预算控制的几种形式

第十二章　会计控制

第一节　内部会计控制

一、内部控制概述

（一）内部控制的概念

内部控制是指单位为了保护资产的安全、完整，提高会计信息质量，确保有关法律法规和规章制度及单位经营管理方针政策的贯彻执行，避免或降低各种风险，提高经营管理效率，实现单位经营管理目标而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。由此可见，内部控制是单位内部的一种管理制度，但又不是一般的管理制度，而是一种特殊形式的管理制度。一般管理制度是以管理某种经济事项为内容的一种规章制度，而内部控制制度则是以一个企业、一个单位的经济活动为总体，采取一系列专门的方法、措施和程序对所属控制系统建立内部控制体系的一种特殊管理制度。

（二）内部控制的目标

内部控制的目标，是指内部控制对象应达到或欲达到的效果。现代意义的内部控制是单位内部管理制度的重要内容，其基本目标是保证单位经营活动的效率性和效果性、资产的安全性、经营信息和财务报告的可靠性，等等。主要体现在以下方面：

1．维护财产物资的完整性

如果没有有效的内部控制制度，企业的各项实物资产就可能被盗窃、受损或被滥用，有关的会计凭证、账簿记录和统计计量等非实物资产也可能遭到破坏或毁损。因此，完善的内部控制制度可以在一定程度上监督和制约企业财产物资的采购、检验、计量与记录、入库、保管、维修、领用、发运和退废等各个环节，有效地制止浪费，防止各种贪污舞弊行为，从而保证财产物资及相关记录的安全性与完整性。

2．保证会计信息的准确性

加强管理是企业永恒的主题，管理的重心在决策，而决策则离不开正确、可靠的信息。对管理者而言，在开展业务活动或进行重大决策时，尤其需要大量真实可靠的信息。因此，健全有效的内部控制可以确保各种信息的记录、归类和汇总等过程能够真实地反映企业生产经营活动的实际情况，并能够及时发现和纠正各种错弊，从而保证各种信息的真实性与可靠性。

3．保证财务活动的合法性

内部控制是管理者根据国家的政策和法律法规而制定的，是政策、法律法规等在企业内部管理中的具体体现，它规定了企业财务活动的具体处理方法、程序和措施等。健全有效的内部控制，可以对企业内部各职能部门、岗位、人员及各流转环节进行有效的监督和控制，对各项财务活动是否符合国家的方针、政策、法规和财经纪律进行严格的审查和控制，及时发现诸如贪污、盗窃、浪费、乱挤乱摊成本和偷税、漏税等不法行为，并及时采取有效措施予以纠正，使单位的财务活动有组织、有秩序地进行，保证其合法性。

4．保证经营方针和目标的实现

内部控制由一系列控制方法、制度、措施和程序所组成，其目的首先是为了实现管理层的经营方针和目标。内部控制可以说渗透于一个单位经营管理活动的各个方面，单位存在经营管理活动和经营管理环节，就需要有相应的内部控制。完善的内部控制将保证各级管理层授予下属各级的职责得到正确的履行。否则，如果管理层失去对本单位诸多环节的控制，其经营方针、目标的实现就会大打折扣，甚至向着相反的方向转化，则不可能实现其经营管理目标。因此，完善的内部控制制度是经营方针和目标实现的保证。

5．保证生产经营活动的经济性、效率性和效果性

在市场经济条件下，科学、合理地组织企业的各项生产经营活动，是企业生存与发展的重要前提。企业从事生产经营活动的最终目的就是为了获取尽可能高的经济效益。健全的内部控制制度能够处理好企业内部各部门及人员之间的经济责任和物质利益关系，可以促使各部门及人员之间协调一致地完成各项工作，从而提高生产经营活动的效率和效果。

6．保证国家法律、法规的贯彻执行

国家为加强宏观经济控制统一制定了相应的方针、政策，颁布了相应的法律、法规和规章等，而这些方针、政策、法律和法规等只有在每个企业和单位都得到认真的贯彻执行，才能发挥相应的作用。同时，企业和单位也只有认真贯彻执行国家的方针政策和法律法规，才能保证其经营活动的合法性。换言之，贯彻国家的方针政策和法律法规是各单位的法定义务。健全、有效的内部控制制度所形成的相互协调与相互制约机制，能够及时地反映国家的法律法规在单位内部的贯彻执行情况，并能检查、揭示和纠正经营管理中的违法乱纪行为，从而有效地保证国家的方针政策和法律法规在单位内部得到贯彻执行。因此，建立和实施内部控制制度，必须把加强经济监督、确保国家法律法规的贯彻执行作为其重要目标。

（三）内部控制的分类

1．根据控制目标的不同，可划分为内部会计控制和内部管理控制

（1）内部会计控制。内部会计控制由组织计划以及与保护资产和保证财务资料可靠性有关的程序和记录构成。会计控制旨在保证：经济业务的执行符合管理部门的一般授权或特殊授权的要求；经济业务的记录必须有利于按照一般公认会计原则或其他有关标准编制财务报表，以及落实资产责任；只有在得到管理部门批准的情况下，才能接触资产；按照适当的间隔期限，将资产的账面记录与实物资产进行对比，一经发现差异，应采取相应的补救措施。

（2）内部管理控制。内部管理控制包括但不限于组织计划以及与管理部门授权办理经济业务的决策过程有关的程序及其记录。这种授权活动是管理部门的职责，它直接与管理部门执行该组织的经营目标有关，是对经济业务进行会计控制的起点。

2．根据控制内容的不同，可划分为一般控制和应用控制

（1）一般控制。一般控制是指对企业经营活动赖以进行的内部环境所实施的总体控制，因而亦称为基础控制或环境控制。它包括组织控制、人员控制、业务记录以及内部审计等项内容。这类控制的特征，是并不直接地作用于企业的生产经营活动，而是通过应用控制对全部业务活动产生影响。

（2）应用控制。应用控制是指直接作用于企业生产经营业务活动的具体控制，因此亦称业务控制，如业务处理程序中的批准与授权、审核与复核以及为保证资产安全而采用的限制接近等项控制。这类控制的特征，在于它们构成了生产经营业务处理程序的一部分，并都具有防止和纠正一种或几种错弊的作用。

3．根据控制地位的不同，可划分为主导性控制和补偿性控制

（1）主导性控制。主导性控制是指为实现某项控制目标而首先实施的控制。如凭证连续编号可以保证所有业务活动都得到记录和反映，因此，凭证连续编号对于保证业务记录的完整性就是主导性控制。在正常情况下，主导性控制能够防止错弊的发生，但如果主导性控制存在缺陷，不能正常运行时，就必须有其他的控制措施进行补充。

