束之软、“铁饭碗”与“大锅饭”现象之严重，比“四大银行”有过之而无不及。现行农信社是两级法人体制，基层农信社及县(市)联社均为独立法人，联社对基层社进行行业管理。实际上绝大多数县(市)联社的职权远远超出行业管理范围，不仅有权调度基层社的资金、审批财务开支、制定规章制度，而且有权任免基层社主任、撤并基层社。基层社的独立法人资格已名不副实，实际上是县(市)联社“准一级法人”体制。农金改办则行使行业管理及“婆婆”职能，能任免联社主任、审批招工、奖金发放及金额较大的固定资产购置等。因此，县(市)联社的经营自主权也相当有限。

2.城市信用社。城信社基本上是股份制的，按股权结构的差异，大体可分为两类:一是主要股东是国有单位及城镇集体企业;二是主要股东是民营企业。一般地说，后者产权约束较强，前者则较弱。但是，两类城信社之间并无确定界限，只是相对地区分。总体上看，城信社的“三会”发挥了相当大的作用，无疑是地方金融业中产权最为明晰的一类。

3.城市商业银行。城市商业银行均为地方国有控股公司，地方财政持大股(30%左右)，其他主要股东一般为国有及城镇“大集体”企业。由于主要股东“预算软约束”，不可能认真关心经营绩效，因而“三会”的运作难以完善。同时，还存在着如何协调董事长、党组书记和总经理三者关系的问题。总之，目前的城市商业银行主要是依靠行政约束运作，而不是依靠产权约束运作。

(五)在全国同类机构中的地位

我省地方金融业的规模、绩效都是全国同类机构中较好的，尤其是农信社与城信社。1998年我省城信社的绩效位居国内同业前茅，存款增长27.48亿元，占全国同业增长额的95.98%;贷款增长20.23亿元，占全国同业增长额的29.82%;实现利润3988万元，而全国同业则为亏损。农信社的存款余额居全国各省(自治区、直辖市)的第三位，贷款余额第二，所有者权益第一;反映经营稳健性的应付利息余额居第一位，高于存款余额位次;不良贷款率比全国平均值少15个百分点，“两呆”贷款率比全国平均值少8.1个百分点。唯有城市商业银行的绩效略低于全国平均值。

二、影响地方金融业健康发展的主要因素

(一)经济大环境

首先是全国经济环境。近几年，我国国民经济处于降温阶段，尤其是1997年以来，总需求有所不足，经济运行偏冷，企业经济效益普遍欠佳，这势必给金融业的经营带来重大困难。因此1998年与1995年相比，各类金融机构的不良贷款率都有不同程度，甚至于大幅度的上升，地方金融业也不例外。

其次是地方经济环境。全省11个市(地)的经济环境各有千秋，这对当地金融业的影响十分明显。温州市的不良贷款率为全省最低，这与当地个私经济发达，贷款客户的预算约束硬、经营机制灵活有关。衢州、丽水的不良资产率很高，与当地产业的竞争力欠佳是分不开的。嘉兴市的不良贷款率奇高，甚至超过了丽水和舟山，这与产业结构中丝绸业比重大密切相关。1995年前丝绸业较为景气，因而1995年6月末嘉兴市农信社的不良贷款率仅高于温州市，列全省第二位;1995年以来，国际丝绸市场不景气，造成丝绸行业全面亏损，这对嘉兴市经济的打击甚大，进而累及金融业，造成不良资产急剧上升。

(二)金融机构的体制

产权约束状况是决定金融企业预算约束硬度及经营活力的首要因素。在相同的经济环境下，产权约束状况不同，经营业绩便会出现明显差异。比如台州市路桥区农信联社(在全省属于上乘水平)1998年末的不良贷款率为13.2%，而银座城信社为0.54%，泰隆城信社为1.0%。农村信用社的产权约束是“地方金融业”三类机构中最软的，同时农信联社与基层社的关系不够顺畅，农金管理部门又统得过死，这些都对农信社的活力有不利影响。

