财政支出管理的制度

第三节　财政支出管理的制度

一、部门预算制度

新中国建立以来，我国一直编制传统的国家预算，也称为功能预算。自2000年起，中国预算改革迈出了重要一步——部门预算改革。

部门预算是市场经济国家比较通行的预算编制方法。随着中国社会主义市场经济进程的加快，对财政预算的公开、透明、细化提出了新的要求。1999年6月，针对中央财政预算管理中存在的问题，审计署和全国人大常委会提出进一步改进和规范中央预算编制工作的要求:“要细化报送全国人大审查批准的预算草案内容，增加透明度”，“报告内容应增加对中央各部门支出、中央补助各地方支出和重点项目的支出等”。对此，财政部制定了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，正式提出了中国实行部门预算改革的计划。

(一)　部门预算的概念

部门预算是部门依据国家有关政策规定及其职能的需要，审核、汇总所属基层预算单位的预算和本部门机关经费预算，经财政部门审核后提交立法机关批准的涵盖本部门各项收支的财政计划。部门预算与传统预算的区别在于以下几方面。

1.预算编制的分类基础不同。传统的国家预算，也称为功能预算，采取收入按类别，支出按功能编制，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对支出分类编制。部门预算是按部门分类编制预算，预算在部门内又根据职能不同安排不同的功能支出。

2.预算的涵盖范围不同。传统的功能预算仅包含预算内资金收支，而部门预算涵盖了部门的全部收支，既包括一般预算收支(预算内收支、预算外收支和其他收支)，也包括政府性基金收支。

3.预算管理的侧重点不同。传统的功能预算侧重财政收支结构和财政宏观情况分析，部门预算侧重反映某一部门的全部收支状况，既细化到了具体预算单位和项目，又细化到了按预算科目划分的各支出功能，实现了预算向微观管理层次的延伸。

4.预算管理的方式不同。传统的功能预算中，一个部门的不同功能的经费由财政部门内部不同的机构管理。部门预算是一个部门的不同功能的经费由财政部门内部同一机构管理。

(二)　编制部门预算的必要性

1.有利于对财政预算的审查和监督。传统的功能预算中，很难看出一个部门的所有收支，而部门预算实现了“一个部门一本预算”的目的。

2.有利于预算编制的公开、透明，提高了财政资金使用效益。部门预算明确了各单位作为部门预算编制主体的地位，增强了各单位认真编制预算的自觉性，提高了部门管理资金的责任心。

3.有利于预算编制方法的科学性。传统的预算编制方法是“基数+增长”，这种方式简单易行，但缺乏科学依据，在实际执行中往往形成只增不减的增量预算。部门预算在编制方法上实行零基预算，即取消往年的基数，根据部门和单位的职责、任务和目标，结合财力可能，重新测算各部门和单位的各项预算，使预算分配更科学、合理。

4.部门预算是完整的功能预算的基础。部门预算是综合预算，涵盖了部门的所有预算收支，财政部门将各部门的预算审核汇总后，形成按部门列示的本级部门预算，并可以在此基础上形成涵盖所有预算收支的按功能列示的本级财政综合预算，替代过去只反映预算内收支的传统功能预算，从而扭转大量预算外资金游离于预算管理之外的局面。

(三)　地方部门预算改革的主要内容

1.参照中央部门预算编制改革办法，规范基本支出预算和项目支出预算编制。为贯彻“一是吃饭，二要建设，三要发展”的方针，各地按照建立公共财政要求，调整和优化支出结构，清理压缩一般性支出，集中财力优先保障人员工资、机构正常运转和政府确定的重点项目的资金需要。预算编制上，着力规范部门预算中基本支出预算和项目支出预算的编制。对维持行政事业单位正常运转、保证其职能正常发挥而安排必要经费支出，包括人员支出、日常公用支出以及对个人和家庭的补助支出等，编制基本支出预算;对部门预算中的大型修缮、购置、会议等行政事业性专项支出以及基本建设、科技三项费用等建设性专项支出，采取项目管理方式，编制项目支出预算。

