对宁夏贫困村发展互助资金的调查和思考

对宁夏贫困村发展互助资金的调查和思考

宁夏银监局课题组^[1]

农村贫困地区贷款难是长期困扰我国农村经济发展的突出问题。造成贷款难的原因是多方面的，其中金融网点覆盖率低、金融服务不充分是一个重要原因。据宁夏银监局对全区乡镇基础性金融服务覆盖情况的调查显示，截至2009年9月末，宁夏191个乡镇中有25个乡镇没有银行业金融机构营业网点，占乡镇总数的13.1%，其中有8个乡镇没有任何金融服务，占金融机构空白乡镇总数的32%，这些乡镇大部分集中在偏远贫困地区。由于农村贫困地区金融供给不足，已经成为农民脱贫致富、推进社会主义新农村建设的主要制约因素。目前，宁夏政府财政部门和扶贫办在农村贫困地区实施的发展“互助资金”试点项目一定程度缓解了试点地区农户经济发展的资金瓶颈问题，为促进农村地区金融发展提供了新的模式。

一、互助资金发展的基本情况

“贫困村村级发展互助资金”（以下简称“互助资金”）以中央和地方财政扶贫资金补助为基础，引导村民按一定比列自愿入股参与，实行民用、民管，周转使用，滚动发展。

从2006年起，国务院扶贫办和财政部开始在全国推行“互助资金”项目试点，宁夏是最早被确定参与试点的省区之一。这个项目以“互助互济”、“解决资金短缺”、“促进农民增收”为宗旨，即以国家和地方财政扶贫资金进行专项补助，贫困村农户以自有资金入股参与，实行“民有、民用、民管、民受益、周转使用、滚动发展”。截至2008年底，宁夏已在全区贫困人口较多的20个市、县、区（含移民吊庄所在市县）的77个乡镇的108个贫困村开展了“互助资金”试点工作，成立“村级发展资金互助社”（已下简称“互助社”）。各级政府投入的试点资金总量已达1844.1万元，其中中央财政安排600万元，自治区财政安排1100万元，市县财政安排44万元，社会帮扶和项目整合资金安排100.1万元。参与互助资金试点的农户累计达9084户，农户缴纳的互助资金累计达1028.41万元，宁夏互助资金总量累计达2872.51万元。借款农户累计达7288户次，累计发放贷款2471.8万元，户均借款3000元，借款占用费5%-9.7%，借款期一般为一年，到期还款率100%。

为了进一步扩大“互助资金”的覆盖面，使更多的贫困农户受益，自治区政府计划到2011年，使互助资金项目覆盖全区所有贫困村（1500个村），到2013年覆盖贫困地区所有行政村。为实现这一目标，2009年自治区扶贫办和财政厅根据扶贫规划和产业特点，遵循均衡布局，发展特色优势产业和辐射带动作用较强的原则，又在全区21市、县（区）确定320个贫困村作为自治区互助资金试点村，共整合资金8550万元，一次性全部拨付到各市、县（区）320个贫困村。目前，各项工作正在实施当中。

二、运作模式及特点

试点中的“互助社”各项管理结构较为健全，有社员大会、理事会、监事会，制定了“互助社”章程，设立“互助社”管理委员会专门负责“互助资金”运作管理。同时就近在当地信用社或邮政储蓄设立“互助资金”专用账户，由乡（镇）财政所加强资金监管，资金使用情况定期张榜公示。其运作特点表现如下。

一是贷款对象特定。按照“互助资金”相关管理规定及“互助社”章程规定，贷款对象必须是加入本村“互助社”的村民，入社者使用互助资金，不入社者不配股、不赠股，不使用互助资金。同时坚持贫困户和低收入户优先入股和取得贷款，不准少数人占有和高额度使用“互助资金”。

二是贷款金额限定。“互助社”按照“小额、短期、高效、安全”的原则，贷款额度最多为3000元（自然条件较好、经济发展较快的村已经突破最高规定限额）。首次贷款期限最长1年，第二次贷款可根据社员信用度和项目效益情况适当延长使用期，但延期时间最长不得超过2年。贷款用途主要为支持社员春耕生产、种养殖业、运输及服务等行业。

