新形势下白银经济税收面临的挑战及对策

新形势下白银经济税收面临的挑战及对策

关云峰

一、白银经济税收发展现状

白银作为甘肃重要的工业基地，近年来全市国内生产总值呈持续增长态势，2011年达到了375.79亿元（占全省国内生产总值的7.49%），比上年增长13.6%。其中：第一产业增加值42亿元，同比增长6.6%；第二产业增加值215.82亿元，同比增长15.5%；第三产业增加值117.97亿元，同比增长13.0%。三大产业结构比例由上年的12.1:54.99:32.91调整为11.18:57.43:31.39（图一），与上年相比，第一产业下降0.92百分点，第二产业提高2.44个百分点，第三产业下降1.52个百分点。

图一：2011年白银市国内生产总值三次产业结构

作为白银主导产业的工业增加值保持了较快的增长速度。2011年全市工业增加值达到了184.87亿元（占全省工业增加值总量的8.92%），比上年增长17.4%，是2005年63.85亿元的2.89倍。规模以上工业企业完成增加值164.52亿元，比上年增长17.2%。有色、煤炭、化工和电力这四大行业完成工业增加值在规模以上工业增加值中所占比重很大，达到了80.27%（图二），其中：有色行业完成增加值44.78亿元，同比增长24.9%；煤炭行业完成增加值35.9亿元，同比增长10.8%；化工行业完成增加值16.55亿元，同比增长10.7%；电力行业完成增加值34.82亿元，同比增长13.8%。

在经济稳定、较快发展的基础上，全市财政收入近年来一直保持较快增长。2011年全年大口径财政收入完成45.47亿元（占全省大口径财政总收入的4.87%），比上年增长34.51%。一般预算收入完成17.12亿元，增长44.55%。一般预算支出84.37亿元，增长16.97%。

经济决定税收，税收来源于经济。十一五期间，全市共实现税收收入134.08亿元，年均递增22%。国税收入是白银财政收入的主要来源，进入新世纪，全市国税收入从2001年的5.75亿元增长到2010年的17.46亿元，年均增幅约12%。尤其是2011年，全市国税系统在省局和市委、市政府的坚强领导下，大力开展组织收入，始终坚持依法治税，严格落实税收政策，全年共组织入库各项税收收入22.63亿元，同比增长29.65%，税收收入首次突破20亿元（图三）。在大力组织税收收入的同时，白银国税还积极落实国家结构性减税政策，2009年至2011年三个年度累计为纳税人减轻税负14.31亿元。

图二：2011年白银市支柱产业完成工业增加值所占比重

分税种看，2011年白银国税增值税完成18.33亿元，同比增长32.54%；消费税完成0.41亿元，增长14.71%；企业所得税完成1.89亿元，增长49.95%；车辆购置税完成1.99亿元，增长0.23%；储蓄利息个人所得税完成0.01亿元，下降41.44%。增值税、消费税分别占税收总额的81%和1.81%，企业所得税占税收总额的4.42%。

分区域看，2011年（不含车购税），白银区和平川区两个征收单位共组织国税收入15.20亿元，占全市国税收入的70.75%，与上年相比减少16.35个百分点；景泰县、靖远县、会宁县三个征收单位共组织国税收入7.43亿元，占全市国税收入的29.25%。以上数据表明白银税源在地域分布上更趋于均衡（图四）。

图三：2001-2011年白银市国税收入总额及增长速度

图四：2011年各县（区）国税税收收入比重

图五：白银国税六大支柱产业所占比重

分行业看，2011年，白银国税收入中来自于电力、建材、化工、煤炭、商流、有色等支柱产业的占到总额的84.83%，与上年相比增加20.91个百分点，其中：电力为2.82亿元、建材为0.52亿元、化工为1.41亿元、煤炭为7.49亿元、商流为3.01亿元、有色为3.95亿元，所占比例分别为12.46%、2.3%、6.23%、33.09%、13.3%和17.45%（图五）。