由于对基本支出预算和项目支出预算的范围理解不同，各地实际操作中确定两类预算的界限不一，有些地方进行了更细致的划分。例如，河北省将部门预算支出结构分为人员经费、正常公用经费、专项公用经费、专项项目支出几个部分分别编制预算。

为编制好项目支出预算，各地正在探索建立支出项目库。主要做法是:预算单位根据本单位需求的轻重缓急，将项目排序后纳入项目备选库;财政内部各业务主管单位根据资金情况和投放重点，对单位报送项目进行筛选，纳入财政项目预算库。项目预算一年一定，上年延续项目实行滚动预算。

2.改变预算编制内容，实行综合预算。统一编制、统一管理、统筹安排单位预算内外资金和其他收支，推行综合财政预算，是地方财政部门预算改革的基本内容。各地努力做到预算内外资金统筹安排、综合平衡，将单位所有收入如财政拨款、预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入、上年结余，以及单位各项支出，全面、完整地纳入部门预算统一管理，在预算之外不再保留收支项目。2002年，各地认真贯彻国务院深化“收支两条线”管理改革精神，将公安、法院等五个系统的预算外收入纳入预算内管理，按需求核定支出，取消了预算单位的预算外资金批准留用政策，进一步加大综合预算管理力度。

3.改进预算编制方法，实行定额管理。各地打破传统“基数加增长”的预算方法，根据部门职能任务以及现有公共资源的配置情况，将各预算单位进行分类分档，分别确定支出定额，在此基础上逐项重新确定支出需求，按照有保有压、确保重点的原则，分别轻重缓急，统筹安排。

为编好部门预算，各地普遍对实行部门预算的所有预算单位开展了资源调查、摸清家底工作，即对部门现有资源、收支状况、所属单位情况和人员编制状况等基本情况进行了全面清查，为编制部门预算和细化预算编制提供真实依据，为制定科学、合理的定员定额标准提供准确数据。江苏省还专门开发研制了部门预算资源调查软件，促进了资源调查摸底工作的顺利完成。

根据机构改革“三定方案”和清产核资核实的各事业单位性质、经费管理方式，各地按照公共财政原则，重新界定公共财政支出范围和预算管理方式，传统预算中长期存在的“越位”与“缺位”并存的局面有所改进。黑龙江省将不应由财政供养的自收自支单位、已经转制且有稳定收入的50多个单位剔除出部门预算编制范围;对一些有创收能力的差额拨款单位，实行定额或定向补助;对各部门的培训中心、机关服务中心和物资供应站等服务性单位，实行定额管理并限期退出财政供养范围。

4.细化预算编制，强化预算约束。目前，各地部门预算基本上细化到了基层预算单位;预算科目细化到了类、款、项、目;项目支出细化到了具体事项。按此编制的部门预算能够全面反映人员支出、公用支出、项目支出的详细情况，清晰地归集部门所有收支项目，提高了部门预算编制的完整性、准确性和规范性，提高了预算编制的公开透明度，也便于人大对部门预算的监督审查。

5.完善预算编制程序，实行标准周期预算。传统的预算编制周期一般是3-4个月，地方财政部门没有充足的时间来全面详细地对预算进行全过程的审核和调整，预算编制过粗，影响了预算编制的科学性。为此，各地大都比照中央部门预算改革办法，提前着手编制预算，部分地方已实施了标准周期预算。

各地普遍将过去预算部门、业务部门和预算单位分别编制预算的办法改为由预算部门、业务部门和预算单位通过“两上两下”程序共同编制，部门预算从基层预算单位逐级编制，一般经过部门按照要求上报预算建议、财政审核后下达预算控制限额、部门在限额内细化编报预算、财政批复部门预算等四个阶段。根据预算管理需要和实际情况，确定“上”与“下”的具体流程，明确预算编制各阶段的具体任务和有关方面的职责分工，合理延长部门预算编制时间，逐步推行标准周期预算制度，实现预算编制的程序化、规范化和制度化。