城市商业银行来源于城信社，但是不良贷款率却远高于城信社，甚至还高于组建早、历史包袱沉重的农信社。个中原因主要就是体制，也即“行政化组建”。其一，要不要组建，哪些城市可以组建，基本上都是由行政指令所决定;其二，在组建中，城信社不管是否愿意都一律要加入;其三，实行简单的“归大堆”，将风险向后推移，而不是清理高风险机构，及时化解风险，清产核资工作也不够细致，不少风险在开业后才逐渐暴露。一些地方，尤其是温州，因组建中阻力较大，时间拖长了，致使不少城信社的家底被掏空，大量风险转嫁给新机构。同时，还形成国有资本占大头的股权结构。总之，由于“行政化组建”，城市商业银行成了包袱沉重、机制不活的地方国有控股企业，这给今后的健康发展带来巨大的困难。

与“行政化组建”相雷同的还有“行政化兼并”。一些城信社，原来经营业绩不错，资产质量、利润、人均存款量等俱佳，但是上级将资不抵债的信托办等机构强行并入，致使这些城信社一蹶不振。

(三)经营者素质与内部管理

经营者素质与内部管理直接决定金融业的经营绩效。由于金融业是高负债经营的，风险较大，并有可能向社会转嫁，因而对于产权明晰程度较高的金融企业，经营者素质与内部管理是头等重要。这类机构配上优秀的经营者及严格的内部管理，便会创出优异业绩;反之，若经营者素质低劣，便很容易出大乱子。前者的典型是台州市银座城信社，其经营者目光远大，行为务实，市场定位正确，又引入现代银行的管理理念与制度，其内控之严密，堪与发达国家的大银行相媲美，1998年末规模、绩效、资产质量均名列全国城信社之首。台州市泰隆城信社也与银座在伯仲之间。还有象山县的绿叶城信社也相当不错。后者的典型是椒江的港口社和泰顺的金鑫社，由于家族控制与大放股东贷款，进而造成大量坏账、资不抵债，目前已分别被兼并和清理关闭。即使是以行政约束为主的金融企业，若经营者素质与内部管理俱佳，也可以取得良好绩效。如资产质量名列全国同业前列的苍南县农信联社，又如义乌市农信联社等。

(四)当前农村基金会和城市信用社的清理、整顿对地方金融业的影响

1.清理农村基金会对农村信用社的影响。遵照党中央、国务院的有关决定，1999年在全国范围内全面清理农村基金会，其基本内容是把资能抵债的基金会的债权、债务并入农村信用社。到1999年10月20日止，全省纳入清理范围的基金会有1043个，已开展清产核资的1012个，已完成清产核资的615个，占总数的61%，目前拟并入农信社的基金会有592个，资产总额73.08亿元，预计年内全部完成清产核资后，拟并入农信社的基金会将达700个左右，资产总额接近100亿元。

清理农村基金会有助于整肃农村金融秩序，改善农信社的经营环境;但是，由于未按市场化做法，即资产拍卖、自行关闭，而仍然采用行政化做法，指令农信社接盘，因而将给农信社带来若干负面效应。主要是:(1)增加了资产风险。基金会发放贷款80.36亿元，账面不良贷款28.30亿元，占比达35.3%，其中呆滞3.95亿元，占4.92%，呆账2.47亿元，占3.07%，由于基金会贷款的操作不规范，抵押、担保不全，实际“两呆”率要高得多。再加上操作中不可能完全做到只有“资能抵债”的基金会才能并入农信社，从而更将增大农信社的资产风险。(2)加大了支付风险。一则农信社承担了基金会大量存款的兑付责任，要求有更多的备付金。二则随着基金会的清理，加剧了人民对小法人机构的不信任感，进而损害了农信社的信用。(3)挫伤了干部员工加强经营管理的积极性。基金会的并入，使得农信社非经营管理的损失明显增加，以致一些干部员工发出“几年辛苦一场空”的感叹。