二、新形势下白银经济税收面临的困难及挑战

税收政策是国家经济政策的重要组成部分，对于促进经济稳定、协调、持续发展具有不可替代的重要作用。白银市作为国家重要的有色金属工业基地、甘肃重要的复合型能源、新型化工基地和“兰白都市经济圈”核心城市之一，全市经济税收建设面临的困难和存在的问题主要体现在四个方面：

（一）税源结构单一，收入稳定性差。白银国税收入对支柱企业保持着较强的依赖性。2011年，白银市千万元以上重点企业20户，缴纳税款15.14亿元，占到了全市国税收入的66.90%。税源结构单一的特征比较明显，成为制约白银经济与税收发展的主要因素。与此同时，受矿产品价格变动的影响，白银的税收波动性大，从而导致整体税收的稳定性差，抵御风险的能力弱，这也突显出资源型城市经济与税收发展的独特性和制约性。

（二）高新企业发展缓慢，园区规模效益尚未显现。近年来，白银市委市政府高度重视开发区建设，提出了以白银国家高新技术产业开发区为龙头，构建包括银东、银西、刘川、平川、正路、会宁工业园，总规划面积300多平方公里的“一区六园”白银工业集中区空间格局。但是从目前发展现状来看，全市开发区建设依然存在入驻项目较少、产业分工不明确、资金投入匮乏、基础设施不完善等问题。以白银高新技术产业开发区为例，截至2011年底，全开发区入驻项目仅为108个，建成投产项目70个，累计完成固定资产投资70.94亿元，从业人员12415人，与国内同等的国家级开发区相比，仍有不小的差距。

（三）税收优惠政策门槛过高，含金量太少。上一轮西部大开发税收优惠政策主要以面向全国范围制定的《产业结构调整指导目录》中鼓励类产业为指导，没有把西部地区的一些对区域经济发展具有重要作用的特色产业纳入鼓励类目录。新一轮西部大开发税收优惠政策虽以《西部地区鼓励类产业目录》为主，但国家发改委至今尚未出台这一指导性文件。除了产业范围的限制外，还有一个主营业务收入达到70%的比例限制。看似区域性普惠的西部大开发税收优惠政策，实则为区域性和产业性双重条件下的差别优惠政策，两方面限制，将西部地区许多企业挡在税收优惠大门之外。在几乎同等的政策条件下，西部地区较差的投资环境和较低的投入产出比，显然无力吸引东部企业及其他国内外资金的投入，不利于有效消除区域差距、改善西部地区政策环境和提高西部企业竞争力。

（四）部分优惠政策缺乏适用性，所得税分配比例没有照顾西部的实际困难。现行的税收优惠政策主要以减免企业所得税为主，采用降低税率、定期减免等直接优惠措施。白银的微利企业和亏损企业较多，这样的优惠方式使许多企业难以真正获益。此外，企业所得税中央和地方分成比例过于简单，全国统一的6:4的分成比例，使得本来财力薄弱的西部财政，收入来源更加有限。另外，汇总纳税企业在西部地区投资经营产生效益后，企业所得税实行汇总纳税，对当地财政和税收贡献有限，不能为当地财政出力，导致税收与税源相互背离。

三、改进和完善税收政策的建议

（一）实施税费改革，开征环境保护税。经济建设不能以牺牲环境为代价，对于像白银这样的资源型城市尤为主要。建议对大气污染、水污染和城市环境污染行为先行课税。首先，尽快将城市污水、垃圾处理纳入地方税种开征范围。其次，将超标准排污费、生态环境恢复费改为环境保护税，从而筹集资金，改善白银脆弱的生态环境，弥补税收在环境保护方面的空缺。第三，对开发替代能源产品，如太阳能、风能、沼气利用，开发煤层气、瓦斯气体的利用以及利用废弃物为原料生产的产品，只要达到一定的规模，则直接给予财政补贴。

（二）调整预算分配比例，完善财政转移支付机制。针对白银市地方财政紧张的现状。一是建议增加增值税共享收入中市县级分享比例。建议将增值税省级分享的10%的部分全部留归市县两级财政，以充实白银地方财政实力。同时，适当提高地方企业所得税留成比例。二是建议对白银投资建设的科教文卫、节能减排、棚户区改造等关乎民生的公益性项目，在投资过程中免除市以下配套资金，加大中央和省级财政的出资比例。三是建议针对企业进行改进传统产业和延伸产业链项目给予财政先征后返的政策，返还资金专门用于企业转型。