（2）补偿性控制。补偿性控制就是指能够全部或部分弥补主导性控制缺陷的控制。就上例而言，如果凭证没有连续编号，有些业务活动就可能得不到记录。这时，实施凭证、账证、账账之间的严格核对，就可以基本上保证业务记录的完整性，避免遗漏重大的业务事项。因此，“核对”相对于凭证“连续编号”来说，就是保证业务记录完整性的一项补偿性控制。

4．根据控制功能的不同，可划分为预防式控制和侦察式控制

（1）预防式控制。预防式控制是指为防止错误和非法行为的发生，或尽量减少其发生机会所进行的一种控制。它主要解决“如何能够在一开始就防止错弊的发生”这个问题。例如对业务人员事先做出明确的指示和实施严格的现场监督，就能避免误解指令和发生错弊。

（2）侦察式控制。侦察式控制是指为及时查明已发生的错误和非法行为或增强发现错弊机会的能力所进行的各项控制。它主要是解决“如果错弊仍然发生如何查明”的问题。例如，通过账账核对、实物盘点，以发现记账错误和货物短缺等。

5．根据控制时序的不同，可划分为原因控制、过程控制和结果控制

（1）原因控制。原因控制也称事先控制，是指企业单位为防止人力、物力、财力等资源在质和量上发生偏差，而在行为发生之前所实施的内部控制。例如领取现金支票前的核准、报销费用前的审批等。

（2）过程控制。过程控制也称事中控制，是指企业单位在生产经营活动过程中针对正在发生的行为所进行的控制。例如，对生产过程中使用材料的核算，对在制造产品的监督和对加工工艺的记录等。

（3）结果控制。结果控制也称事后控制，是指企业单位针对生产经营活动的最终结果而采取的各项控制措施，例如对产出产品的质量进行检验，对产品数量加以验收和记录等。

（四）内部控制的局限性

内部控制作为企业自我调节和自行制约的内在机制，处于单位中枢神经系统的重要位置，可以说没有健全、完善的内部控制，就很难组织起现代化的社会大生产活动，也就谈不上现代化的企业生产和经营管理。健全、有效的内部控制，不仅能保证企业会计信息的真实准确、财务收支的有效合法和财产物资的安全、完整，还能保证企业经营活动的效率性、效果性以及企业经营决策和国家法律法规的贯彻执行。但任何事物都不是尽善尽美的，内部控制也同样存在其固有的、不可避免的局限性。一般而言，内部控制的局限性主要表现为：

1．受管理人员的主观影响大

如果企业内部行使控制职能的管理人员滥用职权、蓄意营私舞弊，即使具有设计良好的内部控制，也不会发挥其应有的效能。内部控制作为企业管理的一个组成部分，它理所当然地要按照其管理人员的意图运行，尤其是企业负责人的决策更是起决定作用。决策出了问题，贯彻决策人意图的内部控制也就失去了应有的控制效能。

2．容易被人为操纵

如果企业内部不相容职务的人员相互串通作弊，与此相关的内部控制就会失去作用。内部控制的一条重要原则就是将不相容职务进行分离。在实际工作中，如果处于不相容职务上的有关人员相互串通、相互勾结，失去了不同职务相互制约的基本前提，内部控制也就很难发挥作用。

3．对执行人员的素质要求高

如果企业内部行使控制职能的人员素质不适应岗位要求，也会影响内部控制功能的正常发挥。内部控制是由人建立的，也要由人来行使的，如果企业内部行使控制职能的人员在心理上、技能上和行为方式上未能达到实施内部控制的基本要求，对内部控制的程序或措施经常误解、误判，那么再好的内部控制也很难充分发挥作用。

4．增加企业的管理成本

企业实施内部控制的成本效益问题也会影响其效能。控制环节越多、控制措施越复杂，相应的控制成本也就越高，同时也会影响企业生产经营活动的效率。因此，在设计和实施内部控制时，企业必然要考虑控制成本与控制效果之比。当实施某项业务的控制成本大于控制效果而产生损失时，就没有必要设置控制环节或控制措施，这样某些小错弊的发生就可能得不到控制。

5．缺乏灵活性

内部控制一般都是针对经常而重复发生的业务而设置的，而且一旦设置就具有相对稳定性，因此如果出现不经常发生或未预计到的经济业务，原有控制就可能不适用，临时控制（如实行专门的审批、报告和执行程序来处理临时性或突发性业务）则可能不及时，从而影响内部控制的作用。

二、内部会计控制

（一）内部会计控制的内容

1．货币资金控制

（1）货币资金的内部控制目标。货币资金是单位流动性最强的资产，必须加强对货币资金的管理，建立良好的货币资金内部控制制度，以保证因销售等应收入的货币资金及时足额回收，并正确地得以记录和反映；所有货币资金的支出均能按照经批准的用途进行，并及时、正确地予以记录；库存现金和银行存款等记录报告准确，并得以恰当保管；正确预测单位正常经营所需的现金收支额，确保有充足又不过剩的现金余额。对货币资金的控制，最主要的目标是保证货币资金的安全、完整。

（2）货币资金的内部控制要点。针对货币资金流动性强、使用范围广、容易发生问题等特点，对其加强管理和控制应主要侧重于以下方面：建立货币资金业务的岗位责任制，并确保不相容岗位相互分离、制约和监督；建立严格的货币资金授权批准制度，保证审批人在授权范围内进行审批；货币资金的收入、支出要有合理、合法的凭据；严格按照“申请、审批、复核、支付”的程序办理货币资金的支付业务，并及时准确入账；明确现金的开支范围并严格执行，控制现金坐支；严格按照《支付结算办法》等规定，加强银行账户管理，并按规定办理存款、取款结算；定期核对银行账户，编制银行存款余额调节表，定期盘点现金，做到账实相符；加强票据、印章和银行预留印鉴的管理；建立对货币资金业务的监督检查制度，加强对货币资金收支业务的内部审计。

2．实物资产控制

（1）实物资产的内部控制目标。

A．存货的内部控制目标。对企业而言，存货是指企业在日常生产经营过程中持有以备出售，或者仍然处在生产过程，或者在生产或提供劳务过程中将消耗的材料或物料等，包括各类材料、商品、在产品、半成品、产成品等。存货在企业的资产中所占的比重大、种类繁多、存放分散，因此，加强对存货资产的控制，防止各种存货资产被盗、毁损和流失，对于加强整个实物资产的控制至关重要。存货资产的控制目标主要包括：保护存货资产的安全、完整；合理地确定存货的价值。

B．固定资产的内部控制目标。固定资产是企业的劳动手段，在生产经营过程中具有重要作用。它具有单位价值高、使用期限长、折旧摊销对成本影响大等特点，针对这些特点，其内部控制的主要目标是：保证固定资产取得的合理性；保证固定资产的安全、完整和良好的运营状态；保证固定资产计价及计提折旧的正确合理。固定资产的计价（包括取得时的计价和期末计价）、计提折旧等，不仅关系到资产价值的正确与否，而且直接影响到企业损益的计算等。因此，内部控制制度应保证企业正确地进行固定资产的计价，保证资产的真实、准确，同时，应保证合理地计提固定资产折旧，防止用折旧等来调整损益等。

