财政支出管理的绩效考评

第四节　财政支出管理的绩效考评

一、财政支出绩效考评的重要性及意义

政府财政支出绩效考评是计量、检查、考核、落实和监督政府公共财政受托责任的最为有力的实施机制。政府财政支出管理的根本目的就是通过对公共财政资源的有效配置和使用，为社会提供优质的公共产品和公共服务，以最大限度地增进公共福利，这就要求政府在对公共资源进行管理的过程中，不但要关注过程，确保合规性，还必须关注结果和绩效，科学合理地计量和评估绩效。因此，建立政府绩效评估体系，实际就是创设一种公共资源再配置机制和直接的利益制约机制，通过绩效信息来引导公共资源的流向和流量，切实解决公共资源的滞留和沉淀问题。同时，通过对公共财政支出绩效的计量和考评，也可以为社会公众提供准确的政府财务信息，增强财政透明度，强化公众参与的意识，提高民主监督的质量，促使政府更加自觉地履行公众受托责任，提供更加优质的公共产品和公共服务，满足信息社会日益多样化的社会公共需要。

另外，绩效评估还是检验财政支出管理制度是否有效的最终标准，因为加强财政支出管理的根本目的就是提高公共财政资源的使用效率，使公共资源的使用真正体现并满足最为广泛的社会公众的意愿，而满足程度的高低又最终落在公共资源使用的绩效上。因此，加强政府财政支出的绩效计量和管理，不仅对改善财政资金的使用效益有积极意义，对完善公共财政管理制度，推动公共服务型和公共管理型政府的建设也具有极为重要的意义。

市场之所以有效率，关键是市场信号和逐利动机两个因素在起作用，市场通过灵敏的价格信号和利润机制，能够有效地引导资源从经济效益低的领域流入经济效益高的领域，从而实现资源的高效配置和节约使用，面对激烈的市场竞争和成本、价格、利润等经济信息的引导，任何私人的决策都是理性的，私人部门有充分的逐利动机去改善和促进资源的配置和流动。与私人部门相比，政府公共部门是提供公共物品和公共服务的部门，由于公共物品在消费上的非竞争性和非排他性以及在提供上的公共垄断性，使公共部门缺乏竞争的压力和完整的成本核算系统，难以进行绩效的考量和评估。在这种情况下，如果没有应有的财政透明度，严格的责任制以及健全的社会监督体系，就会在公共资源配置中造成稀缺资源长期滞留在效益低下的部门和领域，导致公共资源的无效配置甚至严重浪费。因此，我们必须着眼于体制和结构层面，以政府财权和财力的重新配置与分配为切入点，通过对不同部门政府投入的规模与结构，投入与产出，过程与结果，决策与管理等方面进行科学系统的计量、测度、检验和评估，从根本上提高和改善政府财政支出的绩效。

二、财政支出绩效评估的标准和理念

绩效评估标准是衡量指标优劣的基本尺度，评估标准的客观性直接影响财政支出绩效评估的结果，评估标准的制定是绩效评估制度建设的一个重要组成部分。我国目前由于政府财政支出目标的多元化导致与绩效评估的价值判断标准发生冲突，而且财政支出的产出难以准确地计量和考核，同时制度结构的非市场化导致绩效评估主体的错位，因此，在我国现阶段确定财政支出绩效评估标准具有一定的复杂性。

早在20世纪80年代，英国的效率小组就建议在财政管理型新方案中设立“经济”、“效率”、“效益”的“3E”标准体系，随后英国审计委员会将“3E”标准纳入到绩效审计的框架中并应用于多种地方政府的管理实践中，而“3E”标准仅仅是反映公共绩效评估的多元价值标准的一种方法，在理论和实践中，有人建议加入更多的指标以适应公共部门的多样性和复杂性，即政府财政支出绩效评估就是从经济性、效率性、效益性、公平性、回应性、服务质量、公共责任和公众满意程度等维度，对政府财政支出的目标、投入、过程、结果、影响等方面进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判的一项重要制度。它以绩效为本，以战略和结果为导向，以服务质量和公众满意为标准，奉行公共责任和顾客至上的管理理念，谋求社会公众通过公共责任机制对政府部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一，谋求政府部门之间、政府部门与公众之间的良好沟通与交流。其最终目的就是通过绩效评估，加强与完善公共责任机制，提高政府在管理公共事务、配置和使用公共资源、提供公共服务等方面的能力，推动政府职能的转变，构建一个法治、负责、高效、廉洁的政府。作为政府支出管理制度的深刻变革，财政支出绩效评估既是强化预算约束、提高政府支出使用效益、解决当前财政困难的重要途径，也是建设有效政府的重要路径。政府财政支出绩效评估也蕴含和体现着两个重要的基本理念。