6.加强制度建设，规范预算管理。为了保障部门预算改革的顺利进行，加强预算编制的准确性和严肃性，各地纷纷出台政策法规，对部门预算编制的程序、格式、方法、内容、支出标准等都作了详细的规定。如江苏省财政厅先后制定了《省级部门预算编制管理办法》、《省级部门基本支出预算管理办法》、《省级部门项目支出预算申报办法》、《省级部门项目支出预算管理办法》、《省级部门项目支出预算跟踪管理办法》、《省级部门项目支出滚动计划编制办法(试行)》、《省级部门收入预算管理办法》、《省级部门预算基础信息库管理办法》和《省级部门财政专项资金预算管理办法》等规章制度，对部门的收入和支出预算的程序、内容、方法等都作了详细的规定，从政策制度和操作办法上为进一步推进预算制度改革、加强财政预算管理、改进预算编制方法、提高年初预算的到位率、增强预算编制的完整性等，提供了良好的制度保障。

7.拓展向人大报送预算的覆盖面，提高向人大报送预算的完整性，主动接受监督。随着部门预算改革的稳步推进，各地逐步将省级各部门预算报送人大审查，同时开始向人大报送包括基本支出与项目支出明细项目情况在内的综合预算。

8.重视信息化建设，改善预算编制手段。随着“金财工程”建设的推广，地方财政系统信息化水平不断提高。各种信息技术的应用提高了预算编制的准确性，提升了预算编制效率，拓展了部门预算的覆盖面，为预算执行的审查监督和追踪评价打下了良好的基础。

9.循序渐进，多种手段综合推进县级部门预算编制工作。在大力实施“缓解县乡财政困难”等政策的基础上，县级全面推行部门预算改革的条件日趋成熟。为提高县级财政提供公共服务的水平，规范基层预算管理，各地区统一要求、统一规划，积极推进县级部门预算编制工作，强化县级政府依法理财、科学理财的观念。

(三)　中央政府部门预算改革的主要内容

2000年是中央部门预算改革的第一年，改革的主要内容包括:(1)　提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算。1999年度以前，中央各部门编制预算一般从11月份开始，预算编制时间为4个月;编制2000年部门预算提前到1999年9月份进行，预算编制时间延长为6个月。(2)　改变了预算编制方式，从以前自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式;从基层预算单位开始编制预算，解决了预算分配不能细化到具体项目的问题。(3)　采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，改变传统预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。(4)　实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，统一编报时间，统筹安排资金，改变了经费管理渠道分散、资金分配混乱的弊端，明确了中央部门在部门预算编制中的主体地位。(5)　开始向全国人大报送部门预算。教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部等四个部门作为部门预算试点单位，不仅向立法机关提供传统的功能预算，而且提供部门预算。(6)　严格按照法律规定的时间批复预算。

2001年中央部门预算的编制又采取了以下几项改革措施:(1)　进行基本支出和项目支出预算编制试点。将部门支出划分为基本支出和项目支出两部分。基本支出预算试用定员定额的方法编制;项目支出预算试行项目库的方法编制。(2)　适应部门预算改革的需要，调整财政部内部机构及其职能。2000年6月，财政部在内设机构上进行了适当调整，将原来按预算收支功能设置的机构，调整为按部门预算管理的要求设置，基本理顺了财政部内各司局与中央各部门之间的关系。此外，一些中央部门也根据自身的工作性质和对象调整了内设机构，有些部门还成立了预算处，统一管理本部门的预算工作。没有设立预算处的部门也明确由财务部门统一管理本部门预算，并充实了财务部门的力量。机构的调整在人员和组织上为预算编制改革工作提供了保障。(3)　试编部门“政府采购预算”。在2001年预算编制过程中，财政部要求部门根据下达的部门预算控制数，在“二上”时依据财政部公布的采购品目和实施政府采购的条件，对符合条件要求的支出项目编制部门采购计划，并要求在预算执行过程中，根据部门采购计划开展采购工作。(4)　2001年，中央159个部门全部按照部门预算的要求编报了部门预算，财政部也按时批复了各部门预算，初步实现了职责范围明确、各项收支清晰、项目预算到位、“一个部门一本预算”的目标。(5)　扩大向立法机关提供部门预算的范围。根据全国人大的要求，2001年向全国人大报送的部门预算增加了公安部、水利部等部门，由2000年的4个增加到26个。

