建立“户籍式三级管理”体系的思考

建立“户籍式三级管理”体系的思考

门头沟区地方税务局　梁鑫　王建华　李欣然　陈全刚

以“专管事”为特征的新征管模式运行以来，由于主客观多方面原因，税源监控体系的建设存在明显的缺位和薄弱环节，由于税源监控的缺位与弱化，妨碍了对纳税人整体控管防线的构建，影响到了新征管模式优势的整体发挥。应该说，建立严密高效的税源监控体系已是强化税收征管的首要问题。

一、目前税源监控现状

目前税源监控存在的问题突出表现在以下方面：

1．管理范围狭窄，坐等纳税人上门现象比较突出，管理监控的主动性没有发挥。

新征管模式实施后，取消了专管员管户制度，管理环节相应的监控手段没有跟上，实际工作中税务人员与纳税人实质性接触大大减少，对于纳税户的开业、停业、资金运行、生产销售、纳税情况等只是通过办税服务厅，依据纳税人申报的静态资料进行了解，征纳双方信息不对称的程度比较严重，致使税务机关对税源的分布、规模和发展没有把握，直接影响到征管质量。

2．管理环节监控在税收监控体系中的核心地位没有被确立，无法完成对纳税人税收遵从度的整体评价。

税源监控的作用体现在税务机关对纳税人申报质量的分析和控制上。在当前的经济条件下，在坚持对税收犯罪从严治理的同时，税务机关必须对纳税人整体保持适度和广泛的控管压力，引导纳税人正确履行纳税义务，并且相应提高纳税人纳税素质与技能。由于管理环节监控职能的弱化，对纳税人申报质量的控制事无巨细都压到了稽查环节，既影响了稽查打击效能的发挥，又无法形成对纳税人整体及时的控管。

3．缺少适当手段对纳税人实施实时监督和动态管理，监控信息不足、效能滞后。

（1）对纳税人的信息监控没有专人司职，监控触角未向纳税人有效延伸，征管信息收集渠道得不到拓展和疏通，信息收集能力大大削弱，信息的真实性很难得到有效保障。

（2）管理监控职能行使的主体不明确，从结构上监控管理体系不健全，导致监控主动性不强和监管力度不够，税源监控体系内部不能得到规范和充实。

二、建立“户籍式三级管理”体系的探索

根据国税发［2004］108号文件规定，要严格税务登记制度，加强户籍管理，通过户籍管理，全面掌握所辖纳税人税务登记事项，加强登记的管理环节，及时了解和掌握与户籍管理相关的各类动态情况，从中发现问题、解决问题、强化和细化管理，同时健全户籍管理档案，并通过信息化实现纳税人户籍资料的“一户式”存储管理。

（一）建立“户籍式星形三级管理”体系总体设计

以EXCEL软件为主要系统，建立“户籍式星形三级管理”的电子台账。即：由总账记录每一个企业的基本情况，如企业名称、经营地址及简单的减免缓退情况等，即在辖区内有多少个企业，总账中就应有多少条记录；在总账的基础上，以户为单位分别设立各自明细账，各户明细账之间相互独立，互不影响，在明细账中要“按月、分项”尽量详细的罗列企业的每一项生产经营情况及纳税情况，如各月的减免税款情况、纳税申报情况、发票使用量的大小，等等，即有多少家企业就应建立多少明细账册；由于明细账不能记录管理员对纳税人的评估情况及检查情况，因此要在明细账下设立第三级账册，在这级账册中登记明细账不能说明的情况及管理员对每一项工作的评估情况。这样形成一个总分结合、粗细相扣的全面台账，利用这样的台账才能为税收分析、税收征管、纳税评估、税收检查提供有效的数据。见图1。

图1　“户籍式星形三级管理”结构图

（二）实施“户籍式星形三级管理”体系

1．一级是建立总账

（1）总账中涵盖的内容应包括计算机代码、企业名称、经营地址、联系电话、分类管理级别、减免缓退情况、纳税人状态、发票使用情况、纳税申报情况及纳税评估及有关说明等，对于每一个企业都相应在总账中进行登记。总账只体现每项业务在本年度处理次数及相应的总金额。例如，在减免税情况中，如果明细账记录了1月减免100元、2月减免200元、3月减免300元，以后各月均没有减免则在总账处理次数栏反映3次，在数额栏反映600元，依此类推，在总账中的其他项目同样按此进行填写。对于总账中不能用数字反应的字段不包含在内。