2.整顿城市信用社对城信社与农信社的影响。遵照党中央、国务院的有关规定，1999年在全国开展整顿城市信用社的工作。其基本内容是:通过清产核资，多方化解金融风险，将县(市)及以下地区的城信社划归农信联社管理并改造成合作金融组织。对一些资不抵债、风险很大的城信社加以整顿清理是必要的。本来这应当通过及时发现风险，及时清理、化解等办法解决，并按规范的“市场准入与退出”规则处置，但是，由于种种原因未能实行，而不得不进行一场“运动式”的整顿。对这些省(区)可能是必要的选择，但是我省情况有所不同。目前，改造的负面效应已相当明显:(1)已造成存款、人才、资本金等的流失，风险明显增大。(2)一些来之不易的制度成果可能丧失。县(市)中有一些城信社产权制度建设与经营绩效均相当不错，这些成果来之不易，若并入农信社，则势必丧失殆尽。(3)对农信社造成一定的冲击。资产质量低劣的城信社并入，势必加重不良资产包袱。那些情况尚可或较好的城信社，由于内心不情愿，势必在并入前或多或少地将家底掏空，再加上制度、人事方面的摩擦，对于农信社也是负担多于实惠。

(五)其他

1.结算手段。中小金融机构的结算手段落后是个老问题。经多方努力，目前已能做到代签人行或工行、农行的三省一市汇票;与外地金融机构开通特约通汇;利用人民银行的电子联行等。但是，与大银行机构相比，差距仍然明显。

2.员工素质。总体上说，目前地方金融业的员工素质与实现其健康发展的要求尚有明显差距。在文化程度、职称、业务能力等方面，也比不上大银行机构。

3.法制的健全程度。在立法方面，目前缺乏规范合作金融的法律，缺乏完备的规范金融机构“市场准入与退出”的法律规定。在执法方面，有法不依或难依的情况还较多，特别是“依法收贷”中的执行难问题尚未妥善解决。

三、基本对策思路

寻求对策要遵循下列基本原则:以国家大政策为前提，因地制宜，讲求实效。国家大政策主要是两条:一是机构的市场定位。农村信用社主要定位于为“三农”即为农业、农户、农村服务，也包括为农村中小企业及个体工商户服务;城市信用社和城市商业银行主要定位于为中小企业及个体工商户服务。二是地方金融机构有别于全国性金融机构，前者由地方管理，后者由中央管理。这两条政策符合实际国情及社会主义市场经济要求，必须遵守。我国地域广阔，地区间经济发展不平衡，经济结构、文化传统也有明显差异，因而一种模式、“一刀切”的做法肯定不会有好的效果。只有从各地的实际出发，以实际效果为判别依据，才能最大限度地促进地方金融业的健康发展，进而推动当地经济的健康快速发展。以上述基本原则为基点，当前主要应当做好下列方面的工作。

(一)认真推进改革，加速完善产权约束

1.农村信用社要坚持走合作制道路，争取早日成为符合现代市场经济要求的、具有中国特色的合作金融组织。合作制道路甚为艰巨，不能急于求成。要分两步走:第一阶段，用5年左右的时间，建立起合作金融的初步框架;第二阶段，再用若干年时间使之真正地完善，并形成全国性合作金融体系。在第一阶段中，首先要进行合作制启蒙，使各级指导者与农信社主任懂得什么是合作金融，与股份制有何区别，与20世纪50年代的老信用社有何区别;为什么要搞合作金融，基本途径安在。其次要积极试点。“试点”是先走一步，不能停顿，直到真正成为“四自”的合作金融组织为止。不要强迫命令农信社搞所谓的“合作制规范”，一些社若想不通，应当允许暂时等待。要用试点社的业绩来教育、带动非试点社。试点中，只要坚持合作制基本原则，就应当鼓励因地制宜，不必拘泥于某一格式，也允许有曲折与失败。