2002年中央部门预算改革进一步深化，突出表现在:(1)　按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算。(2)　按照新的政府预算收支科目细化中央部门预算编制。(3)　加大预算外资金纳入预算管理的力度，推进实行综合预算的进程。(4)　编制中央政府采购预算，为推进政府采购制度改革创造条件。所有编制部门预算的单位，都要正式编制政府采购预算，财政部在批复其部门预算时一并批复。(5)　在细化预算编制的基础上，细化预算批复，为国库集中支付制度改革试点工作创造了更为有利的条件。(6)　提高年初预算的到位率，增强预算透明度。在预算编制过程中，根据部门职能、工作计划，依据财力可能，尽量满足部门完成工作计划所必需的预算需求，提高年初预算到位率;年度部门预算批复后，原则上在6月30日前不追加预算;重大不可预见事项所需开支也必须在6月30日后通过动用预备费的方式，报国务院批准后，才能追加部门预算。

2003年，中央部门预算管理主要改革措施包括:(1)　推进基本支出改革。(2)　改进项目预算管理模式，尝试按照滚动预算的方式编制部门的项目预算。(3)　进一步加强预算外资金“收支两条线”管理。(4)　积极稳妥地推进政府收支科目改革，为科学合理地编制部门预算奠定基础。(5)　进一步改进中央部门预算编报的内容和形式。(6)　规范中央部门预算编制规程。

2004年中央部门预算改革措施主要有:(1)　完善中央部门定员定额标准体系，扩大定员定额管理范围，推行实物费用定额试点。(2)　项目支出预算管理进一步规范。(3)　“收支两条线”改革进一步深化，综合预算改革向纵深推进。(4)　调整提高部门机动经费安排比例，增强部门预算的灵活性。(5)　预算编制规程和管理办法进一步完善。(6)　预算编制时间进一步延长。

2005年中央部门预算改革主要包括:(1)　进一步完善基本支出定额管理工作，扩大实物费用定额试点范围。(2)　加强项目支出预算管理的基础工作。(3)　研究制定部门预算绩效考评管理办法。(4)　加强对财政拨款结余资金的管理。(5)　进一步深化“收支两条线”改革，推进综合预算编制工作。(6)　制定《政府收支分类改革方案》，推进政府收支分类改革模拟试点工作。(7)　结合事业单位体制改革方案，研究事业单位经费保障方式，合理界定事业单位财政资金供给范围，确定不同的预算管理模式。

2006年中央部门预算改革措施包括:(1)　扎实做好政府收支分类改革的各项前期准备工作，为确保2007年政府收支分类改革顺利推进做好准备。(2)　规范财政资金管理机制，提高了财政资金使用的有效性。(3)　进一步规范预算分配机制，提高了预算分配的科学性和准确性。(4)　积极推进国库改革和政府采购制度改革，进一步提高了预算资金使用的安全性。(5)　出台行政事业单位国有资产管理办法，为深化部门预算改革提供制度保障。(6)　深入推进“金财工程”建设，有效发挥了信息技术在财政管理中的推动性、基础性和保障性作用。

2007年中央部门预算改革继续包括以下几个方面:(1)　全面实施政府收支分类改革，积极进行项目支出按经济分类的试点。(2)　加强对资产的管理，促进资产管理与预算管理的有机结合。(3)　进一步规范预算分配机制，推进预算管理的规范化、科学化。(4)　加强支出管理，努力提高财政资金使用效率和效益。(5)　健全财政国库管理和政府采购体系，切实提高财政资金使用的安全性。

(四)　部门预算改革的总体评价

部门预算改革不断深化，预算编制工作逐步走向规范化、制度化和科学化，与公共财政体系相适应的新的财政预算编制、管理体系已经初步确立。(1)　建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算管理机制。(2)　强化了预算约束，增强了预算的计划性和严肃性。(3)　预算编制时间与编制方式发生重大改变，预算编制的准确性进一步提高。(4)　预算编制的责任主体更为明确，预算真正成为部门自己的预算。(5)　提高了预算透明度，强化全国人大对预算的监督。