三是贷款利率低定。“互助资金”采取有偿使用的办法，社员借款须交纳一定的资金占用费，占用费率原则上不高于人民银行公布的一年期贷款基准利率的150%。占用费由各村“互助社”社员大会根据各自的实际情况协商确定。其贷款产生的盈利收益按以下比例进行分配：35%滚入本金用于增加股本金，40%用于农户入股分红，25%提取公积金，主要用于“互助社”管理费用支出等。

四是配股份额限定。“互助资金”每股股金1000元，按政府财政部门和一般贫困户6∶4配股，即政府每股配600元，农户每股入400元。每户最少入1股，最多可入3股。对绝对贫困户政府以配股600元，赠股200元，绝对贫困户入股200元进行扶持。入股坚持“群众自愿”原则，即入股自愿、退股自由，可以转让，坚持民众参与、民主决策、民主管理。

三、效果

1.贷款手续简便、快捷。“互助社”发放贷款采取社员申请、理事会（管理委员会）审批、签订协议、银行业金融机构发放（贷款打入“一本通”账户）等环节，社员可根据生产需要随时提取使用；贷款实行社员责任担保制度，采取五户联保，或4-6个社员为组担保方式，社员可以自由组合，利益共享，风险共担，相互监督，确保资金安全。调查发现，社员借款最快的可当天到账，最迟5天内到账。“互助资金”借贷灵活，使用方便。

2.双重收益惠及入股农民。一方面，按照“互助社”章程规定，入股社员可以参与盈利分红，增加收益。以固原辖区“互助社”发放的“互助资金”为例，其贷款收益平均每股派发红利26元，农户入3股3000元可以派发红利78元，其中1800元为财政配股资金，1200元为村民自有资金，红利收入远远高于村民自有资金存入银行业金融机构一年期存款利息收入51元。若以农村信用社一年期贷款计算，资金占用费支出低于农村信用社贷款利息支出（财政配股资金部分）3.83元，收益比较明显。另一方面，农户从“互助社”获得的贷款用于日常农业生产经营，也能获得不错的收益。如对泾源县香水镇惠台村养牛专业户调查发现，以2000元左右的价格购进一头小牛仔，饲养一年后可以3700-4000元的价格卖出；或者以3000元购进一头基础母牛，用于繁殖生息，除去成本支出，经济效益非常可观。根据自治区扶贫办的统计，2008年全区贫困农户利用互助资金发展养殖业的有3311户，投入资金1073万元，发展特色产业的有3932户，投入资金1159万元，发展种植业的有100多户，投入资金40多万元，获得经济收入380多万元，人均增收120多元。

3.信息透明，确保了“互助资金”的安全运行。在“互助资金”的风险监测、防范方面，理事会具有得天独厚的优势。管理人员一般都由当地村民民主选举产生，他们对本地民风、民情非常熟悉。理事会、监事会的产生，都以村两委会为基础产生，至少要有1名村两委会班子人员，每届任期2-3年。因此，日常放贷审批、贷后跟踪监督等方面信息完全对称，现金收支由当地金融机构代理，避免了人为因素的干扰。据调查，互助资金的操作公开透明，农户入股、政府配股以及资金的投放、回收、占用费率及红利分配等情况都要及时在村务公开栏公示，接受群众和主管部门的监督。日常监督工作中不用付出太高的成本，就能实时实地对“互助资金”运作情况进行监测，综合运用了银行贷款“三查”制度特点，维护了“互助资金”安全运作。