在第一阶段中，主要做好下列工作:第一，要发展社员，并建立符合合作制原则的物质利益回报机制。社员入股的股金是取得社员权的“门票”，不同于股份制的股金，因此数量要适当，不宜过多，股金不分红，一般也不增值，但社员可按存款积数返还利润，并享受各种比非社员优惠的服务。第二，鉴于目前尚不具备实行真正的民主管理的条件，因此“三会”的主要作用不是决策，而是联络、咨询、监督。第三，要界定“历年积累”。根据实际情况将之界定为“县级合作金融基金”较妥，由县级财政部门掌管，或者委托适当机构代管。基金是农信社资本金的主要组成部分，其利润保留10%作为员工的奖金，其余部分用于自身增值及按存款积数返还给社员。第四，要改变农信联社的“准一级法人体制”。总体上说，改为名正言顺的一级法人体制较为有利，但这要根据联社的领导力量与农信社的意愿而定，也不要“一刀切”。第五，要尽快完善财政补偿机制。最终应免除农信社的一切赋税，目前可先免所得税，营业税应征收后用于帮助困难社冲销坏账及补充合作金融基金。中国人民银行应当一次或分次将农信社的存款准备金率调低到0，并且对农信社的再贷款要实行较低的利率。第六，要帮助农信社清理历史包袱及补充资本金。根据现在的实际情况，光靠农信社自身力量是有所困难的，应当得到包括国家财政和地方财政的多方面帮助。

应当指出，建立全国性的合作金融体系是一个远期任务，其基本条件是基层法人的产权约束较硬，是真正“四自”的。否则，上级法人也不可能达到“四自”，整个体系便是预算软约束的行政性体系，这对农信社的健康发展并无好处。

2.在整顿城信社中要努力趋利避害。趋利，就是对于那些资不抵债或者资产质量甚差的城信社，应当借此机会适当处置。避害，就是要尽量避免“运动式”整顿带来的副作用。首要关键是从实际出发，区别对待，不要搞“一刀切”。应当注意几个问题:一是对优秀城信社的处理应特别仔细，尽量使他们有一个满意结局，应当允许其中的一些社暂时不动，自行发展。二是城信社并入农信社序列时应当充分考虑资产质量与“亲和力”状况。三是不能期望通过吃进若干城信社来冲淡坏账，再来一次“归大堆”肯定不会有好结果。四是如果城信社的股份制已较为成熟，则不宜轻易改为合作制，因为改制的结果很可能是形成制度真空、约束软化。五是应当鼓励大股份制商业银行去兼并城信社。

3.城市商业银行要努力完善股份制，并用改革手段清理呆坏账。城市商业银应当成为建立现代企业制度的民营商业银行。目前迫切需要通过调整股权结构以完善股份制运作，进而强化产权约束。具体措施应是:吸收民营企业入股;将部分财政股份或国有企业股份转让给民营企业;将剩余的财政股份转为优先股;进而逐步使前十大股东中民营股占大头。在调整股权结构的基础上，完善“三会”运作。至于董事长、总经理与党委书记设置，在产权约束尚未健全时，可根据实际情况而定，不必拘泥于一种模式，当股份制完善、产权约束健全后，则理所当然应当“三分开”。

目前，不良资产严重的城市商业银行，单纯用常规手段已无法有效化解。因此，还应当考虑成立相关的金融资产管理公司，来协助处理不良债权。

(二)规范中小金融机构的“市场准入与退出”

规范中小金融机构的“市场准入与退出”，首先应当制定较为完善的法律，并确保法律的权威性，不受任何行政指令的干扰。在法律中要体现“国民待遇”，凡中国企业与公民，只要资本金、股东或社员人数、合格的经营者、其他相关条件等达到法律规定，便允许组建中小金融机构，中国人民银行的审批主要是审查上述条件是否真正达到法律规定的标准。同时，必须严格执行法律、法规所规定的市场退出条款。建立规范的市场准入与市场退出机制，还应当有存款保险制度相配套，以减少清理损失及保障小额存款人的利益。“存款保险”以按省(区)建立较妥。

(三)抓好三件事:进一步确立合理的市场定位;提高经营者素质;强化内部管理

三者中经营者素质最为重要。道德素养好、管理能力强、金融业务精通的经营者会主动找准市场定位，不断强化内部管理。对于主要依靠行政约束运作的机构，地方政府与人民银行要努力选调优秀人才充任经营者。在农信社系统中，要着重抓好县(市)联社主任的选任;要特别注意发现、选拔事业心强、潜质好的人，及时把他们推上适当的岗位;在选拔市联社或更高层次机构负责人时，应注意从下层选拔能为合作制奋斗终生的仁人志士。要从中心城市金融竞争激烈的实情出发，为城市商业银行选配足够强的领导班子，并给予适当激励。对于产权约束健全的机构，主要是加强对经营者的监督、考察，以及时发现经营行为中的问题，必要时也应当帮助推荐合适人员充任其经营者。