二、政府采购制度

(一)　政府采购

政府采购是指由财政部门以公开招标、投标的方式为行政事业单位及政府投资项目选择供应商，集中采购所需物资的一种交易活动，又称为统一采购或公共采购。

(二)　政府采购制度

政府采购制度是政府颁布采购法令、法规以及一系列政策、规章的统称。政府采购制度形成于18世纪末的西方国家。1782年，英国政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品的采购机构并相应颁布了一系列政府采购的管理办法。在现代西方国家，已经形成一套较为完善的政府采购制度。建立政府采购制度，是提高财政资金效益的一种手段，是在财政支出效益分析之后，为提高财政支出效益，在财政资金使用环节采取的进一步措施。前述成本—效益分析法、最低费用选择法是在财政支出之前预先进行的分析活动，目的是避免财政资金的浪费;政府采购制度则是在财政资金使用过程中，通过对政府物资的集中采购、财政资金的集中支付来提高财政支出的效益;而公共劳务收费法则是在财政资金使用后，通过对财政支出形成的成果——公共服务的使用收取一定的费用来进一步提高财政支出的效益。三者在财政支出的不同环节进行，目的只有一个，就是尽可能提高由政府支配的资源的使用效益，用尽可能少的钱，为社会提供尽可能多的公共服务。

由英国政府创建政府采购制度至今已有200多年的历史。我国起步较晚，20世纪90年代以后才开始逐步推广使用。但尽管使用历史不长，收到的效果却颇为可观。每年节约的财政资金在10%-20%之间，个别情况下可达到30%左右，由于我国政府采购制度建立的历史比较短。因此，政府集中采购支出占财政支出乃至整个国内生产总值的比重还较低。国际上，政府集中采购支出占国内生产总值的比重高达10%-20%。

(三)　政府采购的原则

世界各国在长期的政府采购实践中，已经形成了所要遵循的一般原则，它们主要是以下几点。

1.竞争原则。政府采购要求有众多供应商参与竞争，以便政府选择最合适的供应商。供应商通过竞争，可以为政府提供物美价廉的商品和劳务。而从整个社会来看，引入竞争机制，可以在最大程度上优化资源配置，避免因寻租所造成的浪费资源。

2.公开原则。政府采购活动必须面向全社会，向所有的供应商公开其采购计划。按照世贸组织签订的《政府采购协议》的规定，政府采购活动不仅要向本国供应商公开，而且必须向世贸组织成员供应商公开。也就是说，政府采购活动必须在世界范围内公开进行。坚持公开原则可以有效地避免采购人员与供应商之间的暗箱操作行为，加强社会对政府采购活动的监督作用。也是贯彻世贸组织国民待遇原则的客观要求。

3.公平原则。政府采购活动中，对所有可能的供应商都必须一视同仁，以相同的条件面向所有的供应商通过招投标选择确定供应商。坚持公平原则一是政府参与市场经济活动的客观需要。当政府作为买者，在市场上采购商品时，也和一般的经济主体一样，必须通过买卖双方的公平竞争来进行，不能欺行霸市、强买强卖;二是，公平原则也是降低政府采购成本的客观需要。只有通过供应商相互之间的公平竞争，才能够保证政府以最优惠的价格买到质量上乘的商品。

(四)　政府采购的特点

1.采购主体与消费主体的非统一性。社会经济组织及个人在商品劳务采购活动中，采购主体与消费主体是一致的。即谁采购，谁消费;而在政府采购制度下，政府采购活动的采购主体与消费主体并不一致。采购主体是各级政府财政部门，而消费者则是各级政府下辖所有行政事业单位以及社会公共团体。这种采购主体与消费主体的不一致性正是政府采购制度区别于社会一般采购活动的特殊之处。

2.采购对象的多样性与采购主体的单一性。由于各行政事业单位工作内容的差异，其所需商品也各不相同，采购商品劳务种类可说是五花八门。如此种类繁多的商品均由财政部门统一负责采购。这也是政府采购制度的一大特色。在这种情况下，为更好地满足各行政事业单位的不同需要，财政部门必须设立单独的采购组织，并聘请各方面的专家，以确保集中采购活动能够满足各单位千差万别的需要。

3.采购资金的公共性。政府采购的资金来源是财政部门拨给各行政事业单位的财政资金。而这些财政资金又主要来源于纳税人交纳的税收。因此，在政府采购活动中，采购人不仅要对政府各行政事业单位负责，而且要对纳税人负责。必须格外重视财政资金的使用效益。