一是战略导向的理念。在政府财政支出绩效评估中体现战略导向，就是要在系统分析影响部门绩效的内外部环境的基础上，明确部门的使命和愿景，从宏观的、战略的高度，把影响政府支出绩效的关键因素作为支点，对整个政府支出的过程和结果进行全程性的综合考核和评估。从战略层面看，一定时期内影响政府支出绩效的关键性杠杆和支点主要是:绩效目标、激励机制、责任机制、权力结构和组织文化。其中绩效目标，即财政支出所要达到的宏观性、全局性和战略性的目标以及影响目标实现的内外部环境、自身的优势和劣势、机遇和挑战等是战略导向理念中最重要的部分。从总体上讲，政府财政支出的绩效目标就是确保财政支出的经济性、效率性、有效性、公平性和回应性。这些目标对不同层级的支出绩效评估都是十分重要的。因此，从战略的高度实施绩效评估首先应确定科学的绩效目标，绩效评估的实施要服从和服务于绩效目标的实现。

二是以结果为导向的理念，作为改革与完善政府内部管理的措施，财政支出绩效评估体现了放松规制和政府职能市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制。就其所体现的放松规制而言，政府财政支出绩效评估意味着这样一种制度设计:在现有制度框架下，以取得的结果而不是以投入作为判断政府财政支出绩效的标准。通过放松规制，改革政府组织，构建以结果为导向的控制机制，建立有使命感的政府。因此，从对政府内部管理的改革与完善来说，财政支出绩效评估所体现的放松规制是要寻求一种新的公共责任机制:既要放松具体的规制，又要谋求结果的实现;既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量。就其所体现的政府职能市场化取向而言，政府财政支出绩效评估直接指向政府的某一项具体的职能，这就决定了政府支出绩效评估的内涵中必然包括重塑政府角色和重新界定政府职能的内容。在市场化条件下，根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务成为了政府最重要、最基本的职能和最根本的任务。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定，也就是要从绩效的角度对政府公共服务供给的数量、质量及其价格标准等进行综合考评，以确保供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益，保障社会公平，提高公共服务质量，增加顾客选择的机会，更好地满足顾客需要。

在特征上，政府绩效评估的应用是信息化和民主化发展趋势对政府管理的要求。它作为政府管理的重要内容与方法，其特别之处在于它对基本任务的鉴定和结果的定位已经推动了管理者用一种新的眼光去思考对管理计划或具体项目完成情况的判定。在价值上，政府绩效评估的价值取向决定了评估绩效的标准。因此，只有寻求政府绩效评估合理的价值取向，才能建立科学的绩效评估标准。当代政府管理在社会公平的基础上对公共责任和民主参与的强调，使效率、秩序、社会公平和民主成为了政府绩效评估的基本价值取向。效率的价值取向反映了社会对政府管理绩效量的要求，秩序、社会公平和民主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式，反映了社会对政府管理质的要求。这些价值取向在绩效评估过程中，具体通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来体现。

