集权和分权的利弊

第三节　　集权和分权的利弊

一、分权的优点

(一)根据当地居民的偏好提供公共产品

有人希望子女就读的学校配有昂贵的计算机，其他人则认为不必要。有些人喜欢公园，有些人则不喜欢。一个集权政府倾向于，在全国范围内提供同样水平的公共服务，而不顾人们的偏好是否相同。如果一个人接受的公共物品量更能适合其偏好，那么，给他提供多于或少于他需要的公共物品量，显然是低效率的。人们常常认为，在分权制下，对公共物品有相同配合的人会聚在一起，这样，社区就可能提供符合其居民需要的公共物品的类型和数量了。

一个与此密切相关的观念是，地方政府和公民更为接近，因而比中央政府更关心人们的需要。对于搜索和处理每个人偏好的信息成本很昂贵的大国来说，更可能如此。

如果人们(选民)得到更多他们所需要的东西(如更低的水泵和更高的政府支出，以及不同的支出功能组合等)，他们的社会福利水平将得以改进。

如果居民认为他们所接受的公共服务(与所付税款相比)划算的话，他们也更愿意支付税款，整体税款意愿回提高。因此，政府管理分权与相对更加集权的体制相比，将会增加人们的付税意愿，减少补偿成本的使用者收费的阻力。

(二)有利于促使地方政府对各地居民负责，促进政府间的竞争

社会公共服务将被更为有效提供。由于广大选民以赋税和使用者收费的方式为地方公共服务支付费用，因此他们要求地方政府官员所提供的公共服务具备可被接受的数量和质量。如果纳税人对所提供的公共服务不满意的话，他们可能会罢免应负责任的官员。

有关政府行为的许多理论都强调，政府管理者可能缺乏在最低可行成本上公共物品的积极性。如果私人企业经理不能把成本降到最低水平，最终是要倒闭的。相反，政府管理者却可以敷衍度日，但，如果居民可以在社区间选择，那么，严重的政府失职可以致使本社区公民迁移地方，这一威胁可能促进政府管理者更有效率地提供公共服务，更关心居民的需要。只有每个社区的政府都关心本地区社区的居民，尽可能为其提供他所爱好的公共产品，那么，政府之间的竞争便会形成。

(三)地方供应的公共物品和服务的试验和革新(有利于制度创新)

大一统体制下，实行什么政策、怎么实行政策统统由中央说了算。分权使得各地由机会进行种种政策试验，从而更可能出现别开生面的思路和做法。各地之间的竞争有利于促进新制度的传播和采纳，使之能更好地满足民众的要求。

对于一个政府而言，制定某些政策的正确性与否，有时是不清楚的。解决此类问题的方法是，让每个社区选择自己的道路，然后比较其结果。多样化政府活动的制定，会增加寻求解决问题的新办法的机会，而不给全国其他地区带来风险。

显然，像这样的试验在美国是层出不穷的。

(四)给人们更多的选择

集权可能使国家的调控政策和措施趋于统一，人们无法依据自己的偏好进行选择，分权则带来百花齐放的局面。各地的情况出现差异，给人们带来选择的机会。如果在一个地方过得不称心，可以迁移到另一处，“用足投票”。

(五)有利于缩小政府的总体规模

集权会加强中央政府对地方政府的制约，使中央政府有可能扩大干预范围。因此，政府的总体规模越大(预算占国民生产总值的比重越大)。分权带来了地方政府间的竞争，从而打破了中央政府一统天下的局面。这意味着将市场关系引入政府部门，结束了垄断。其结果必然是政府效率的提高和政府规模的缩小。

(六)有利于发挥地方政府官员的信息优势

地方官员对当地的情况比中央官员更加了解。在集权的情况下，他们可以运用其信息优势蒙骗、误导中央;分权可以发挥他们的信息优势，为满足本地居民的偏好服务。

二、发挥分权优点的先决条件

以上六条要从可能变为现实必须以下列三个先决条件为前提:

(一)分权的单位必须足够小

一般来说，现代国家并不是由个人自由组合而成，而是由原先存在的有自主权的辖区联合组成，这些辖区构成国家的各级组成单位。这些组成单位是实行财政分权的基础，如果没有足够多的辖区供人们居住和选择，人们就不能“以脚来投票”选择那些公共服务和税的组合最符合其心愿的地区为居住地，财政分权也就无法实施。