（2）总账中的数据来源。总账中的数据基本来源于明细账，除管户增减外总账的数据不用人工做任何修改，只要对明细账进行了修改的操作，总账相应的项目自动更新。

（3）总账与明细账的链接，在总账中每一事项都要和明细账建立相应的超级链接，以实现在总账中要了解明细项时，保证明细账的顺利打开。见表1。

2．二级是建立明细账

（1）对每一个企业都单独设立文件建立明细账，明细账与总账最大的不同是明细账更细了，即明细账是按月对各项工作进行登记的，明细账可以从不同月份、不同税收因素分析企业的纳税情况、发票使用情况及其他情况。使其看起来更直观、更容易了解纳税人的纳税状况，以便加强对纳税人的管理。

（2）明细账的数据来源主要有两个方面，①通过我们现有服务管理信息系统数据进行筛选导入。②通过管理员通过下户及通过其他有效手段进行调查核实后的数据进行录入。

（3）对于纳税评估报告及需要说明的问题由于其字数比较多，其主要内容不在明细账中反映，而是另设文件进行记录备查，但在明细账中建立与其应有的超级链接。见表1。

表1　纳税人基本情况台账

说明：1．管理员对本人所分管的纳税单位在上表所列内容建立总的数据库。对于减免税情况以后的各项内容不填写，由明细表自动生成。
2．纳税人“企业名称、地址”发生变化，用批注的方式进行说明。3．减免税情况以后的栏目要与相应的明细表建立超级链接。
4．对于注销户要将其内容另建库备查，同时从上表中将其删除。
5．减免税情况以后项的各项数字为管理员对该项事务的处理次数及数额。
6．TZ－01、02表的企业名称与该表的企业名称建立链接，形成轮回式管理
模式。

（4）明细账中纳税人名称要与总账相对应的纳税人名称相链接，地址及联系电话同样如此。这样既方便了明细账与总账之间的相互调用，同时也保证了数据的及时更新。

（5）管理员要定期对账目中的数据进行更新，并对更新后的内容进行分析，从中找出管理上的漏洞，并提出解决方案。对台账中的一些不正常的数据要及时进行核实，找出原因所在。见表2。

表2　纳税人基本情况明细表

3．三级是建立评估报告及说明事项档案。管理员根据管理需要编写评估报告，并与明细账中的税务事项相互对应。

三、推行税收管理员制度的几点思考

分类管理是强化税源监控的必然要求，也是推行税收管理员制度的原则性规定。为了确保税源控管的质量和效率，做到“抓大不放小”，根据纳税人不同的企业类型、经营情况、经营方式、核算水平等实施分类管理势在必行。

（一）对纳税人试行分类管理，落实专管员制度

分类管理的主要内容是：对经营规模较大的大型和重点税源企业实施跟踪管理制度；对经营规模相对较小的中小型企业实施按行业或地域分类专人管理制度；对个体零散税收和集贸市场实施划地域专人管理制度。

目前，大型和特大型企业构成了税收收入的主体，对该类企业的控管一直是税源监控工作的重中之重。现代大型企业、集团成员众多、结构复杂、地域跨度大，税源监控压力重、难度也大，对税源监控的系统性、专业性、及时性要求更高。因此选派业务骨干人员进行跟踪监控管理，既利于税务机关及时掌握税源变动信息，也便于推动服务向纳税人贴近，确实是一种因地制宜的好办法。

中小企业数量众多，会计核算水平相对较低，因此，熟悉企业生产经营情况，保证信息质量非常重要，同时中小企业也是漏征漏管的多发群体，因此需要按地域设置管理员，以保证监控的严密和质量。另外，对加油站等主业分明、需重点管理的特种行业，以及享受税收优惠的企业，因为情况特殊，征管和监控带有较大的专业性，可以考虑按行业设置管理员。总的来说，对中小企业的分类管理要把握好“条、块”的有机结合。