（三）出台优惠政策，支持产业园区率先发展。《中华人民共和国企业所得税法》第二十八条规定：国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。建议白银国家高新技术产业开发区比照经济特区和上海浦东新区享受的税收优惠政策，即新设高新技术企业，在白银高新技术开发区内取得的所得，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。此外，也可参照国务院支持中关村科技园区建设的税收优惠政策，扩大研发费用加计扣除范围和职工教育经费税前扣除比例，即职工教育经费税前扣除标准由2.5%提高至8%。

（四）加强对发展循环经济的税收政策支持。2010年12月24日，国务院批准了《甘肃省循环经济发展规划》，把甘肃省整体列为全国唯一一个循环经济示范区。白银作为国家重要的有色金属工业基地和甘肃重要的复合型能源基地，加快发展循环经济是实现可持续发展的必然要求。建议按照新企业所得税“产业优惠为主、区域优惠为辅”的原则，对白银发展循环经济实施倾斜的税收优惠政策，建立直接减免、加速折旧、税前扣除、减计收入等多层次的税收优惠体系。同时，建议国家出台类似《促进资源转型城市经济发展若干意见》的文件，有针对性地制定一些支持白银发展循环经济的税收配套政策，比如给予循环经济区内的企业加大对利用“三废”产品进行生产的税收优惠力度，将企业购进的节能、环保性固定资产纳入准予加速折旧固定资产范围，以鼓励、引导企业实施环境保护、节约资源能源。

（五）加大西部大开发税收优惠力度。《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发﹝2010﹞11号）发布后，财政部、海关总署、国家税务总局于2011年7月26日联合发布了《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》（财税﹝2011﹞58号），规定自2011年1月1日起实施新一轮西部大开发税收优惠政策。建议国家在制定《西部地区鼓励类产业目录》时，能够充分考虑西部各省（区、市）的经济发展现状和产业特点，加大对西部各省（区、市）的支柱产业、特色产业加大税收优惠力度。在企业所得税方面，增加一些定期减免税，如“三免三减半”或“五免五减半”的优惠措施。同时，对西部大开发税收优惠的方式建议增加税前扣除、加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，使亏损、微利等真正需要鼓励和扶持的企业真正享受到税收优惠政策。

（六）健全汇总纳税制度，提升税收管理水平。针对目前汇总缴纳带来的区域间税收转移与税收分配、区域间互争财政利益等问题，同时也在一定程度上存在着税收与税源背离的状况，建议由国家相关部委牵头，组织利益分配各方，通过直接谈判建立横向分配机制，使利益分配途径更加直接，分配补偿更加合理，从而进一步提升税收征管水平。

（七）增加对新投产企业的税收优惠。为了促进西部地区基础设施建设和自然生态环境改造，投资符合国家产业结构调整和培育西部地区特色的经济。建议国家对西部大开发中新投产的企业、特定行业增加税收优惠，给予政策倾斜，有效地发挥税收经济杠杆的作用。

（八）进行增值税、营业税试点改革。建议在甘肃全省范围内进行增值税改革试点，一是拓宽税基。将建筑安装、交通运输、通讯等行业纳入增值税征收范围，解决重复征税、增值税链条中断和增值税、营业税交叉管理的矛盾，堵塞税收漏洞。二是扩大增值税抵扣范围。建议对企业用于消尘、节水、治污等有利于节能减排的环保设施的投资给予增值税进项税抵扣。三是建议将金融保险业、旅游服务业营业税统一调至3%。条件成熟时，可将金融保险业纳入增值税的征收范围，以促进白银第三产业发展。

参考文献

1.《白银市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

2.《2005—2011年白银市国民经济和社会发展统计公报》。

3.《白银市2012年政府工作报告》。

4.《白银市人民政府关于加快发展循环经济的实施意见》。

5.贵州省国税局课题组：《促进贵州在新一轮西部大开发中加快发展的税收政策研究》。

作者单位：白银市国税局

写作时间：2012.5