(二)居民必须享有用投票影响政府构成的权力

即使居民不“免费搭车”，如他们无权力投票，则无从表示自己的偏好，也没法迫使地方政府对他们负责。

(三)居民必须有自由迁移的权力

允许居民自由迁移这个条件非常重要，因为没有居民迁移自由，居民就无法充分表达自己的偏好。大体上人们会选择适当的社区来居住，对社区的选择是依据人们对公共服务的需求为前提。所以，居民必须有自由迁移的权力，这是财政分权的前提。

当然，即使满足上述三个条件，分权也不是万能的。首先，有利于缩小政府的总体规模这一条也许根本就不存在。分权是否有助于缩小政府规模是个实证问题。西方有的学者对此进行过研究，有些人的研究证实了这个假设有些人的研究得出了相反的结论，也有人发现分权程度与政府规模不相关。既然如此，也许最后一种说法最有说服力:分权与政府大小没有任何必然联系。其次，分权只能在有限的范围内促进制度更新。更确切地说，制度创新只会在地方政府活动的范围内。在地方政府不应或者无法活动的领域，分权不会带来什么有益的创新。

三、分权的缺点

每个社区政府的决策都以使社会福利函数最大化为目标。

(一)效率问题

外部影响的存在会导致资源的无效率配置(我们把只能使某个社区的成员受益的公共物品。定义为地方公共物品)。在有的情况下，一个地区提供本区的公共产品对其他地区没有什么外溢性。比如说，某个地区的公共图书馆对其他地区人们的福利几乎没有什么影响。但在许多情况下，一个社区购买的地方公共产品有可能影响其他社区的人们的效用水平。如一个地区能提供良好的公共教育，而其中一部分青年人后来迁入其他社区，其他社区就会因多了受教育的劳动力而受益。或者，如果社区的污水处理厂污染了一条下游经过其他社区的河流，下游社区的成员就会因此而受损。

简言之，社区与社区之间会相互到来外部效应(正的或负的)，如果每个社区只关心自己的成员，就会听任这些外部影响发生作用。因此，根据标准的外部影响理论，就会导致资源的无效配置。

由此可以得出如下结论:当公共产品的外部影响越强时，由地区提供的效率会更低下，改由更大的地区来提供可能会更具有效率些。如果公共产品的外溢性很大，那么，该项产品最好由全国来提供。

但在现实生活中，那种外溢性极强的公共产品(例如国防等)毕竟为数不多，这就涉及另一个问题:当一个地区公共产品会产生外溢性问题，而导致低效率时，如果几个地区将它们对这类服务的使用协调起来，那么，所有加入协调过程的社区成员都会受益。因为每个人必须支付的成本减了下来。例如，相邻社区共同组成警察机构可能是合理的。而那些完全独立行事的街区，就会失掉这种节省费用的机会。

这就是公共物品供应中的规模经济问题。当然，不同活动的规模经济是不同的。如图书馆的最优规模确定与消防最优规模的确定不同。顺便提一下，这有助于使重叠管辖制度得到合理化;在交迭管辖制下，各个辖区只负责供应那些其规模经济刚好与本辖区的归相适应的服务项目。

另一方面，社区除合并以外，还有其他利用规模经济有时的办法。它可以将一定公共物品或服务的提供，包给其他政府部门或私人部门。例如，这些做法在加州的一些地方是相当普遍的，但是，这种安排使得一个管辖区关于消费多少和生产多少的决策之间的联系，变得松散起来。

分权有时无法得到提供公共物品或服务的规模经济效应。对有些公共服务而言，使用它们的人越多，人均成本越低。这时，如果几个地区协调对这类公共服务的提供，这些地区的居民都会受益，因为摊到每个人头上的成本会因协调而降低。但各地区很难为此类协调达成共识，因为每个地区都将采取掩饰自己对这类公共服务偏好的策略，借此希望别的地区尽可能多地承担这类公共服务的成本，结果是好事难成。这就是说，在存在规模经济效应的情况下，分权在提供地方性公共物品或服务方面，也是低效率的。

(二)无效率的税制

有效率的课税要求，对供给弹性或需求弹性小的商品以较重的税率，反之，相反。假如整个国家的资金供给是固定的，而资本在不同社区之间是高度流动的，每个社区都认识到，如果本社区对资本课以重税，资本就会流向其他社区，使本社区受损。这样，一个理智的地区，如果要对资本课税，那么，税也是很轻的。相反，从全国的角度来看，效率要求对资本课以重税，因为资本的总供给是没有弹性的。