同时，透明度与法治化是现代市场经济制度和政府公共预算制度的精髓，当然也是政府财政支出绩效评估制度的精髓。从市场经济发达国家的开展财政支出绩效考评的经验来看，财政支出绩效考评作为一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是考评工作的组织实施，还是考评结果的具体应用，都必须坚持公开透明的原则，树立明确的法制观念，有强有力的法律制度作保障。在政府支出绩效评估中体现法治化的基本理念，主要包括两个方面的内容:一是有关政府支出绩效评估法律制度的建设，要保证政府支出绩效评估有法可依，这显然是保障绩效评估法制化的基础性条件;二是政府支出绩效评估中法律规范的遵从和贯彻，要保证已经制定的法律法规得到切实遵守。从目前来看，我国绩效评估法治化建设中，这两个方面都十分脆弱、极不规范和统一。一方面，有关政府支出绩效评估的工作规程、组织方式、实施范围、评估步骤、评估主体、指标设计、操作流程、管理监督及结果应用等方面还缺乏权威性的法律规范;另一方面，从中央到地方，各级实施政府支出绩效评估的做法和侧重点也有很大差异。这必将大大削弱绩效评估的威力和实施效果，难以充分发挥绩效评估的作用。因此，在绩效评估中倡导和培养法治化理念，是保障绩效评估工作健康发展的根本保障。

三、我国政府财政支出绩效考评制度的构建

我国政府财政支出绩效考评制度是一项十分复杂的、长期的系统工程，不仅涉及到政府管理理念和管理方式的转变，还需要明确基本思路和目标，在法律制度建设、技术支撑条件、组织实施方法以及能力建设等多方面进行充分的准备并制定相应的应对措施。其基本思路应当是:根据我国财政改革的总体部署和要求，有选择地学习、吸收和借鉴国外成功做法和先进经验，结合我国财政管理的实际，把绩效管理的理念和方法引入我国的财政支出管理中，逐步建立与我国财政改革相适应，以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心，以实现绩效预算为目标的科学规范的政府财政支出绩效考评制度体系。其主要过程包括以下几个方面。

(一)　绩效评估战略规划和年度绩效计划

制定绩效评估战略规划的主要目的是确保机构目标与绩效评估目标的同步与协调，绩效战略规划应当详细阐明机构的目的、使命、短期行动以及较为准确的长期行动纲领，并体现一定的公开性、广泛性和合作性。而年度绩效计划是指导部门在一个财政年度内各项绩效管理工作的具体行动指南。年度绩效计划应该尽可能用客观、量化、可衡量的形式表达，并具有切实可操作性。两者都包含了较为丰富充分的内容。

(二)　确定考评的范围和基本内容

从最终目标看，我国政府财政支出绩效考评的范围应当涵盖所有政府财政支出，把公共预算中的基本支出预算和项目支出预算全部纳入绩效考评的范围，但从目前的紧迫性来看，政府财政支出绩效考评的重点应侧重于项目预算，即对重点规划项目进行绩效考评，考评的内容应该包括:绩效目标合理性、科学性的考评，规划项目资金落实情况、实际支出情况、资金使用情况的经济和理性财务管理状况的考评，绩效目标完成情况的考评与持续效能以及对经济、社会、环境影响力的考评。

(三)　确定评估实施主体及其职责

政府财政支出绩效考评工作范围覆盖面广，涉及所有参与政府预算编制和执行的部门和单位，因此依法明确各个绩效考评实施主体的责任权利义务，建立起职责明确、分工合理、运转有序、管理有效的绩效考评体系，也是绩效考评工作的关键。财政部门是政府财政支出绩效考评的主管部门，应当发挥统一组织、统一规划的主导作用。各级人大是我国的最高权力机关，有权要求各级政府职能部门定期提供财政支出绩效报告，也有责任对政府财政支出配置和使用效率进行监督检查，国家审计部门作为我国重要执法部门，也有权对财政支出的资源配置和使用情况进行绩效评估，各级主管部门则负责本部门的绩效考评工作，基层单位是具体实施绩效考评的基层组织。

(四)　我国绩效考评的具体实施步骤

公共部门绩效考评标尺分为非组合标尺和组合标尺两大类，非组合标尺由反映结果的标尺构成，包括投入、产出、成果和过程等，将非组合标尺中的两个相关标尺结合起来则可以得到效率、效能、有效性等组合绩效标尺，可以提供更加有用的绩效信息。关于考评方式，根据国外实践和我国的客观实际，政府财政支出绩效考评可以根据不同领域的不同项目特点采用行政考评、特定专业机构考评、专家委员会考评、社会化专业机构考评和混合考评五种形式。考虑到我国目前的实际情况，可采用行政考评和专业考评相结合的方式，行政考评由政府组织有关部门进行，专业考评则委托社会性专业机构来完成，同时对其进行资格认证。