内部管理方面，主要是内控制度与劳动分配制度。对于产权约束健全的机构，要帮助实现内控制度规范化，并监督其实施。对于产权约束还不健全的机构，则不仅要监督、帮助其完善内控制度，而且要督促帮助其深入改革劳动分配制度，真正做到“岗位靠竞争，报酬靠贡献”。

(四)人民银行要不断完善金融监管

努力促进地方金融业的健康发展，人民银行责无旁贷。对此，除前文所述及的工作外，主要应当不断完善金融监管，增强监管的及时性和有效性。应当通过提升监管人员的业务素质、改进监管手段、加大现场与非现场监管的力度与频度，来不断完善监管工作。此外，人民银行各级分支机构要当好参谋、积极协助地方政府领导管理地方金融业。

(五)各级政府要积极促进地方金融业的健康发展

从当前情况看，主要应从下列方面着手:

1.尽早接手。中央早在两年前已明确地将法人在地方的中小金融机构划为“地方金融机构”，并且决定若各省(自治区、直辖市)认为有必要，可在省委领导之下建立金融工委管辖地方金融机构的党组织关系。这就明白地显示，地方金融机构要交给地方政府领导、管理。目前，城市商业银行由于当地财政持大股，因而地方政府已有无可推卸的干系，城信社与当地政府的关系也较为密切，唯有农信社，因其不良资产包袱不轻，有点像烫手的山芋，因而不少省(自治区、直辖市)政府不想接手。从我省情况看，恐怕还是以尽早接手较妥。这可早日理顺地方政府、人民银行、农信社之间的关系，从而有利于农信社的健康发展，有利于地方经济尤其农村经济的发展。当然，在接手时，也需要向中央争取一些资金及政策支持，以帮助清理农信社的历史包袱。接手的具体做法可以是:市联社正式接受所在市政府的领导，在省计经委内设置“地方金融处”，负责对全省地方金融业进行行业管理。

2.努力做好几项工作。第一要切实帮助农村信用联社及城市商业银行充实领导力量，选调得力的经营者。第二要切实督促、帮助农信社及城市商业银行推进各项改革，尤其是劳动分配制度改革。第三要帮助地方金融机构开拓业务。一是通过舆论宣传，帮助其维护社会信用;二是推荐好的贷款项目供选择;三是帮助组织存款，只要地方金融机构的经营是稳健的，没有明显的风险，就应当鼓励地方财政存款或财政性存款存入地方金融机构。第四要地方财政部门要帮助化解历史包袱。具体办法包括以农信联社为单位计征利润所得税;将属于地方财政收入的农信社所得税与营业税集中用于冲销农信社的呆坏账;向中央争取一些专门用于清理地方金融业历史包袱的地方财政债券;争取建立一家省级金融资产管理公司，帮助各城市商业银行清理历史包袱。第五要在当前清理农村基金会与整顿城信社中，要与人民银行密切协商配合，争取最大限度地因地制宜、趋利避害。

3.努力营造良好的金融执法环境。一要运用政府的权威，采取多种措施，增强社会信用观念，制止、打击各类逃废债行为。二要帮助、督促法院进一步解决好地方金融机构依法收贷中的执行难问题。三要帮助人民银行造就良好的金融行政执法环境。还应当争取我省成为开办地方性中小金融机构存款保险的试点。

【注释】

(1)刊于2000年1月8日《金融时报》。

(2)本文系2000年5月为中国人民银行杭州中心支行领导撰写的调查报告(内部文稿)。

(3)本文是1999年度浙江省社科规划课题《加速地方金融业健康发展的对策研究》的总报告，应宜逊是主持人及主要执笔人。课题组成员:史晋川、闻岳春、王祥明、郑笔锋、郑联胜、费宪进;执笔:应宜逊、郑笔锋、费宪进、郑联胜。本文执笔:应宜逊;刊于《浙江社会科学》2000年第9期。

(4)在本文中，地方金融业仅指其中的银行业，即乡信用社和城市商业银行。