在现实中，总资本量不是固定的，人们也不清楚，企业选址决策，在多大的程度上受地方税率高低的影响。但，基本结论仍然成立。从全国的角度看，分权制社区课征的税不大可能是有效率的。每个社区可能根据税负能否“出区”到其他地区来选择税种。例如，如果全国唯一的一座煤矿坐落在一个社区，那么，该社区对煤炭开征的地方税的大部分负担，将落在其他地区的使用者身上。从该社区来看，开征煤炭税是一个好主意，但从全国来看，就不一定如此了。据美国的一位学者(费尔斯1980年)估计，约有17%的州税转嫁给其他州的居民。

税收转嫁的一个重要含义是，社区购买的当地公共物品量，可能从效率角度看过大了。效率要求地方公共物品的购买量，达到边际社会受益等于边际社会成本为止。如果一个社区能把一部分税负转嫁到其他社区，那么，该社区所感到的边际成本就会低于边际社会成本。就会使该社区所购买的地方公共物品量，达到边际社会收益等于所感到的边际成本为止，而这一边际成本是低于边际社会成本的。其结果是，购买的地方公共物品量超过效率量。

征税的规模经济，单个社区可能无法利用征税的规模经济。各个社区都要耗资去建立税务机关，而共建税务机关则可能节约征管成本。为什么不利用一架计算机来处理纳税申报单以分摊成本，而要每个社区都购买计算机呢?当然，通过管辖区之间的合作，也可以得到部分的规模经济，而不需要真正的合作。例如，在若干州中，城市课征的税，是由州税务机关征收的。

(三)公平问题

社区追求收入再分配的计划，不得不最终放弃。从福利的角度出发，收入向穷人转移被认为是合理的。如果在某个社区开征一种有利于低收入成员的税，如果社区之间禁止移民，可以预期，其他地区的穷人将要迁入该社区，随着穷人的迁入的增多，再分配收入的财政政策的成本也在提高。同时，该社区高收入者可能决定迁走。(如果它们能迁往支出形式有利于自己的其他社区，为什么还要为本社区的穷人支付高额税款呢?)，这样，对该社区的税基的需求在扩大，而实际上税基则在缩小，再分配计划最终不得不放弃。这种观点的主要依据是，人们的居住决策要受可能的税收——福利组合的影响。

进行收入再分配计划，可能基于以下两种考虑:一是社会正义，社会普遍存有对弱者的同情心;二是社会安定，因为收入分配的严重不平等可能造成社会冲突，而政府的首要职能就是调节冲突。在前一种情况下，收入再分配是对人们良心的安慰;在后一种情况下，收入再分配是社会为其安定付出的保险费。不论是出于何种动机，靠地方政府来实行再分配都难以达到其目的。大部分经济学认为，大幅度收入分配的计划，很难有分权制地区实施下去。

(四)分权几乎不可能解决宏观经济问题

宏观稳定的主要目标是经济增长、高就业、稳定物价和对外贸易状况良好。达到这些目标的手段无外乎是财政政策和金融政策。即使赋予地方政府运用这两种政策的权力，它们也无法达到稳定宏观经济的目标。道理很简单，假定某地试图通过大规模减税来刺激本地经济增长，以降低失业率。只要当地的经济是开放的，减税形成的相当一部分购买力会用来购买产自外地的产品，从而增加外地的就业率，而不是本地的就业率。如果为了让本地经济从减税中得到全部好处而掐断本地与外地的经济联系，则不仅整体经济效益，而且当地经济效益也会下降。再假定地方政府被授予决定货币发行权，这时每个地方政府都可以印出货币，如果每个地方政府都如此做，这是不可想象的。

四、财政集权和分权的原因

政府在一定时期内如何采取财权集中和分散的方法提供公共产品。是由许多因素决定的。不同性质和特点的公共顽皮应该分别由不同级别的政府部门提供。

(一)财权集权的原因

(1)集权有利于宏观经济稳定。

(2)集权有利于收入再分配计划的实施。由各地方政府分别实行收入再分配政策，只会导致人口和财富的非正常流动。由中央政府在全国范围内实施社会福利等收入再分配政策，才能够收到预期的效果。

