土地承包经营权反担保贷款模式在吴忠市的实践

土地承包经营权反担保贷款模式在吴忠市的实践

中国人民银行吴忠市中心支行　张　冀　李晓昀

摘要：近年来开展的农村信贷产品创新中，探索农村土地承包经营权信贷模式成为被关注的热点。对宁夏吴忠市同心县农村信用联社开展的“农村土地承包经营权抵押贷款”进行跟踪调查研究发现，由于缺乏法律支持，此项创新工作陷入僵局。通过反复设计论证，另辟蹊径，适时推出了“农村土地承包经营权反担保贷款”，用以替代“农村土地承包经营权抵押贷款”，并在全辖区推广实施。由于法律并未对土地承包经营权设立反担保作出禁止或限制规定，所以“土地承包经营权反担保贷款”的可行性大大提高。本文通过实证分析对银行、土地流转合作社（以下称合作社）和农户之间的非合作博弈进行策略分析，并得出土地承包经营权“反担保”模式在促使三方博弈达到纳什均衡所起的重要作用，从而进一步证实了土地承包经营权反担保贷款推广普及的可能性。

2006年，同心县农村信用联社为探索贷款管理新模式，解决农户小额贷款抵押难的问题，利用两个乡镇的营业网点开展“土地承包经营权抵押贷款”。调查表明，“土地承包经营权抵押贷款”业务是营业网点所在乡镇的一个行政村成立一个“农户土地协会”，村民将自己所拥有的部分土地承包经营权向合作社入股成为会员。入股的会员农户（以下称借款人）需要借款时，选择三户加入协会的村民（三户联保）和一名协会的常务会员作为借款担保人，同时与协会签订土地承包经营权抵押转让协议。村民在完善了担保和抵押手续后，向信用社提出借款申请时，由合作社再与信用社签订总的担保协议，信用社审查完毕后放款。

截至2010年3月末，累计发放土地承包经营权抵押贷款2亿元，余额9715万元，涉及75个村镇，抵押土地8.6万亩，受益农户5300户。摸索出了一条农户得贷款、合作社得发展、银行得效益的“多赢”道路。

一、农村土地承包经营权反担保贷款的法律可行性分析

1995年施行的《担保法》第三十七条明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押；《物权法》第一百八十四条也规定了与《担保法》第三十七条相同的精神；即使设定了抵押，按照最高人民法院《关于适用〈担保法〉若干问题的解释》第五十二条及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条的规定，也要被认定无效。因此，“农村土地承包经营权抵押贷款”于法不通。但是经过分析研究发现，该“抵押贷款”其实质是反担保贷款。

所谓抵押贷款是指借款人向银行提供一定的实物或权利保证而获取贷款的行为。而上述“抵押贷款”中的借款人与银行之间并未发生抵押保证关系，只是将土地承包经营权对其担保人作反担保。因此，“农村土地承包经营权抵押贷款”改为“农村土地承包经营权反担保贷款”，这样既符合逻辑，也规避了法律风险。农村土地承包经营权反担保贷款涉及的法律关系如下：

（一）借款人与“三户联保”会员、常务会员、合作社之间

上文中“农户土地协会”是民间组织，非一级法人，所以不具备担保效力。经研究，成立“农户土地合作社”，并登记注册为一级法人，具备担保效力。当加入“农户土地合作社”的会员申请贷款时，需要其他三名会员以“三户联保”的形式为其提供担保，同时要求合作社和一名常务会员同时为其提供担保。借款人与常务会员、“三户联保”的会员、合作社之间形成一种保证担保法律关系；根据操作模式，借款人申请贷款时须用自己入股的土地承包经营权向担保人提供“反担保”，这时，他们之间就形成了反担保法律关系。

（二）借款人与农村信用社之间

借款人向农村信用社申请贷款并取得贷款，借款人与农村信用社就形成了借贷法律关系。

（三）“三户联保”会员、常务会员、合作社与农村信用社之间

“三户联保”会员、常务会员、合作社都为借款人提供了保证担保，当借款人不能归还贷款时，就由他们替借款人向农村信用社进行还贷。因此，他们与农村信用社之间形成一种债权债务法律关系。由于在保证合同中，“三户联保”会员、常务会员与合作社之间没有约定保证的份额，他们承担的是连带责任。农村信用社可以要求他们之间任可一方承担全部保证责任，他们之间任何一方都负有担保全部债权实现的义务。

从以上的法律关系分析中可以看出，在“土地承包经营权抵押贷款”业务的操作模式中，土地承包经营权的真正作用是借款人为其保证人提供反担保。与土地承包经营权抵押保贷款方式不同的是，土地作为反担保标的出现在借款人与第三人的债权债务关系中，而不是以抵押方式出现在借贷双方的债权债务关系中，与贷款人不发生关系。这就使土地承包经营权合法地参与到农户的融资行为中成为可能。