（2）实物资产的内部控制要点。企业应建立实物资产管理的岗位责任制度，对实物资产的验收入库、领用、发出、盘点、保管及处置等关键环节进行控制，防止各种实物资产的被盗、毁损和流失，并针对不同的实物资产，有侧重地加以控制。

A．存货的控制要点。实行凭证查验收货，加强对存货入库的管理；严格凭证核准发货、出库，控制存货的发出；实行专人负责存货保管，设明细账卡登记收发货，定期核对实存量，确保账实相符；正确进行存货的期末计价和存货发出成本的计算和分摊，保证资产的计价和损益计算的准确。

B．固定资产的控制要点。加强对取得固定资产的验收、入账等环节的控制；对固定资产的使用、保管、维修等实行专门机构和专人负责，明确职责分工，防止各种自然和人为因素的毁损等；对固定资产的转出、报废、出售等实行严格的申请、批准制度，防止固定资产处置过程中的损失及舞弊行为；设置完整的固定资产会计记录系统，包括固定资产总账、明细账、固定资产卡片等，并进行详细的分类登记；建立并严格执行固定资产定期盘点制度，保证固定资产“账实、账卡、账表”相符，并注意盘盈、盘亏固定资产的处理情况；正确进行固定资产的计价和折旧的计算，保证资产的计价和损益计算的准确；对重要的固定资产建立保险制度。

3．对外投资控制

（1）投资的内部控制目标。保证投资活动符合国家的方针政策和相关的法律法规；保证投资活动经过适当的审批决策程序；保护投资资产的安全、完整；正确、合理地进行投资的相关会计处理。

（2）投资的内部会计控制要点。明确投资决策与实施过程中各相关部门和岗位的职责权限，确保投资项目的提出、论证、决策、实施等不相容岗位相互分离、制约和监督；建立对外投资财务分析制度和预算管理制度，做好投资的可行性研究及事前控制；建立严格、规范的对外投资决策机制和程序，加强对投资“申请、论证、审批、实施”等环节的控制，对重大投资决策实行集体审议联签等责任制度；加强对投资取得和保管的控制，对债券投资、股票投资等由专门的机构进行保管，并建立严格的联合控制制度，并定期进行盘点，确保其安全与完整；加强对投资处置的控制；正确进行投资的计价，正确计算各类投资的损益并保证其相关会计处理的合法、正确。

4．工程项目控制

（1）工程项目的内部控制目标。保证工程项目的质量；防止工程项目建设中的各种舞弊行为；严格控制工程支出。

（2）工程项目的内部控制要点。明确工程项目决策和建设工程中各相关部门和岗位的职责、权限，确保办理工程项目业务的不相容岗位相互分离、制约和监督；加强工程项目决策的控制，对项目建议书、可行性研究、项目决策等环节建立严密的控制制度，对重大工程项目应当实行集体决策；做好勘察设计与概预算的管理，加强对勘察、初步设计与概算、施工图设计与预算等环节的控制。择优选择具有相应资质的勘察设计单位。建立合理的概预算程序与制度，实现对工程项目造价的控制；加强对工程项目招标、投标、开标、评标、定标和合同管理等环节的控制，做到公开、公平、公正、透明，防止舞弊行为的发生；加强对施工过程（包括合同的执行、施工款项的拨付、工程质量、工程进度、施工费用管理等）的控制，确保工程质量，控制工程成本；做好竣工验收、决算审查和资产移交等工作，正确进行相应的会计处理。

5．采购和付款控制

（1）采购与付款的内部控制目标。合理、经济地进行各种采购业务；保证采购的物资等及时、足额入库；及时支付各种货款。

（2）采购与付款的内部控制要点。建立采购与付款的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保办理采购与付款业务的不相容岗位相互分离、制约和监督；建立严格的采购与付款业务的授权批准制度，规定经办人的职责范围和工作要求，保证审批人在授权范围内审批；对于重要的采购与付款业务应当组织专家进行可行性论证，并实行单位领导集体决策和审批；建立采购与付款业务的预算管理制度，实行限量采购管理，节约资金使用；严格按照“请购、审批、采购、验收、付款”的程序办理采购与付款业务，并及时准确入账；建立健全验收制度，根据制度规定验收所购物资或劳务并出具验收单据或验收报告，实行验收与入库责任追究制；加强对货款支付的控制，严格核对采购发票、验收单、入库单、合同等有关凭证，检查其真实性、合法性、合规性，对符合付款条件的采购业务及时办理付款业务。

6．筹资控制

（1）筹资业务的内部控制目标。符合国家的有关法律法规；降低筹资成本；保证所筹资金的合理使用。

（2）筹资业务的内部控制要点。明确筹资决策与实施过程中各相关部门和岗位的职责权限，确保筹资业务的提出、论证、决策、实施等不相容岗位相互分离、制约和监督；建立筹资业务的财务分析制度，做好筹资的可行性研究；建立严格、规范的筹资决策机制和程序，加强对筹资业务的“申请、论证、审批、实施”等环节的控制；保证筹资业务符合国家的有关法律法规的规定；正确计算和合理摊销债券的溢价和折价，正确计提和适当支付利息和股利。

7．销售与收款控制

（1）销售与收款的内部控制目标。预防销售与收款过程中的各种差错；保证销货款的及时、足额收回；正确地进行销售的会计核算。

（2）销售与收款的内部控制要点。建立销售与收款业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责和权限，确保办理销售与付款业务的不相容岗位相互分离、制约和监督；建立有关的授权批准制度，明确审批人员对销售业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人员的职责范围和各种要求。对金额较大或情况特殊的销售业务和特殊信用条件，应当进行集体决策；对销售业务建立严格的预算管理制度，制定销售目标，确立销售管理责任制；建立销售业务的定价控制制度，制定价目表、折扣政策、付款政策并严格执行；加强对收款业务的管理和控制，销售与收款职能应当分开，销售人员应当避免接触现款；建立应收账款账龄分析制度和逾期应收账款催收；正确进行销售和收款的会计处理。

8．成本费用控制

（1）成本费用的内部控制目标。严格控制成本费用的开支。成本费用的增加直接导致企业利润的减少，因此，成本费用控制的首要目标是尽可能地节余开支，正确进行成本费用的会计核算。成本费用要进行不同的分配，比如在产成品与在产品之间进行分配，在当期与以后会计期间进行分配。如果成本费用的计算不准确，分配不合理，不仅会导致产品成本的计算不准确，而且会直接影响企业的损益，因此，保证成本费用的准确计算与分配是内部控制的重要目标。