(3)集权有利于将跨地区的外溢性作用内部化。对于外溢性作用大而且明显的公共产品，应由中央政府负责提供。

(4)集权有利于获得规模经济效应。对规模经济程度较高的公共工程项目，应由中央政府负责提供。

(5)集权有利于提供全国性公共物品和劳务。

除此之外，战争和自然灾害等特殊情况的发生，也可能会导致国家财权在一定程度上集中。

集权的短处则集中体现在两个方面，一是对各方信息了解粗略;二是难以设立一种既能调动各级官员积极性，又能使他们的行为与中央保持一致的动力机制。两者是相关的:中央政府对各方情况的了解必须依赖各级官员，而后者贯彻中央号令的积极性往往不足，但蒙骗中央的劲头很大，结果造成中央无法依据各地居民的偏好制定政策，造成效率损失;中央之所以无力规范地方官员的行为，正是因为对他们的举止言行及其动机缺乏足够的信息。当民主监督体制未建立或不健全时，集权体制还有一个致命的弱点，即中央决策者权大无边，却不受他人制约。在这种情况下，一旦中央决策有误，很难加以制止，其危害性也比在民主的分权体制下大得多。

(二)财政分权的原因

(1)地方政府所行使的配置职能，能较好地了解本地居民的消费偏好。

(2)公共产品消费的拥挤程度。对于消费的拥挤程度较强的公共产品，应由地方政府负责。

(3)人口、种族的多样化和偏好的不同。通常，一个国家内种族的多样化程度越高，则人们之间的消费差异也就越大，财权的分散程度也就相应越大。

既然分权和集权各有利弊，任何一个国家都不应该试图建立一个完全分权或完全集权的体制。如果我们建立了一个完全分权的体制，固然能够得到分权的好处，但也必须承受分权的弊端。反之，如果我们建立一个完全集权的体制，就要准备既获得集权之利也蒙受集权之害。显然，这两种选择都不理想。如此说来，抽象地争论“到底分权好还是集权好”是徒劳无益的。争论的焦点应放在哪些权力应该由地方政府行使，哪些权力应该由中央政府行使。

基本概念

1.财政分权　2.财政联邦主义

思考题

1.对财政分权指标的评价。2.分权和集权的优缺点。

【注释】

(1)张晏.财政分权体制下财政政策与经济增长.上海:上海人民出版社，2005:2～3．

(2)H.Davoodi，H.Zou，Fiscal decentralization and economic growth:A cross-country study，Journal of Urban Economics 43(1998)224－257).

(3)D.Xie，H.Zou，H.Davoodi，Fiscal decentralization and economic growth in the United States，Journal of Urban Economics 45(1999)228－239.

(4)Nobuo Akai and Masayo Sakata，Fiscal decentralization contributes to economic growth:evidence from state-level cross-section data for the United States，Journal of Urban Economics 52(2002)93－108.

(5)John Thornton，Fiscal decentralization and economic growth reconsidered，Journal of Urban Economics 61(2007) 64－70.

(6)Iwan Barankay，Ben Lockwood(2007)，Decentralization and the productive efficiency of government:Evidence from Swiss cantons，Journal of Public Economics 91(2007)1197－1218.

(7)Peyvand Khaleghian，Decentralization and public services:the case of immunization，Social Science＆Medicine 59(2004)163－183.

(8)Raymond Fisman，Roberta Gatti，Decentralization and corruption:evidence across countries，Journal of Public Economics 83(2002)325－345.

(9)Bilin Neyapti(Turkey)，Fiscal decentralization，central bank independence and inflation:a panel investigation，Economics Letters 82(2004)227－230.

(10)John Thornton Econ，Further evidence on revenue decentralization and inflation，Economics Letters(2007).

(11)Nobuo Akai，Kazuhiko Mikami，Fiscal decentralization and centralization under a majority rule:A normative analysis，Economic Systems 30(2006)41－55.

(12)Valerie J.Assetto，Eva Hajba，Stephen P.mumme，Democratization，decentralization，and local environmental policy capacity:Hungary and Mexico，The social Science Journal 40(2003)249－268.

(13)Mohammad Arzaghi，J.Vernon Henderson，Why countries are fiscally decentralizing，Journal of Public Economics 89(2005)1157－1189.