我国政府财政支出绩效考评指标体系的设定，则应该充分考虑经济、社会、文化、心理等各种因素的影响，其根本原则包括目的性、科学性、适用性等，同时根据不同项目的特点确定绩效评估标准，最后进行评级并得出相应结论。

在一个财政年度结束后，部门要编制年度绩效报告，分别对项目的实施阶段和完成结果进行定性和定量分析，陈述绩效计划中确立的绩效指标，将部门预算实际达到的绩效目标与部门年度绩效计划的绩效目标进行比较分析，评估财政年度绩效目标的实现程度，对绩效计划完成情况进行评估，解释和描述未完成绩效计划目标的原因，并说明补救措施和调整建议。同时财政部门要对各部门的绩效计划的执行情况、完成结果以及年度绩效报告进行考评。

本章小结

一般而言，财政支出规模控制应包括:(1)　财政支出总量控制;(2)　财政支出结构的控制;(3)　财政支出过程的控制;(4)　财政支出效率的评价。

政府财政支出管理的首要目标就是实现财政支出总量控制。财政支出控制对于良好的政府预算管理是必不可少的。实现总支出规模控制，不仅要求支出预算的编制要现实、可靠，而且还需要有一个良好的预算执行体系，如国库单一账户体系、预算会计系统、用于管理多年度合同和远期承付项目的系统、规范的人事管理系统以及完善且透明的竞争性政府采购管理系统等。

良好的运作管理也是政府预算的关键目标之一。它要求建立健全公共财政运行机制、设计规范的支出程序以及加强政府部门责任制、提高透明度等措施，以实现政府公共预算管理的效益、效率和有效性。

财政支出合规性是指在财政支出管理过程中的所有参与者，包括行政部门、财政支出部门、支出机构中的决策者和管理者，都必须严格遵从与政府预算有关的法律和其他相关的制度。合规性要求存在于预算过程的每个环节，在传统预算管理中，合规性是最为重要的目标。

无论是发达国家，还是新兴市场国家或发展中国家，经济、金融和社会政治领域中的风险都有最终集中到政府身上的可能，由此削弱了财政支出的可持续性以及政府的施政能力和可信度。管理财政风险是指确认、量化、转移、规避、化解和报告财政风险的一系列活动。

确定财政支出范围的理论依据是指财政支出的范围是根据什么理论或原理来确定的，它是明确财政支出范围的指导思想。

财政支出范围的确定决定于政府职能，政府职能所涉及的领域，意味着政府可以作为的领域，都需要财政支出提供财力保障，才能使政府正常履行职能，概括地讲，政府职能体现在保卫国家安全、行使社会管理和促进与参与经济建设上。

财政支出管理的主要内容包括财政支出总量管理、财政支出结构管理、财政支出效益管理和财政支出过程管理。

新中国建立以来，我国一直编制传统的国家预算，也称为功能预算。自2000年起，中国预算改革迈出了重要一步——部门预算改革。部门预算是市场经济国家比较通行的预算编制方法。随着建设中国社会主义市场经济进程的加快，对财政预算的公开、透明、细化提出了新的要求。部门预算是部门依据国家有关政策规定及其职能的需要，审核、汇总所属基层预算单位的预算和本部门机关经费预算，经财政部门审核后提交立法机关批准的涵盖本部门各项收支的财政计划。

政府采购是指由财政部门以公开招标、投标的方式为行政事业单位及政府投资项目选择供应商，集中采购所需物资的一种交易活动。又称为统一采购或公共采购。政府采购制度是政府颁布采购法令、法规以及一系列政策、规章的统称。

国库集中支付是国库集中收付制度的核心环节，而且目前财政支出管理方面存在的问题和矛盾较之于收入管理更为突出。所以，国库集中支付制度是加强财政支出管理的重要制度。收支两条线管理制度是我国政府对非税收入进行管理的一种规范，随着公共财政体制的确立，收支两条线管理制度将进一步规范化和制度化。