（2）成本费用的内部控制要点。企业应当建立成本费用控制系统，做好成本管理的各项基础工作；制定成本费用标准，分解成本费用指标；控制成本费用差异；考核成本费用指标的完成情况；落实奖罚措施；降低成本费用，提高经济效益；正确进行成本费用的计算和分配。

（二）内部会计控制的方法

1．不相容职务相互分离控制

这种控制方法要求单位按照不相容职务相互分离的原则，合理设计会计及相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。

不相容职务主要包括：授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等。

2．授权批准控制

这种控制方法要求单位明确规定设计会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，单位内部的各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。

内部控制要求明确一般授权和特别授权的责任和权限，以及每笔经济业务的授权批准程序，并按照有关规定的权限和程序执行。

3．会计系统控制

这种控制方法要求单位依据《会计法》和国家统一的会计制度，制定适合本单位的会计制度，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，建立和完善会计档案保管和会计工作交接办法，实行会计人员岗位责任制，充分发挥会计的监督职能。

4．预算控制

这种方法要求单位加强预算编制、执行、分析、考核等环节的管理，明确预算项目，建立预算标准，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。预算内资金实行责任人限额审批，限额以上资金实行集体审批。严格控制无预算的资金支出。

在实际工作中，预算编制不论采用自上而下或自下而上的方法，其决策权都应落实在内部管理的最高层，由这一权威层次进行决策、指挥和协调。预算的执行层由各预算单位组织实施，并辅之以对等的权、责、利关系，由内部审计部门负责监督预算的执行。

5．财产保全控制

财产保全控制主要包括接近控制、定期盘点控制等。接近控制主要是指严格限制无关人员对资产的接触，只有经过授权批准的人员才能接触资产。接近控制包括限制对资产本身的接触和通过文件批准方式对资产使用或分配的间接接触。一般情况下，对货币资金、有价证券、存货等变现能力强的资产必须限制无关人员的直接接触。定期盘点是指定期对实物资产进行盘点，并将盘点结果与会计记录进行比较，盘点结果与会计记录如不一致，可能说明资产管理上出现错误、浪费、损失或其他不正常现象，应当及时采取相应的措施加强管理。

6．风险控制

风险按其形成原因一般可分为经营风险和财务风险两大类。经营风险是指因生产经营方面的原因给企业盈利带来的不确定性。企业生产经营的许多方面都会受到来源于企业外部和内部的诸多因素的影响，具有很大的不确定性。比如原材料的供应、产品销售市场情况的变化，以及不可预见的自然因素的变化等都会给企业的生产经营造成影响。财务风险又称筹资风险，是指由于举债而给企业财务状况带来的不确定性。借入资金就要还本付息，一旦企业无力偿付到期债务，便会陷入财务困境甚至破产。因此，企业应通过建立有效的风险管理系统，加强对经营风险和财务风险的控制。

7．内部报告控制

这种方法要求单位建立和完善内部报告制度，全面反映经济活动情况，及时提供业务活动中的重要信息，增强内部管理的时效性和针对性。

内部报告的格式和种类由各单位根据各自的实际情况自行设计，可以由财会人员负责，也可由财会、业务和管理人员共同完成。内部报告可以是日报、周报、月报、季报、年报等。内部报告的格式和内容必须简明易懂，避免烦琐难学。

8．电子信息技术控制

电子信息控制的内容包括两个方面：一是实现内部控制手段的电子信息化，尽可能地减少和消除人为操纵的因素，变人工管理、人工控制为计算机、网络管理和控制。内部控制手段的变化，给内部控制带来了新的内容和新的活力，也可以说是内部控制发展史上的又一里程碑。二是对电子信息系统的控制。具体讲，既要加强对系统开发、维护人员的控制，还要加强对数据、文字输入、输出、保存等有关人员的控制，保障电子信息系统及网络的安全。

（三）内部会计控制规范

为了加强企业内部会计控制，防范卷款外逃等金融犯罪的发生，1997年5月，中国人民银行颁布《加强金融机构内部控制的指导原则》，这是我国第一个关于内部控制的行政规定。2001年6月23日，财政部以财会第［2001］41号文件发布了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》和《内部会计控制规范——货币资金（试行）》（见附录），该规定具有以下特点：

（1）以单位（企业）自身为出发点。从企业自身的角度，即从加强企业管理，完善单位内部会计控制角度出发，要求各单位应当建立适合本单位业务特点和管理要求的内部会计控制制度。

（2）目标定位明确具体。内部控制的目标归为五个方面：其中除了包含原有的确保经营目标的实现，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证财产安全，保证会计资料的真实完整，确保各项法规及内部控制制度的执行外，还强调了建立风险控制系统，强化风险管理，确保单位各项业务活动的健康运行。

（3）内容限于特定的经济业务。内部控制规范内容包括：货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务的会计控制。

（4）突出强调了建立风险控制系统，强化风险管理。如《内部会计控制规范——基本规范（试行）》第24条规定：“风险控制要求单位树立风险意识，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对财务风险和经营风险进行全面防范和控制。”并且在每一具体业务的控制条款中都增加了有关防范风险的要求。强调风险控制，强化风险管理，与我国当前企业在运转过程中忽视风险控制，造成巨大隐患甚至损失有关，适合当前的现实需要，也能够在很大程度上促进国有企业的改革和公司治理结构的完善。

第二节　预算控制

一、预算概述

（一）预算的概念

预算是指用货币形式表示的企业在未来一定期间生产经营活动的综合性计划。它是体现企业经营目标、调整企业经营活动、加强企业经营管理的工具。

预算是以数字形式来表示，即用财务数字表明的企业未来经营活动的成本、费用、总收入和净收益等。通常具有以下特性：

1．计划性

预算是一种特殊的计划，它解决的主要问题为：是多少。如这一年里，销售收入达到多少，成本、费用是多少，可获利多少；结构如何。除总体预算外，还需各部分的相对数额，如产品销售收入预算、营业外收支净额、制造成本、递延资产等的预计数。预算必须说明从何日起，至何日止；为什么制定这样的预算，即对目标数字进行必要的说明。

2．预测性

不论是在历史数据基础上进行调整后得到的数据，还是根据主观经验推测得到的数据，预算总是在对未来的各种环境和条件作出一定预测之后才制定的。

3．控制性

制定预算就是确定控制的标准，是控制的第一步；预算执行情况的中期检查就是控制中的衡量绩效，是第二步；将预算与绩效进行对比并采取措施就是控制的纠偏过程，是第三步。可见，预算控制是组织控制工作的重要内容。

（二）预算的作用

1．有利于明确经营目标计划

预算通过分配资源（时间、人工和原材料）使管理目标具体化。每个人都知道他们期望的是什么和他们被期望做什么，预算的编制过程正是促进部门（如市场营销和生产）之间协调的过程。