二、纳什均衡：银行、合作社和农户的博弈

就农户借款愿意提供的担保方式来说，无论从地区看还是按行业观察，首选均是保证担保，其次是抵押担保，再次是信用担保，最后为质押担保（周宗安，2010）。原因是基于风险防范的需要，在有效抵押物缺失的情况下，三户五户结对互保成为其所能提供的最经济有效的担保方式。但是在非合作博弈条件下，由于信息不对称的影响和利益最大化的驱使，始终存在为了个体利益而损害集体利益的现象。就本文涉及的银行、合作社和农户三方而言，在博弈中，由于不存在帕累托最优，为使双方博弈达到纳什均衡，反担保行为是不可或缺的均衡因子。

（一）信用社与农户

1.原始状态或自发状态，农户还款没有担保。

图1　信用社与农户博弈

根据上图，如果信用社贷款，农民还款，则双赢；信用社不贷款，信用社则失去赢利机会，-1表示不贷的机会成本。如果信用社贷款，农民不还款，则第一次博弈农信社将是亏损1，在这一情况下，博弈结果是信用社出于审慎经营，将选择不贷款。

2.第三人介入，农户还款有担保。

图2　第三人介入的博弈

根据上图，如果信用社贷款，农民不还款，则担保人履行担保义务，然后向农户追索债权。由于事先农户以土地承包经营权对第三人进行了反担保，农户出于对土地承包经营权的超常重视，正常情况下会积极配合还款；如果出现反常现象，担保人也可通过出租、转包形式获取收益补偿其偿贷损失，因此第二次博弈是双赢。对农民而言，需要多次与信用社打交道，如果第一次博弈选择不还款，虽有1赢，但却为将来第二次博弈付出了-1的代价。因为第二次，信用社将不会贷款，农民失去发展机会，-1表示农民付出的机会成本，也可称是失信成本。多重博弈的结果，最优策略是信用社应贷款，农民应还款，双赢。

吴忠市同心县的实践也证明了这一点。2006年开办此项业务以来至2010年3月末，累计发放土地承包经营权抵押贷款2亿元，余额9715万元，未发生一笔不良贷款。

（二）合作社与农户

1.原始状态或自发状态，没有设立反担保。

图3　合作社与农户博弈

根据上图，如果合作社提供担保，农户还款，则双赢；合作社不提供担保，则信用社不贷款，合作社则失去发展机会，-1表示不担保的机会成本。如果合作社担保，农民不还款，则第一次博弈合作社将是亏损1，在这一情况下，博弈结果是合作社出于审慎原则，将选择不担保。

2.农户对合作社进行反担保。

图4　反担保状态下的博弈

根据上图，如果合作社担保，农户不还款，由于事先农户以土地承包经营权对第三人进行了反担保，农户出于对土地承包经营权的重视，正常情况下会积极配合还款；如果出现反常现象，担保人也可通过出租、转包形式获取收益补偿其偿贷损失，因此第二次博弈是双赢。对农民而言，需要多次与合作社打交道，如果第一次博弈选择不还款，虽有1赢，但却为将来第二次博弈付出了-1的代价。因为第二次，合作社将不会担保，信用社也不会贷款，农民失去发展机会，-1表示农民付出的机会成本，也可称是失信成本。多重博弈的结果是合作社应提供担保，农民应还款，双赢。

策略分析：在有反担保保证前提下，信用社和农户之间的决策相互作用可产生四种结果，即（1，1）、（1，1）、（0，-1）和（-1，0），其中有两次博弈结果一致，均为（1，1）。对信用社而言，无论农户是否还款，信用社选择贷款，都是最优策略；根据对称性，农户选择还款，也是最优策略。对于合作社而言，无论农户是否还款，合作社选择担保，都是最优策略；同理，农户选择还款也是占优策略。正如处于困境中的囚徒，虽然无法串供完全了解对方的选择，但“坦白”是任一犯罪嫌疑人的占优战略，（坦白，坦白）是占优战略均衡，即纳什均衡。

三、在实际操作中仍然面临的障碍

（一）建立健全土地流转制度是推进土地承包经营权反担保贷款的基础

1.土地流转机制不健全，制约了土地流转的进程。当前土地流转大都是群众的自发性行为，是小面积、小规模的流转，特别是农户之间的转包、租赁，基本采用“口头协议”的方式，没有遵循一定的程序和履行必要的手续，缺乏约束力和规范性。土地流转备案率仅为20%。同时，政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务，制约了土地流转的规模和速度。