个体业户和集贸市场数量巨大、分布最广，漏征漏管几率也最高，因此按照纳税人地域分布设置管理员，实施分片监控是最好的办法。对个体业户的分类管理还要把握好征管成本与效率的关系。

专管员对税源的管理，包括提供服务和进行纳税评估等多种形式，实地了解纳税户情况要有详细记录，并要及时提出报告；纳税评估工作要实现“大评估”，确立“评估第一”的理念，亦即所有工作开始的第一步都是评估，由评估确定工作的目标、方法、步骤，特别是税源监控各项工作，需由纳税评估来把关，以确保依法行政、有效执行。

（二）建立协税护税组织

协税护税组织是在税务机关业务指导下，由具有某些共同特点的纳税人组成的、松散的纳税人群众组织，建立该组织的目的在于加强税企、企企之间的沟通，便于税务机关开展税收宣传、业务指导，同时也使纳税人之间互通有无，进一步融洽政府机关和纳税人的关系，努力营造依法、诚信、和谐的社会氛围。

1．建立原则。

（1）按地域划分建立：根据纳税人经营地址所在区县不同，建立本区县组织，其优点是便于纳税人沟通和联系，活动方便；

（2）按行业类型建立：对于特殊行业，比如房地产业、运输业等，由于其业务大致相同，信息需求也应相差无几，利于组织；

（3）按法人特点建立：比如年龄、性别、籍贯等，让上述情况大致相同的纳税人在一个组织中活动，其凝聚力应该较强。

2．组长的确定。

协税护税组织以50个纳税人为1组，首任组长由税务机关确定，应选择经营情况较好、纳税信誉度较高、遵纪守法、热心公共事务、乐于志愿服务的企业法人或财务主管。随着活动的开展以及纳税人互相了解程度的加深，由纳税人自行确定组长更有利于该组织的正常运行。

3．活动的开展。

（1）税务机关召开的例会、业务培训会以及其他各种会议，由组长通知成员共同参加。

（2）每个小组至少每半年组织一次活动，应通知主管税务干部参加，内容是业务培训、税收宣传、税收工作反馈及纳税人之间的沟通。

（3）税务机关每年至少召开一次组长会，主要是反馈情况、交流信息、修正组织章程、总结工作等。

（三）税收管理员制度与专管员制度的本质区别

与传统的税务专管员相比，税收管理员制度有着六个明显的变化：

1．征纳职责划分明确。税收管理员的工作建立在纳税人自行申报制度的基础上，对纳税人的管理是监控管理而不是“保姆式”管理，不再对纳税人各项涉税事务的承揽包办，划清了征纳双方责任界限。

2．职能范围明显收缩。与专管员的集“征管查”于一身的征管权限比，税务管理员的职能明显减少，从征、管、查三个环节看，税务管理员定位仅限于管理环节，对外负责对纳税人实施对纳税人纳税质量的监控和日常管理，对内负责加强与征收、稽查环节的联系以及对纳税人信息的综合利用。征收和稽查的职能行使，由专门的部门独立完成。

3．管理权限明显削弱。为了避免重蹈专管员制度权力过于集中，缺乏监督制约的覆辙，对管理员的权限做出了合理的限制和分散：①属于征收和稽查的职能，管理员绝不能越俎代庖。②审核权与审批权相分离，对纳税人的诸项审批事宜，管理员一般只负责真实性审核，法规性审批则交由专职部门办理。③不能对纳税人直接实施处罚，对纳税人违法事宜应提请相关部门处理。

4．注重整体协作。借助计算机网络，管理员与其他部门在信息共享的基础上，优化了工作配合，保证了征管工作的整合效能。

5．注重管理质量考核。由于管理权限限制，也为了改变完成任务“一俊遮百丑”的现象，真实提高征管质量，管理员制度不再以税收任务分配作为工作评价基本依据，各项征管质量考核指标是考评其工作的基础。

6．管理手段明显进步。为了消除专管员的人治色彩，提高执法透明度和管理水平，管理员制度在工作方式方法上进行了多种探讨，已经初步完成了工作数据化和程序化的成功改造，纳税评估就是一种成功的探索。

（四）辩证地认识“管事不管户”