4.增强农民的诚信意识，优化农村金融生态环境。“互助资金”本着“民有、民管、民用、民受益”的原则运行，融入实用灵活的运行管理机制和监督机制，加之当地的人文、道德因素影响，使村民的现代信用意识明显增强。调查发现，村民对“互助社”和当地金融机构贷款、政府纯粹扶贫性质的资金，在思维和理性认识上都有着明显的差异。因为有自己的股份，他们能以主人翁的心态积极参与“互助社”的经营管理，守信还贷意识自觉形成。加之在本地生活，一种无形的、约定俗成的道德因素使得村民尤为重视自己的信用和口碑，还贷积极性很高，使农村金融生态环境得到优化。

5.培养了村民的民主意识和管理能力。在“互助社”建立和试点运行过程中，县（乡）扶贫、财政部门、当地金融机构相互配合，深入村组开展工作。尤其在办理入股、贷款审批收回，账务处理、资金安全、人员培训等方面，当地金融机构都全程参与，给予了手把手的指导和支持，进一步增进了与农民朋友的沟通和交流，培养了村民的民主参与意识和管理能力，营造了新农村和谐发展的良好氛围。

四、存在的问题

（一）入股比率较低，惠及范围有限

一方面，部分村民尤其是南部贫困山区的部分村民反映以6∶4的比例入股门槛太高，有些贫困户根本就入不起股，加之目前对绝对贫困户赠股的相关规定尚未出台，界限无法掌握和认定，赠股存在一定困难。另一方面，搬迁到经济条件相对发达地区的贫困户则普遍认为政府投入资金太少，入股数量有限，希望能够扩大入股数量。另外自治区财政扶贫资金是按照自然村的大小进行分配，原则上大村30万元，小村20万元，加上当地扶贫办投入的资金，每村最多45万元，按每村500户、每户入3股计算，入股率只有50%左右，部分村民无法得到“互助资金”的支持，惠及范围较小。

（二）资金规模小，没有集成效应

随着农村经济的发展和农户脱贫致富意愿的增强，“互助资金”的规模已远远不能适应贫困农户发展的需求。以头营镇石羊村为例，全村现有543户2830人，主要以养殖业（养牛）为主，按每户最低融资3000元计算，需资金162.9万元，而自治区和当地扶贫办共投入财政扶持资金45万元，按配股入股率100%计算，该村可用资金总量为75万元，资金需求缺口较大。同时，农户对资金需求呈现两级化倾向，部分村民不需要借款，而部分先富裕起来的村民随着生产经营规模的扩大，其融资意愿和能力也明显增强，资金规模的有限性已不能满足其项目需求。“互助资金”不能捆绑使用，没有集成效应，制约了部分村民脱贫致富奔小康的步伐。

（三）可持续发展能力受到制约

仅依靠目前的配股比例、融资来源以及自身积累等，“互助社”的可持续发展将出现困难。以原州区2006年3个试点村发放的第一批贷款为例，总股本规模76.88万元，首次发放贷款73.88万元，回收率100%，按10个月、5‰的资金占用费计算，利息收入3.69万元，按35%提取资本公积，股本规模达到78.17万元，总股本年增长速度为1.7%，这样的增长速度显然很难满足日益发展的农村经济需求。

（四）风险防范意识有待加强

互助资金在试点阶段到期还款率达到100%，并不表明没有风险。其一，全国贫困村试点工作会议首次明确，贫困村互助资金组织统一以“村级互助资金合作社”的名称在民政部门进行登记。同时，宁夏扶贫办和财政厅也在《宁夏回族自治区“贫困村村级发展互助资金”管理办法（试行）》的通知中明确规定“互助社”按非营利性互助合作组织性质，在县级民政部门注册登记，取得独立法人资格。但截至目前，大部分资金互助社并没有进行登记，各贫困村互助社的管理人员知识文化水平参差不齐，对此也没有充分的理解和认识。法人地位的缺失，直接影响互助资金的风险控制。其二，村级互助资金“金融元素”含量较高，贫困村千家万户差异性很大，金融意识及现代信用意识有待提高；由于农村信贷需求数量大，经营规模小，信息不畅，农业产业的脆弱性有目共睹，这些都需树立风险防范意识及建立完善的风险补偿机制。虽然《宁夏回族自治区“贫困村村级发展互助资金”管理办法（试行）》中制定了风险管理条款，明确了风险准备金的提取办法，但由于该管理办法出台较晚，加之村民的风险意识淡漠，各资金互助社并没有真正按照一定比例提取借款风险准备金。