2．有利于各部门间的工作协调

全面预算是各个职能部门编制的预算综合统一，通过预算可以实现事先平衡，协调各部门（如市场营销、生产、采购等）围绕总体目标统筹安排，平衡协调。编制预算过程本身也可以促进部门之间的协调，在增强企业的凝聚力方面起着十分重要的作用，但如果管理者仅是走过场，那预算纯粹是浪费时间和金钱。

3．有利于控制经营活动

预算的目标是控制企业实际经营活动，一份标准的预算报告一般都包含预算数据、实际结果以及它们之间的差异，必须对这些差异加以分析，以确定它们产生的原因。差异分析有助于管理者确定是否应该根据变化的情况进行修正预算，或采取纠正措施使经营活动回归正常，从而能保证预定目标的实现。

4．有利于经营活动的评价

预算有助于衡量目标的完成情况，通过与实际结果相比较可以提供反馈信息。当销售量不在原预计水平时，可以用弹性预算比较实际结果和在这个销售水平应达到的目标。

5．有利于激励、教育与沟通

预算有助于激励人们去实现目标，这也取决于员工如何参与预算过程以及他们是否认为这些目标能达到。有机会参与制定预算的员工往往会努力达到预算目标，强制性的预算通常不具有激励性；员工参与预算过程时，能了解企业生产过程和成本性态等方面的内在关系；预算有助于公司内部计划与目标的沟通。

（三）预算编制的原则

1．政策性原则

政策性原则要求遵纪守法、正出正入。编制预算必须实现树立法制观点和政策观点，严格执行国家有关法律、政策、制度和财经法纪，坚持企业生产经营活动的正确方向。各项指标的确定和措施的考虑，都必须以政策为依据，以法律为准绳，划清合法与非法的界限。凡是合法的，就要积极去办；凡是非法的，就要坚决抵制。做到一切支出有正当去向，一切收入有正当来源，绝不能弄虚作假，搞歪门邪道。

2．统一性原则

统一性原则要求高瞻远瞩、顾全大局。编制预算必须树立全局观点、长远观点，这就要正确处理好局部和整体、目前和长远的关系。如果从局部看不利，而从整体看有利，那也要积极去办；反之，就要坚决抵制。总之，要做到局部利益服从整体利益，目前利益服从长远利益，坚决反对只顾本身利益，损害整体利益的倾向。

3．目的性原则

目的性原则要求改进服务，提高效益。编制预算必须树立服务观点、效益观点，要不断提高服务质量，不断提高经济效益。服务质量不仅包括服务态度，而且包括产品质量。经济效益更是一切经济工作的核心。这就要求正确处理经营和服务的关系、服务和效益的关系。绝不能单纯为了多赚钱而不问服务质量，也不能单纯为了多卖钱而不问效益。

4．伸缩性原则

伸缩性原则要求积极可靠、留有余地。编制预算必须树立唯物观点、辩证观点，要坚持实事求是，具体情况具体分析。这就要把热情与科学态度结合起来，把需要和可能结合起来，使计划指标既积极先进，又稳当可靠，留有充分余地。既不能思想保守、故步自封，把计划指标订得过低，也不能心血来潮、头脑发胀，把计划订得过高。同时，为了防止意外情况发生，还要留一定的后备财力。

5．协调性原则

协调性原则要求统筹兼顾、综合平衡。编制预算必须树立兼顾观点、平衡观点，要兼顾企业各个部门、各个层次，要兼顾国家、企业、职工三者利益，使各项指标计划取得平衡。这就要求处理好重点和一般的关系，国家、企业和个人的关系。做到统筹兼顾、全面安排、保证重点、综合平衡，使上、下、左、右同心协力，围绕企业的共同目标努力，而不能各行其是、互相脱节。

6．民主性原则

民主性原则要求群策群力、集思广益。编制预算必须要有群众观点、民主观点，这就要求正确处理好干部与群众的关系、民主和集中的关系。要充分激发群众的积极性和创造性，发挥他们的聪明才智。企业经营目标的确定，要从群众中来，又到群众中去，这样编制的计划才有群众基础，从而计划的实现才有可靠的保证，绝不能只是少数人闭门造车、冥思苦想。

（四）预算编制的方法

1．自上而下法

高层管理者将预算强加给公司，高层管理者可能觉得这样更快也更好控制；然而，如果低层员工不接受预算目标的话，这种控制可能只是名不符实的。如果低层员工认为这些预算不能完成，他们付出的努力也仅仅是为了不至于引起监督者的注意罢了，并不会努力去实现这个目标。

这种模式是假定企业的主要目标是使利润最大化，企业的各级管理层和员工都具有惰性，其工作需要严密监视与控制。因此，企业将下属各子公司或分部（包括各级职能部门）视为预算管理的被动主体，预算目标完全来自于上层管理者，下层只是被动的执行单位，没有独立的决策权。这种模式与集权制的管理思想与风格相辅相成，适用于集权制企业。

2．自下而上法

所有阶层的管理者都参与到预算编制过程中，如果对成本负责的管理者参与计划那些成本，而且目标的实现与自己的绩效挂钩，那么他们努力工作以证明他们计划的合理性。与“自上而下”模式相反，它强调企业的目标不是利润最大化，而是利润的最优化，并且，企业总体目标与下级子公司或职能部门目标不总是一致的，因此，管理的协调职能更重要，它使所有部门和人员都共同参与，并对预算本身有着良好的认同。所以，这种模式强调总部只设定目标，只监督目标的执行结果，而具体的预算来自下属的预测。

3．上下结合法

实践中预算编制多采取“自上而下”和“自下而上”相结合的方法。预算管理机构根据本年的经营状况、预算计划和预测，对公司经营目标进行分解，编制公司总预算，并按总预算的要求，制定预算主要项目和归口部门的指标，向各部门下达预算关键项目指标；预算归口部门按管理机构下达的指标进行分解，编制项目预算，同时将项目指标分解到有关业务单位；各业务单位按指标和本单位下年度计划要求，编制本单位下年度的损益预算、现金流量预算，或费用预算、收入预算；各业务部门在编制预算后，报预算归口部门进行汇总和审核；预算归口部门依据各业务部门上报的预算草案，编制分预算报管理机构审核；管理机构根据预算归口部门上报的分预算，进行审核，通过综合平衡、统筹考虑，最后编制公司预算方案，报公司董事会或股东大会审批；在预算编制的过程中，以上步骤可以重复多次，最终的预算必须确保公司年度主要财务经营目标的完成。