4.采购数量的规模性与政策性。与单个的经济主体或个人的购买相比较，政府采购的规模相当大，是任何社会经济组织与个人所不能比拟的。如此大的采购规模，使政府得以借助集中采购活动来贯彻政府的经济政策，从而赋予政府采购活动很强的政策性。例如，政府可以运用采购活动的提前或滞后来调节社会总供给与总需求的平衡状况;利用采购条件的制定来调节经济组织的经济行为。比如，政府可以规定，作为政府采购的供货商，其生产必须符合国家的环保要求，凡有污染环境行为的企业不能成为政府的供货商。以此来提高企业的环保意识，改进生产工艺，减少对环境的污染。

(五)　政府采购的作用

政府采购是集中性购买行为，通常通过公开招标方式进行，可以从三个层面上发挥提高财政支出效益的作用。

1.政府集中采购可以降低采购成本，节约财政资金。一方面，各部门所需的同类物资由财政部门集中采购，大大扩大了采购规模，相应地降低了采购成本;另一方面，政府具体采购过程多实行公开招标、公开投标的方式，通过供应商之间的竞争，能够用较低的成本采购到优质的商品。

2.政府采购通常伴随着国库集中支付制度的推行。在国库集中支付制度下，商品采购完成后，财政资金由国库直接拨付供应商，不再经由各行政事业单位分散支付，可以杜绝某些单位采购活动中的违规行为，避免出现“办公用品是个筐，什么都往里面装”的现象。

3.政府采购有利于加强财政监督。政府集中统一采购，充分发挥了市场机制的功能，加强了财政监督，可以有效避免各单位分散采购中的采购人员与供应商之间的暗箱操作、权力寻租行为，从而提高财政资金使用效率。

(六)　政府采购的程序

政府采购是一项政策性、技术性非常强的工作，而且涉及面广、金额大。所以，规范的政府采购活动应包括以下程序。

1.拟订采购计划。采购计划，由直接负责采购活动的财政部门制定。在制定采购计划前，财政部门必须先向各行政事业单位征求采购意见，了解各单位的采购需要。这个程序一般是在每年编制各级政府预算时进行。各单位向财政部门报预算时，同时将下一年度的采购计划上报财政部门。财政部门在汇集、审核各单位采购计划的基础上，编制总的采购计划。采购计划的制定是整个政府采购活动中最基础，也是最重要的一个环节。财政部门必须在全面了解各行政事业单位对商品劳务的真实需求的基础上，编制切合实际的、合理的采购计划。

2.选择采购方式。选择采购方式时必须考虑政府采购制度实施的目标，尽可能选择采购成本最低、采购商品劳务数量最大、质量最高的采购方式。具体而言，如果是大规模的集中采购活动，则必须采用招投标的公开方式采购;如果是小规模的、局部性的采购活动，则可以采用较为灵活的方式进行，如采用询价采购法等方式。

3.供应商资格预审。只有合格的供应商才能参与政府采购活动，因此，在采购招标活动开始前，对供应商的资格进行预审。尤其是大型、复杂的投资项目机器设备的采购，更应作好该项工作。以避免企业和政府双方不必要的精力与资金的付出。

4.执行确定的采购方式。如果选择了招投标方式，就须在全社会范围内公布采购清单与采购要求，向可能的供应商发出邀请。聘请专家评标，也可通过建立专家库的方式，随机抽取邀请专家参与评标活动。

5.签订采购合同。确定了供应商后，政府财政部门与供应商签订采购合同。在签订采购合同的同时，供应商必须交纳一定数额的保证金，以确保合同的履行。

6.履行采购合同。签订采购合同后，采购方和供货方要按照合同规定内容，履行各自的职责，在履行合同过程中，供应商与政府均须严格按合同要求进行。

7.验收合同履行情况。政府要按合同规定，委托专业人员对供应商提供的商品从质量、数量等方面进行验收，专业人员须做详细的验收记录，验收合格后，出具验收合格证明书和结算验收证明书，并在其上签字。