政府财政支出绩效考评是计量、检查、考核、落实和监督政府公共财政受托责任的最为有力的实施机制，认真总结西方发达国家经验，逐步建立一套适合我国国情的财政支出绩效评估体系，对增强政府部门的公共受托责任和财政透明度，改善和提高政府公共部门的绩效，推动公共服务型和公共管理型政府的建设具有重要的理论意义和现实意义。

关键概念

1.财政支出规模　2.部门预算3.政府采购　4.国库集中支付　5.收支两条线　6.财政支出绩效

复习思考题

1.为什么说政府财政支出管理的首要目标是实现财政支出总量控制?

2.为什么要实施部门预算改革?

3.试分析确定财政支出范围的理论依据。

4.试分析政府采购的特点。

5.为什么要实施收支两条线管理改革?

6.试分析财政支出绩效考评的重要性及意义。

材料分析题

中华人民共和国财政部主要职能

(一)　拟订和执行财政、税收的发展战略、方针政策、中长期规划、改革方案及其他有关政策;参与制定各项宏观经济政策;提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议;拟订和执行中央与地方、国家与企业的分配政策。

(二)　拟订财政、财务、会计管理的法律法规草案;制定和执行财政、财务、会计管理的规章制度;组织涉外财政、债务的国际谈判并草签有关协议、协定。

(三)　编制年度中央预决算草案并组织执行;受国务院委托，向全国人民代表大会报告中央、地方预算及其执行情况，向全国人大常委会报告决算;管理中央各项财政收入，管理中央预算外资金和财政专户;管理有关政府性基金。

(四)　提出税收立法计划，与国家税务总局共同审议上报税法和税收条例草案;根据国家预算安排，确定财政税收收入计划;提出税种增减、科目税率调整、减免税和对中央财政影响较大的临时特案减免税的建议;参加涉外税收和国际关税谈判，签订涉外税收协议、协定草案;制定国际税收协议和协定范本;承办国务院关税税则委员会的日常工作。

(五)　管理中央公共财政支出;拟订和执行政府并购政策;管理财政预算内行政机构、事业单位和社会团体的非贸易外汇和财政预算内的国际收支;制定需要全国统一规定的开支标准和支出政策;拟订和执行《事业单位财务规则》、《行政单位财务规则》;制定基本建设财务制度。

(六)　拟订和执行国家与企业的分配政策，管理中央财政支持企业的支出;拟订并组织实施《企业财务通则》;负责监管中央直管企业财务，管理国有资本收益;汇总分析全国企业年度财务决算;负责资产评估行业的行政管理。

(七)　办理和监督中央财政的经济发展支出、中央投资项目的财政拨款、中央财政投入的挖潜改造资金和新产品试制费;负责农业综合开发;拟订并监督执行《企业财务通则》。

(八)　管理中央财政社会保障支出;拟订社会保障资金的财务管理制度;组织实施对社会保障资金使用的财政监督。

(九)　拟订和执行政府国内债务管理的方针政策、规章制度和管理办法，编制公债发行计划;拟订政府外债管理的方针政策、规章制度和管理办法;承担外国政府贷款、世界银行贷款、亚洲开发银行贷款和日本输出入银行贷款的对外谈判与磋商业务;代表中国政府参加国际财政组织。

(十)　拟订和监督执行会计规章制度、《企业会计准则》，制定和监督执行政府总预算、行政和事业单位及分行业的会计制度;指导和监督注册会计师和会计师事务所的业务;指导和管理社会审计;审批外国会计公司驻华代表机构的设置。

(十一)　监督财税方针政策、法律法规的执行情况;检查反映财政收支管理中的重大问题;提出加强财政管理的政策建议;管理财政监察专员办事机构。

(十二)　制定财政科学研究和教育规划;组织财政人才培训;负责财政信息和财政宣传工作。

(十三)　承办国务院交办的其他事项。

资料来源:中华人民共和国财政部网站http://www.mof.gov.cn/

根据以上材料，请你对中华人民共和国财政部主要职能进行评价。