二、全面预算体系及其编制过程

（一）全面预算体系

1．预算的内容

全面预算是以货币形式表述的公司详细的财务“蓝图”，计划公司在未来的一年要实现的目标。企业预算的内容包括销售预算、生产预算、直接材料采购预算、直接人工成本预算、间接费用预算、销售成本预算、营业费用（或称销售费用）预算、管理费用预算、财务费用预算、预计收益表、资本支出预算、现金预算、预计资产负债表、预计现金流量表等。

由于预算是决策的具体化，故预算首先要以决策确定的经营目标为指导，根据以销定产的原则，以销售预算为基础。销售预算的编制又要以销售预测为前提，根据销售预算，可编制生产预算；根据生产预算，又可编制直接材料、直接人工和制造费用预算；制造费用预算，亦可按变动制造费用和固定制造费用分别编制。在此基础上，可进一步编制销售成本预算、销售费用预算、管理费用预算，从而编制出利润计划表。与此同时，可根据上述预算和资本支出预算、筹资预算，编制现金预算，从而编制出资产负债表和现金流量表。在实际工作中还可根据需要作必要的分合。

2．预算编制顺序

预算的编制顺序是十分重要的，不了解预计销售信息，就无法编制存货预算，同样在生产预算没有确定前，原材料预算也无法编制。此外，合理的估计也是十分关键的，预计的销售、生产和其他估计将影响其他预算，因此，错误的估计可能导致全面预算不切实际。

不同企业的预算内容、预算程序都有所不同。作什么预算、什么预算可以分离、先作什么预算、什么预算应当详细，这些都是预算体系应研究的内容。例如，管理费用和销售费用预算是分开，还是合并；先作销售预算，还是先作生产预算；销售预算可以详到按品种，而制造费用就只能略到按项目等。

（二）预算的编制过程

1．销售预算

销售预算是安排预算期销售规模的计划。广义的销售预算，包括销售额预算、销售成本预算、销售费用预算，其中销售额预算是中心；狭义的销售预算是指销售量和销售额预算。

销售预算是实现目标利润的基本保证。确定目标之后，就要首先编制销售预算。另外，根据按需定产的原则，销售预算也是其他所有预算的基础。

销售预算必须满足利润目标的要求，必须与销售预测的结果相衔接。如果销售预算不能实现利润目标，则销售预算就没有意义。如果销售预算高于销售预测数，那就说明销售预算是没有保证的。销售预算数的测算可利用“本—量—利”分析公式进行。另外，也应明确，如果生产能力有限、技术水平有限、产品质量规格达不到市场要求，或者原材料供应不足，劳力数量不够，素质不高，也会反过来制约销售。还有，销售的增加或减少，也受销售费用的影响，受新的资本支出的影响。因此，在作销售预算时，就必须全面考虑有关因素的影响程度，做出一个既考虑长期需要，又考虑目前利益的科学、合理的销售预算。

由于付现折扣的存在，销售收入不一定等于销售净收入，因而在实际工作中，还应从销售收入中减去折扣数，才为实际的销售净收入。

销售预测受许多因素的影响，因此销售预算被认为是最难编制的预算。预算的编制可以采用定性和定量处理，定性处理包括执行者、销售人员和专家的观点以及顾客调查。

2．生产预算

一旦销售预算确定，零售企业将会为存货采购编制采购预算。它首先根据单位编制，然后汇总单位成本得出预算总成本。在制造性企业，必须编制出生产预算，这样才能保证足够的可销售产品以及保持预计的期末存货水平。如果管理者想连续使用生产设备，可能还要增加存货以应付一年内销售的季节性变化。

生产预算必须根据销售预算来编制。由于期初、期末产成品存货的变化，生产数量与销售数量并不相同。预计生产量的计算公式如下：

预计生产量＝（预计销售量＋预计期末存货量）－预计期初存货量

如果生产品种很多，则应分别计算各种产品的生产量。生产预算应按时间、按部门、按产品进行分解，以保证预算的实现。

3．直接材料预算

直接材料预算，受生产预算的制约。预计直接材料需用量等于预计生产量与单位产品消耗量的乘积，但由于期初、期末材料存货的变化，直接材料的购进量与直接材料的需用量并不相同。预计材料购进量的计算公式如下：

预计材料购进量＝（预计生产量×材料单耗＋预计期末材料存货量）－预计期初材料存货量

预计材料购进量乘以其单位成本，即为预计材料购进额，材料单位成本应包括买价和直接计入的订货费、运费、装卸费、包装费、整理费、储存费等。至于材料采购批量，应根据经济进货量的方法确定，进而求出材料的单位成本。

4．直接人工预算

直接人工预算，是关于直接人工成本的预算，它也是根据生产预算编制的。一般先根据预算生产量和单位产品所需工时求出预计需用工时，再根据每小时工资率计算出预计直接人工成本。

预计需用工时＝预计生产量×单位产品需用工时

预计需用工时与单位工时直接人工成本的乘积即为预计直接人工成本总额。单位工时直接人工成本应包括基本工资、各种津贴和奖金等。

如果单位人工成本因工种不同而不同，则应按不同的工种分别计算单位直接人工成本，然后加总，其公式如下：

预计直接人工成本＝预计生产量×Σ（单位产品需用工时×单位工时直接人工成本）

5．制造费用预算

制造费用预算，又称工厂间接费预算。它是指直接材料、直接人工以外的一切生产成本。制造费用预算的编制可以按全部成本法编制，也可按变动成本法编制，还可以按作业成本法编制。

如果按全部成本法编制，就不区分成本习性，而按预计生产量先确定每项所需的制造费用金额，然后汇总为制造费用总额。在分期预算中，一般应根据直接人工小时和制造费用求得制造费用分配率，再根据各期预计发生的人工小时数和分配率计算各期的制造费用。

如果按变动成本法，则要区分成本习性。按传统的成本习性，制造费用可分为变动制造费用和固定制造费用两部分。如果采用变动成本法，则应利用成本分解的方法（包括科目分类法等）将二者划分清楚，然后将变动制造费用计入产品成本，将固定制造费用作为期间成本，直接计入损益表。

当求得变动制造费用总额后，即可求出变动制造费用分配率。其计算公式如下：

如果分母用产量，公式结果即为单位产品变动制造费用。

如果是多品种，上式分母就不能用产量，而只能用总工时（包括人工工时和机器工时）。

根据变动制造费用分配率和单位产品所需工时，即可求出单位产品变动制造费用。同时也可根据变动制造费用分配率和生产量计算各期（季或月）的变动制造费用。其计算公式如下：

某期变动制造费用＝该期生产量×变动制造费用分配率

固定制造费用也应按项目、时间进行分解，以保证预算的实现。

固定制造费用一般可以按期平均，但如果预算年度内某期有固定资产的变动，会导致折旧额的不平均，对此应予以考虑。

变动制造费用与固定制造费用相加，就是制造费用的合计数。

6．销售成本预算

销售成本预算是与销售额预算、生产预算和产品库存预算联系起来编制的预算，它属于广义销售预算的一种。与分别由销售部门、生产部门、采购部门编制的其他销售预算不同，它主要是由直接负责预算的部门编制的。