8.办理资金结算。财政部门根据采购合同，按验收证明书和结算验收证明书的规定，与供应商进行资金结算。

9.采购效益的评估。在整个采购活动结束后，财政部门还需对采购活动进行总结，评估采购活动效益。以积累经验，为今后的采购活动提供借鉴。

三、国库集中支付制度

长期以来，我国对财政资金的管理是以预算单位设立多个账户为基础的分散收付的财政管理制度。这种制度的弊端是:(1)　重复和分散设置账户，延滞了收入的入库时间，逃避财政监督。(2)　财政资金分散拨付，使用过程和使用结果脱离财政监督。(3)　资金在预算单位支付行为发生之前就流出国库，大量留滞在预算单位，严重降低了财政资金的使用效益。(4)　财政资金运行信息不能及时充分地得到反映。(5)　无法用预算管理的手段对财政支出进行控制。为此，从2001年开始，我国实施了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。因为国库集中支付是国库集中收付制度的核心环节，而且目前财政支出管理方面存在的问题和矛盾较之于收入管理更为突出，这里只介绍国库集中支付制度。

1.界定相关部门的职责

实行国库集中支付制度，要取消各个预算单位的账户，财政部门的国库资金管理机构在银行开设“国库单一账户”，将财政资金存放在国库单一账户，在预算单位实际需要支出时，统一由财政部门的国库资金管理机构通知国库，国库将资金拨到财政部门集中支付专门机构(以下简称“支付中心”)，由该中心再将资金支付给商品供应商和劳务提供者。

财政部门国库资金管理机构的职责是:(1)　集中管理、统一调度财政资金;(2)根据年度预算审核下达预算单位用款计划;(3)　根据预算单位年度用款计划，开具资金拨付指令;(4)　承担财政总预算会计核算工作;(5)　对资金拨付的各环节进行全程监控;(6)　负责制定财政资金管理的相关制度规定;(7)　管理和提高预算执行的信息资料。

中国人民银行国库部门的职责是:(1)　实行国库集中支付制度，虽然人民银行国库部门资金拨付对象发生了变化，即由原来的分散拨给各预算单位改为集中拨付给支付中心，但其职责基本维持不变，仍负责国库收入划分报解和统计;(2)　办理国库资金出纳业务;(3)　办理国库资金结算;(4)　对国库资金进行监督管理。

实行国库集中支付制度，相应取消各预算单位的资金账户，需要设立支付中心，统一办理和具体承担各预算单位的支出业务。该中心隶属于财政部门国库资金管理机构，其基本职责是:(1)　建立预算单位账册管理体系，设立各预算单位支出总账及分类账;(2)　具体审核预算单位提出的支付申请;(3)　根据财政部门确定的年度部门预算、用款计划和下达的支付通知，进行支付;(4)　对预算单位的财政支出进行核算和监督管理;(5)　建立支付信息系统，按照财政对预算单位的管理提出全面、及时、准确的支付信息。

实行国库预算支付制度，取消预算单位资金账户，由原来预算单位分散支付改为财政部门集中支付。预算单位的基本职责是:(1)　根据年度预算，提出年度用款计划;(2)　根据批准用款计划，提交支付申请;(3)　对各项财政支出进行会计核算;(4)　按照财政部门管理要求，提供相关会计资料;(5)　负责本系统财务管理工作。

代理支付业务的商业银行的职责:具体承办预算单位的资金支付及结算业务。

2.划分财政支出类型，设定相应的支付程序

为便于对实行集中支付的资金进行管理，按照财政资金的性质和用途，将支出划分为工资性支出、购买支出、零星支出，分别按不同程序支付。

(1)　工资性支出。工资性支出指由财政预算列支的预算单位工资性支出。各预算单位人员编制、工资标准、开支数据分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。