管理员制度的基本工作方式是分户到人，这种做法是否与征管改革“管事不管户”的原则相抵触，是否违反税收征管按程序分工、实行专业化管理的发展方向，是确立管理员制度的核心问题。对此我们的意见是，管理员制度是“管事不管户”的深层次发展，是按征管程序实施专业化分工的有益支持。

在推行新征管模式的过程中，为建立现代化的按征管程序分工，实施专业化管理的管理模式，改变专管员“一人进驻，诸税统管”的征管格局，改革中提出了“管事不管户”的原则。“管事不管户”的直接目的是在税收征管中实现具有现代化大生产特色的流水作业，实现高效率的集约式征管，其根本目的在于通过科学、高效、高层次的管理，全面控管住纳税人的各项涉税行为，从而达到对纳税人整体的有效控管。这种方式所摒弃的“管户”是低级的缺乏权利监督和制约的、可能对纳税人的生产经营带来不利影响的低级管户制，也就是计划经济体制下政府机关参与企业生产管理的传统管辖模式。“管事不管户”的提出，一定程度上是政企分开在税收管理领域的体现，这个原则从根本上划分了征纳中税企双方的职责和权限，带有“管税不管户”的寓意。但“管事不管户”并不否定以“户”为中心对各种“事”的综合评价和管理，不反对以户为单位对纳税人进行各项信息的综合监控，不反对征管机构以“户”为单位分解工作责任，作为税务机关的一种工作方式，管理员制度与“管事不管户”并不是一种对立的关系。

从税收征管的角度来看，同一纳税人的各“事”虽然以不同的形式表现出来，但作为有机整体，各事之间有着必然的、规律的联系。简单的认识“管事不管户”，反对对纳税人的涉税行为的全面认识和评价，割断各“事”间的有机联系，孤立和片面的去进行各项征管活动，是行不通的。因此，管理员制度的实施不是恢复专管员制度，更不是对专业化分工的否定和倒退，相对于稽查和征收环节，管理员不仅不存在任何分权行为，反而通过加强管理监控，巩固了征管基础，优化了各环节的有机联系，为稽查和征收工作提供有效支持。尤其在现阶段，管理相对薄弱的状况下，管理员制度能够迅速有效的充实强化管理环节，改变新模式运行中“两头重中间轻”的哑铃式格局，促进征管各环节齐头并进、均衡发展。

（五）税收管理员与纳税评估的关系

纳税评估和管理员制度都是我们在加强税源监控方面采取的重要举措，我们认为二者的关系中，管理员是基础，纳税评估是手段，二者的有效结合，是构建税源监控核心的关键。税收管理员对纳税人申报质量的审核以及违法违规行为的纠正，不能延续过去经验性的随意管理方式，实施动态监控需要现代化的集约管理手段，而纳税评估在这方面可以提供有效支持：

1．确保管理质量。随着税制和涉税行为的日趋复杂，管理对象的评价难度增大，仅凭经验进行粗放式管理，由于管理人员个人工作能力、经验、方式的不同，难以保证质量和效率。纳税评估能够通过科学测算，量化管理目标和标准，建立管理行为的数据化评价参照体系，切实提高管理质量和效率，促进税收管理集约化发展。同时也对廉政工作提供有效支持。

2．规范管理程序。纳税评估关于工作程序四个环节的划分，适用于管理工作的程序分解，明确了管理活动应履行的环节和手续，强调了过程管理，便于管理质量过程和结果的客观评判，有助于管理员责任的划分和落实。

3．明确纳税人介入。在税务稽查中，纳税人的介入在程序和形式上都有明确的规定，而其他税收管理中，纳税人如何介入缺少明确的规定。纳税评估明确规定举证确认环节，纳税人与税务人员接触的方式和程序，保证了税收管理中纳税人的合法权益，也给管理人员了解、证实问题的机会，利于管理工作的开展。

同时，税收管理员制度的实施，第一能够为纳税评估提供翔实可靠的信息源，保证纳税评估的信息需求；第二便于纳税评估与其他征管手段的衔接，有助于纳税评估在征管流程中心地位的确立；第三落实工作责任，便于纳税评估促进征管整体进步。