在编制销售成本预算之前，应先计算产成品单位成本。这也可称为单位生产成本预算。单位生产成本的内容因成本计算方法而不同。如果实行完全成本法，则成本包括直接材料、直接人工、制造费用（变动和固定两部分）；如果实行变动成本法，则成本包括直接材料、直接人工、变动制造费用，不包括固定制造费用；如果实行作业成本法，则成本包括短期变动成本、长期变动成本、固定成本；如果实行改进的作业成本法，则成本包括短期变动制造费用、短期固定制造费用、约束性固定费用。

单位变动成本要根据数量、单价情况确定。如果涉及多种材料、多种人工，则应分别根据各种材料数量、人工小时与相应的材料单价、人工小时工资率相乘，然后求和。单位固定成本一般根据计划期固定成本总额和预计产量求得。

销售成本预算根据预计销售量和单位生产成本资料编制。销售成本预算应根据各期销售额按期进行分解，以保证预算的实现。

在单位成本预算基础上，可以计算出期末产成品存货成本。

7．销售和管理费用预算

此预算包含了除前述成本之外企业经营的所有成本。销售费用预算，也称营业费用预算，是指为销售费用而编制的预算。销售费用预算一般由销售部门编制。销售费用影响销售预算中广告和促销项目，这份预算由部门（会计、人事、总经理办公室、营销、研发部门等）编制，最后汇总到销售费用预算。销售费用也有变动与固定之分。销售费用预算编制方法与制造费用预算相同。同时也要根据时间进行分解，以保证预算的实现。

如果企业实行贡献毛益法，销售费用也要按照成本习性分类，并计算变动销售费用分配率。不过其分母不应为总工时或产量，而应是销售量或销售额。如果不区分成本习性，其做法与完全成本法下的制造费用预算相同。

管理费用预算，也称一般管理费用预算，它是针对企业各管理部门发生的费用而编制的预算。其编制方法与销售费用预算的编制方法相同。

8．资本支出预算

资本支出预算属于长期预算，此预算计划所需资产的采购。资本预算独立于全面预算的其他部分，不过投资方案分析的结果（即最终确定的方案）也通过资本支出预算合并到全面预算中去，以保证使资金在需要时及时到位，该预算也要与现金预算相协调。

9．现金预算

现金预算是财务预算的中心，这里的现金不仅包括库存现金，而且包括银行存款和其他货币资金。它是广义的现金收支预算。通过编制现金预算，可以对各个期间现金收支的多余和不足予以解决，研究现金不足如何筹集，现金多余如何归还欠款或投放，研究预算期末现金余额和流动资产、流动负债、销售额之间关系是否妥当等。

现金预算的编制，基本上是把以权责发生制为基础所编制的包括在利润计划之内的计划，改为以现金收付制为基础的用现金收支预算额表现的计划。具体地说，不用现金支出的折旧费、摊销费、坏账损失，以及不立即支出现金的费用，就不包括在现金预算之内。

编制现金预算，需要首先确定现金最低余额，另外需要掌握金融市场上各种借款的利率、证券投资的报酬率、结息时间、股利政策、数额及其发放时间等资料。

现金预算也应按期编制。至于期限，可以分季、月、旬，甚至可以按日编制。编制现金预算的特点是除了生产经营过程中的现金收入、现金支出数额来源于前述有关各表外，其余可以根据企业的理财政策灵活安排；另外，根据现金余额期初、期末的关系编制现金预算只能逐期编制，上期完成后，才能编制下一期。

三、预算控制的几种形式

（一）固定预算

预算按其是否可按业务量调整，分为静态预算和弹性预算两类。静态预算（Static Budget），又称固定预算（Fixed Budget），是指根据预算期内正常的可能实现的某一业务活动水平而编制的预算。前面所讨论的销售预算、生产预算、销售及管理费用预算等生产经营的全面预算，均是以某一经营业务水平为基础编制的，故皆为固定预算。固定预算的基本特征是：不考虑预算期内业务活动水平可能发生的变动，而只按照预算期内计划预定的某一共同的活动水平为基础确定相应的数据；将实际结果与按预算期内计划预定的某一共同的活动水平所确定的预算数进行比较分析，并据以进行业绩评价、考核。

然而，如果企业的实际执行结果与预期业务活动水平相距甚远，则固定预算就难以为控制服务。事实上，固定预算对控制的有用性仅限于当实际业务水平与预期业务活动水平完全一致之时。否则，就难以为控制服务。

（二）弹性预算

弹性预算（Flexible Budget）是指根据可预见的不同业务活动水平，分别规定相应目标和任务的预算。其基本特征是：它按预算内某一相关范围内的可预见的多种业务活动水平确定不同的预算额，也可按实际业务活动水平调整其预算额；待实际业务量发生后，将实际指标与实际业务量相应的预算额进行对比，使预算执行情况的评价与考核建立在更加客观、可比的基础上，更好地发挥预算控制的作用。弹性预算的编制程序如下：

确定某一相关范围，预期在未来期间内业务活动水平将在这一相关范围内变动；选择经营活动水平的计量标准（如产量单位、直接人工小时、机器小时等）；根据成本与产量之间的依存关系将企业的成本分为固定成本、变动成本、半变动成本三大类；按半变动成本函数（y＝a＋bx）将半变动成本分解为固定成本和变动成本；确定预算期内业务活动水平；如果企业事后在生产量水平已知情况下编制弹性预算，可按实际业务水平编制弹性预算；如果企业事先编制弹性预算，则可利用多栏式的表格分别编制对应于不同经营活动水平的预算成本。

弹性预算，又可进一步分为全面弹性预算和成本弹性预算两类。

1．全面弹性预算

全面弹性预算（Master Flexible Budget），以预算期内预期的各种可能实现的销售净收入作为计量基础，按成本性态扣减相应的成本，据以分别确定不同销售净收入水平下可实现的利润或发生的亏损。

全面弹性预算的基本作用在于：期初，它可以作为各种预计业务水平下的预期销售收入、成本以及净利润的基础。利用弹性分析，经理人可以较方便地了解各种特定业务水平下的预期收入和预期成本水平。期末，经理人员可以将实际执行结果和相关范围内相应的预期数字进行比较，并据以进行业绩评估与控制。

2．成本弹性预算

生产成本的弹性预算中，直接材料、直接人工的弹性预算比较简便，只需以预算期内多种可能完成的生产量为基础，分别乘以单位产品预定的直接材料成本、直接人工成本，即可得到基于不同生产水平的预算数，据此即可对预算执行情况进行评价与考核。