2.缺乏土地流转中介组织。土地流转尚处在自发阶段，目前全辖区仅有一家土地流转中介组织（花马池镇经营合作社），未形成统一规范的土地流转市场，流转信息传播渠道少而不畅。多数情况是业主找当地政府或农业部门帮助寻找、联系流转土地。同时由于缺乏对流转合同的指导和管理，增加了土地流转交易成本，延缓了土地流转进程，影响了土地流转的规模和效益。

（二）市场化运作是推进土地承包经营权反担保贷款的根本保障

1.土地流转受传统因素影响较大。由于历史遗留因素的影响，在农村地区，不同年龄结构的人群土地占有量不同。我们按照45岁以上为老一代，30-45岁为中年一代，30岁以下为青年一代为标准进行分类，一般来讲，老一代占有的土地量多于中年一代，中年一代占有的土地量多于青年一代。这也就意味着老一代和中年一代拥有较多的土地流转供给量。老一代和中年一代守旧观念更强，年龄、体力、知识结构等方面的限制使得他们外出打工比较困难，收入来源比较单一，虽然他们拥有较多的土地流转供给量，但流转意愿不强，土地流转供给市场疲软，一定程度上限制了农村地区土地流转规模和市场的发展。

2.土地流转需求市场疲软。同心县属于国家重点贫困地区，一方面民间资本实力薄弱，愿意流转土地进行规模化种植的农民不多，在问卷调查中，有87%的农民认为土地流转需求市场疲软；另一方面同心县位于宁夏中部干旱带，从事农业生产的风险较大。这些不利的因素导致同心县土地流转需求市场疲软。

（三）农村社会保障功能脆弱仍突出制约着土地流转

1.对于绝大多数农民来讲，土地对农民仍具有特殊的生存保障功能，从满足农民的衣食住行、婚丧嫁娶到承担子女教育和养老费用，几乎承担了本应由国家和社会对农民承担的所有保障功能。因此，土地仍是农民最基本的生活资料，是安身立命之本，农民对土地的依赖性仍很强。

2.农民非农就业能力低，缺乏稳定的生活来源。现阶段农村社会保障体系还不健全，保障水平低、覆盖面窄。在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转难以真正实现，因此，土地流转风险和成本加大。

四、前景展望及建议

农村土地承包经营权反担保贷款的推广实施，将从根本上化解农户贷款难、担保难问题，最终将为农村金融产品创新探索出可持续发展路径。但是此项业务可持续推广运行的核心环节仍然依靠政府的积极作为。

（一）建立健全制度

具体讲就是建立三种制度和三个机构，即土地流转制度（机构）、土地评估制度（机构）和土地登记制度（机构）。以制定和规范土地流转为抓手，按照“依法、自愿、有偿”的原则，规范土地流转，指导流转双方签订书面合同，进一步强化乡（镇）农经站在土地流转中的作用，建立健全工作制度，及时进行指导协调，建立土地流转信息库，及时发布土地流转信息。在此基础上，创造条件，积极培育和完善土地流转市场，积极开展产业导向、信息传递、中介协调、指导管理等服务，努力探索服务土地流转、规范土地流转、推进土地流转的新机制和新途径。

（二）加强监管，规范流转

土地流转工作关系到农户的切身利益，不仅政策性强，而且有的时间跨度也较长，流转管理部门应积极做好土地流转的指导、管理、协调、服务和监督工作。建立纠纷处理机制，为农村土地纠纷调解仲裁创造良好的工作条件，维护农村土地承包当事人的合法权益，依法处理土地流转纠纷。加强对契约的规范管理，进一步明确承租双方的责、权、利，引导承包方和农民遵守合同协议，规范双方的履约行为，促进土地流转健康有序发展。

（三）示范引导，带动流转

一是政策引导。要加大土地流转政策的宣传力度，围绕甘草产业、设施农业等特色产业发展，切实做好土地流转示范工作。在平等、自愿、互利原则下，通过“公司+农户”、“业主+农户”等方式，鼓励、支持、引导农民大胆试点，以点带面，滚动发展，进一步加快农业产业化经营。二是环境促进。加强软硬环境建设，对运用土地流转进行优势产业和新兴产业立项开发的，给予资金、技术、税费等方面的倾斜。三是服务帮扶。加强信息服务、科技服务，为农民、土地承包户提供准确的市场信息和科技信息，主动做好政策、法律的咨询和指导调解工作，引导土地流转步入正轨。

（四）扩大就业，完善保障

进一步加大招商引资和项目建设力度，增加农村劳动力就业岗位，吸纳更多的农村劳动力转移就业，加快工业化和城市化进程，推动农村土地流转。加大农村社会保障资金投入力度，探索建立农村养老保险制度，扩大新型农村合作医疗覆盖范围，完善农村社会保障机制，有效解除农民的后顾之忧，让农民放心地流转土地。