五、建议

多渠道、多范围、全方位的推动壮大农村金融服务是解决农村地区金融服务不充分的根本途径。作为金融监管部门，在积极关注农村地区已出现的各种金融活动的同时，还需因势利导，使之与现有的金融政策有机结合，形成可持续、良性发展的农村金融服务体系。针对“互助资金”项目，我们认为应根据各贫困村不同情况，通过增加财政支持力度，降低入股门槛，提高覆盖率，推动运作良好的“互助社”转型是其持续发展的保证。

（一）降低入股门槛，提高贷款额度

目前，“互助社”正处在逐步规范转型期，为进一步提高村民的入股积极性，切实帮助贫困户脱贫致富，建议政府财政、扶贫部门降低入股门槛，在试点期6∶4配股的基础上，适当提高财政配股比例，降低社员入股比例，按财政扶持资金与村民自有资金8∶2或者7∶3配股，扩大“互助资金”规模。同时适当增加社员股份，提高单户社员贷款额度，对那些脱贫致富意愿强烈、产品有市场、有销路的社员可将贷款额度提高到5000-10000元，真正发挥“互助资金”政策扶持作用，加快贫困户脱贫致富奔小康的步伐。

（二）提供优惠政策，加强金融支持

由于“互助社”的业务经营范围仅限于本行政村内的村民，融资渠道单一，资金来源有限，后续资金成为其持续发展的关键。对此，一是加大财政支持力度，大幅提高村民入股比列，提高“互助资金”覆盖范围。二是出台相关奖励扶持政策，整合资金，发挥集成效应。政府财政部门对有发展前景、经营效益良好、有增收产业与项目的“互助社”加大奖励力度，增加新一轮财政扶持资金投入，促进“互助社”良性持续发展。三是从金融政策上予以扶持。如引导银行业金融机构将闲置资金直接注入“互助社”，利用“互助社”的优势，实现行社双赢。这种模式可以解决“互助社”资金短缺的问题，也是探索资金回流农村的一种尝试。

（三）推动互助转型，持续壮大发展

虽然政府逐年加大对“互助资金”的支持力度，但仍不能从根本上解决融资渠道单一、资金短缺及持续发展壮大的问题。只有将扶贫资金作为“互助资金”项目的启动资金，努力拓展各种渠道资金来源，才能维护其稳步发展。因此，在试点成功的基础上，因地制宜，积极尝试部分“互助社”向农村资金互助社转型，拓宽融资渠道，加快脱贫致富步伐。农村资金互助社作为三类新型的农村金融机构，有独立的法人资格，具有融资渠道较为宽广、监督管理机制比较规范等多方面优势。调查中发现有部分经营效益较好、有发展前景的“互助社”转型要求比较强烈，如银川市金风区良田镇7个吊庄村全部开展“资金互助”项目，该镇有农户3641户，入股848户，入股资金221.60万元，贷款180.50万元，该镇种植业、养殖业较为发达，对资金需求比较强烈。再如银川市镇北堡镇新华村，有农户413户，人均收入已达3500多元，由于政府扶持的“互助资金”有限，股本规模仅40万元，参加入股的仅101户，累计放款58.5万元。该村贷款金额最高5000元，但远不能满足农户生产、经营发展的需要。加之该村毗邻热门旅游景区，运输业、服务业发展迅速，对资金的需求非常迫切。因此对这类“互助社”可否考虑转型为农村资金互助社，甚至可以引导商业银行注资成立村镇银行，扩大融资渠道，壮大资金规模，真正做到政府扶贫资金的滚动使用，持续健康发展。

【注释】

[1]课题组组长：任彦玲
课题组成员：张　清　刘瑞锋　解　哲　张　娟