(2)　购买支出。购买支出是指预算单位购买商品和劳务时发生的、由财政部门直接将资金拨付给商品供应商和劳务提供者的集中性大额支出。其支付程序为:支付中心收到预算单位的支付申请后，进行审核并汇总上报财政部门国库资金管理机构。国库资金管理机构按部门预算及年度用款计划，并视库款情况，向人民银行国库开具拨款指令，同时向支付中心下达支付通知，由支付中心办理支付手续，进行支付。具体做法是:支付中心经财政部门国库资金管理机构核准，选择服务水平高、信誉好、网络系统健全的国有商业银行作为支付业务代理行，代理日常支付业务。支付中心在支付业务代理行设立专门账户，支付时，支付中心根据财政部门国库资金管理机构下达的支付通知，向商业银行下达付款指令并通过银行间结算转入商品供应商或劳务提供者账户。也可以采取由支付中心直接向商品供应商和劳务提供者签发国库转账支票的付款方式。

(3) 零星支出。零星支出是指预算单位日常发生的、通过财政部门向其签发国库现金支票进行支付的分散性小额支出。包括购买一般办公用品、差旅费、业务招待费等。支付程序为:①财政部门国库资金管理机构核定各预算单位零用金支出数额，并将资金从国库单一账户定期拨入支付中心在代理商业银行开立的专门账户;②支付中心按规定向各预算单位发放国库现金支票;③各预算单位发生零星支出时，用国库现金支票支付，并定期向支付中心报账。各预算单位一次性零星支出超过规定限额的，由支付中心采取转账方式进行支付。

3.建立国库集中支付制度保障体系

国库集中支付涉及面广，政策性强，业务量大，必须要有完善的保障体系来支撑。

(1)　建立支付中心，集中办理预算的支付及核算业务。本着机构设置精简、高效的原则，中央财政支付中心的人员在中央级预算单位的财会人员中择优选拔，其分支机构拟由财政部驻各地监察专员办事机构人员转换;地方财政支付中心原则上在同级预算单位财会人员中择优选拔。

(2)　制定集中支付试点、具体操作规程、国库支票管理办法、商业银行代理支付业务的管理办法等。

(3)　必须修订现行《国库条例》及《实施细则》。修订《财政总会计制度》、《行政事业单位会计制度》、《行政事业单位财务规则》及相关财政金融规章制度。

(4)　研究开发集中支付计算机网络信息系统。

(5)　积极推进预算编制、政府收支分类及政府采购等方面的改革，为建立国库集中支付制度创造有利条件。

四、收支两条线管理制度

收支两条线管理是20世纪90年代以来我国政府对非税收入管理的一种有效方式。改革开放以来，随着我国社会经济的发展，行政事业收费和政府基金规模越来越大，由于缺乏有效的财政监督，乱收费现象日益突出，为治理乱收费现象，1990年，国家要求把行政性收费按照资金性质纳入财政预算和预算外渠道进行管理，1993年，国家进一步要求行政性收费逐步纳入各级财政预算内管理;尚未纳入预算内管理的行政性收费、专项收费和事业性收费，要执行预算外管理办法，实行财政专户储存，收入上交财政部门在银行开设的预算外资金专户，支出由用款单位编制计划，经财政部门审核后按计划拨给。

1996年，国家进一步明确要求财政部门要在银行开设统一账户，用于预算外资金收支管理。部门和单位的预算外资金收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。

1998年国家对收支两条线的管理工作作了进一步规定:一是严格行政性收费的审批工作。二是加强票据管理。三是行政性收费和罚没收入按规定及时、足额分别上缴国库和财政预算外专户。四是明确预算内外资金统筹安排原则。五是公、检、法、工商部门的全部财务收支活动统一归口管理。1999年国家又进一步明确了收支两条线管理工作目标:一是规范收费标准。二是加强票据管理。三是全面实行罚缴分离，推行行政事业性收费票款分离。四是规范预算外账户管理。五是单位财务收入归口管理。六是明确行政事业性收费和罚没款与支出脱钩，分别管理。

2001年对收支两条线管理进行进一步规范:一是对中央部门区分不同情况，分别采取将预算外资金纳入预算管理或实行收支脱钩管理等办法。二是从2002年开始，在编制部门预算时，中央级行政事业单位要编制基本支出预算、项目预算以及政府采购预算。三是改革中央部门预算外资金收缴制度，实行收缴分离。四是促进地方加大“收支两条线”改革力度。

目前，收支两条线管理制度还在不断地改革和完善当中，随着公共财政体制的确立，收支两条线管理制度将进一步实现规范化和制度化。