生产成本中的制造费用则较为复杂，制造费用控制一般会遇到需要解决的四个问题：制造费用通常由许多不同费用项目构成；这些不同的费用项目往往金额较小，不宜用控制直接材料、直接人工类似的方法加以控制；这些小金额的不同费用项目往往归属于不同的经理人员负责；不同的费用项目往往具有不同的成本性态。因此，成本的弹性预算，要以制造费用弹性预算的编制为重点。

鉴于制造费用的复杂性，编制制造费用的弹性预算，其关键自然在于计量基础的选择。如果企业生产并销售单一产品，则制造费用的弹性预算可与全面弹性预算一样，选择以产量为预算编制的基础。但是，如果企业生产并销售一种以上的产品，则选择诸如机器小时、人工小时等一些投入指标作为预算编制的基础，更有利于计划并控制制造费用。在选择预算编制基础时，至少应该考虑以下三种因素：业务（活动）基础与制造成本之间现存的因果关系；业务（活动）基础本身避免以金额表示；所选择的业务基础应简明且易于理解。

因此，制造费用弹性预算的编制，通常的做法是，事先只编制单位产品变动成本标准和固定成本预算总额进行控制，在实际业务发生后，再按照实际业务量换算，形成弹性预算，其计算公式如下：

弹性预算＝单位产品变动成本标准×实际业务量＋固定成本预算总额

由于制造费用包括变动、固定、半变动三部分，为加强控制，更宜按照不同的业务量水平编制制造费用的弹性预算。

销售与管理费用的弹性预算的编制方法与制造费用弹性预算的编制方法基本相似，所不同的仅为编制基础的选择不同，它不是以生产工作量（如直接人工小时、机器工作小时等）作为计算基础，而是以销售量（以金额表现的销售净收入）作为计算基础。

3．全面弹性预算与成本弹性预算之间的关系

全面弹性预算与成本弹性预算之间呈总预算与明细预算的关系；其中前者为总预算，后者为明细预算。

（三）滚动预算

滚动预算（Rolling Budget）又称“永续预算”（Perpetual Budget）或“连续预算”（Continuous Budget），是一种经常稳定保持一定期限（如1年）的预算。其基本特点是：凡预算执行过1个月后，即根据前1个月的经营成果结合执行中发生的变化等新信息，对剩余11个月加以修订，并自动后续1个月，重新编制新1年的预算，从而使总预算经常保持12个月的预算期。

传统预算为便于将实际执行结果同预算数进行对比分析，通常按会计年度进行编制，并往往于会计年度的最后一个季度就开始着手编制下年度的预算。这种做法的缺点是：由于预算期较长，因而编制预算时，难于预测未来预算期的某些活动，特别是对预算期的后半阶段，往往只能提出一个比较笼统的预算，从而给预算的执行带来种种困难；事先预见到的预算期内的某些活动，在预算执行过程中往往会有所变动，而原有预算却未能及时调整，从而使原有预算显得不相适应；预算执行过程中，由于受预算期的限制使管理人员的决策视野局限于剩余的预算期间的活动，缺乏较长远的打算，不利于企业长期稳定而有序的发展。

滚动预算的优点正在于克服传统预算的上述缺点，以使企业管理当局对未来一年的经营活动进行持续不断的计划，并在预算中经常保持一个稳定的视野，而不至于等到原有预算执行快结束时，匆忙编制新预算。这样做有利于保证企业经营管理工作能稳定而有序地进行。其不足之处在于：预算的自动延伸工作比较耗时，并需付出一定的代价；要说服经理人员确信这样做对企业整体的生产经营是有益的。

（四）零基预算

零基预算（Zero－base Budget）是20世纪70年代由美国得州仪器公司所创建的，目前已被西方国家广泛地用于费用预算的编制方法。

编制费用预算的传统方法，是以现有的费用水平为基础，根据预算期内有关业务量预期的变化，对现有费用作适当调整，以确定预算期的预算数。这种方法的基本假定是：（1）企业现有的每项活动都是企业不断发展所必需的；（2）在未来预算期内企业至少必须以现有费用水平继续存在；（3）现有费用已得到有效的利用。因此，这种方法在指导思想上，是以承认现实的基本合理性作为出发点，从而使原来不合理的费用开支也可能继续存在下去，甚至有增无减，造成资金的巨大浪费。

零基预算与传统的预算编制的不同之处在于：它不以现有费用水平为基础，而是如同新创办一个机构时一样，一切以零为起点，对每个项目费用开支的大小及必要性进行认真反复分析、权衡，并进行评定分析，据以判定其开支的合理性和优先顺序，并根据生产经营的客观需要与一定期间内资金供应的实际可能，在预算中对各个项目进行择优安排，从而提高资金的使用效益，节约费用开支。其基本做法是：首先，划分基层预算单位；其次，对基层预算单位的业务活动计划的目的性以及需要开支的费用逐项进行考核；再次，由基层预算单位对本身的业务活动作具体分析，并提出“一揽子业务方案”；然后，对每项业务活动计划进行“费用—效益分析”，权衡得失，排出优先顺序，并把它们分成等级；最后，根据生产经营的客观需要与一定期间内资金供应的实际可能，判定纳入预算中费用项目可以达到几级，并对已确定可纳入预算中的费用项目进行加工、汇总，形成综合性的费用预算。

零基预算由于冲破了传统预算方法框架的限制，以零为起点，观察分析一切费用开支项目，确定预算金额，因而具有以下优点：合理、有效地进行资源分析；有助于企业内部的沟通、协调，激励各基层单位参与预算编制的积极性和主动性；目标明确，可区别方案的轻重缓急；有助于提高管理人员的投入产出意识；特别有助于较难辨认的服务性部门克服资金浪费的缺点。

然而，零基预算也有其不足之处，主要表现为：业绩差的经理人员可能会对零基预算产生一种抗拒的心理；工作量较大，费用较为昂贵；评级和资源分析可能具有不同程度的主观性，易于引起部门间的矛盾；易于引起人们注重短期利益而忽视企业的长期利益。

四、预算控制的一般程序

掌握企业过去财政年度的预算执行情况；了解未来年度的发展战略规划，据此作为企业制定预算的重要依据。根据企业发展战略规划和企业内外环境条件，制定企业收入总预算、支出总预算、现金流量总预算、资金总预算、主要产品产量总预算、销量总预算，并粗线条编制企业预算资产负债表。将企业总预算中确定的任务层层分解，由各部门参照制定本部门的预算，上报企业最高层管理部门。企业最高层根据各部门的预算，进行综合平衡，甚至调整总预算。最后，将最终预算方案下发各部门，组织贯彻落实预算确定的各项目标，在实施过程中予以监控，及时发现问题并采取相应的措施。企业预算的编制可上、下反复讨论、修改，直至满意为止。