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第四节　转移性支出

一、社会保障支出

(一)社会保障支出的概念

社会保障支出是指国家财政对丧失劳动能力、失去就业机会，以及其他遇到事故而面临经济困难的社会成员提高基本生活保障的支出。

社会保障支出是与社会保障制度联系在一起的，各国的社会保障制度不同，相应的社会保障支出安排也就存在较大差别。但是，在现代社会下的任何社会制度的任何国家，社会保障支出都是社会公共需要的重要组成部分。在人类社会延续和发展的长河中，随着社会生产力的不断提高和物质财富的不断增加，个人的生活质量在不断提高，相应的社会公共需要的内涵和范围也必然在不断扩大，以满足社会成员的多方面需要，保证有一个安定的社会环境。劳动者除了应享有付出一份劳动得到一份报酬的权利之外，当他们因种种社会的甚至是个人的原因不能就业或暂时不能就业时，还应享有一份能满足自己及其赡养家庭人口最低生活需要收入的权利;劳动者在进行工作时，需要劳动保护;劳动者可能生病、受伤、残废乃至死亡，发生这些情况时，需要医疗、护理、照顾或者善后;劳动者退出劳动大军后，有权得到社会的照顾，安度晚年;如此等等，都属于必须由政府和社会组织安排的社会保障的范围。补助急难，是任何社会都有过的社会抚恤措施，但若不是系统而规则地实施，便不成为社会保障制度。

(二)社会保障的产生与发展

对个人基本生存权的保障，以及社会成员之间相互救济，是社会保障所体现的基本理念。这种理念的萌芽很早就存在于人类社会。但是在资本主义社会之前，它较多地表现为亲属之间、共同体内部之间的相互救济行为。

随着资本主义制度的建立和产业结构的变化，亲属之间、共同体内部之间的相互救济功能逐步弱化。而且现代经济制度还造成了大量新的贫困者。资本主义社会发展经历了很长时间之后，人们终于认识到，失业、工残等许多造成人们生活无保障的原因之一是由于社会变化所产生的社会性风险。从17世纪初期英国政府实施的《救贫法》表明，国家在承担这种风险的责任，保证人的基本生存权问题上迈出了第一步。

德国《疾病保险法》(1883年)、《工业伤害保险》(1884年)以及《老年及残废保险》(1889年)等社会保险法的颁布，标志着国家用强制手段来实现人们以相互救济的形式保障其基本生活理念的诞生。当时，面对德国社会民主党领导下的工人运动，以铁血首相俾斯麦为首的德国政府，采取“胡萝卜加大棒”的政策，在对工人运动进行残酷镇压的同时，又先后颁布了以上各种社会保险法律，并由政府财政拨发给补助金，让工人参加社会保险。社会保险制度的雏形可以说由此而形成。

社会保障，作为一个名词概念，正式出现是在20世纪30年代大危机中的美国。1933年罗斯福就任总统之后，面对深刻的社会经济问题，他竭力推行包括保障贫困者生活政策在内的“新政”，并促成审议、通过了《社会保障法》。这是世界上第一部以社会保障为名称的法律，社会保障这一概念也由此而诞生。

1942年贝弗里奇接受丘吉尔的委托，完成并发表了《社会保险以及有关服务》的报告，其中心思想是强调全体国民应该享有同一的最低生活保障。他认为只有具备最低生活保障，才能使个人的自由得到最大的发挥。同时，他还在报告中提出了社会保障制度的体系由社会保险和社会救助两个部分组成的构想。贝弗里奇报告提出的基本观点不仅对英国，而且对其他许多国家社会保障制度的形成和发展，都起着决定性作用。

(三)政府参与社会保障制度建设的原因

所谓社会保障制度，是指由法律规定的，按照某种规定的规则实施的社会保障政策和措施体系。政府参与社会保障制度建设的原因如下:

1.市场调节难以消除收入分配的不公

市场体系给予人们的报酬是以人们所做出的贡献为标准的，由于人们拥有生产要素的数量和质量的不同，取得的收入也会有很大的差异;另外，每个人在自己的一生中都存在着各种各样的风险，如失业的可能性、提前退休的可能性、出现伤残的可能性、患重大疾病的可能性、发生意外事故的可能性等。一旦这些可能性变为现实，当事人就会出现生活困难，甚至陷入贫困。因此，政府安排社会保障支出有助于解决收入分配不公。

2.保险被看作是一个优值品

市场经济中人们是否参与商业保险完全取决于个人意愿，有些人愿意投保以防不测，也有些人抱侥幸心理不愿投保。倘若未投保者真的遇到不幸，社会又不得不为他们提供基本的生活条件，从而造成“理性预期者”去补贴“掉以轻心者”的局面，这是不公平的。因此，政府有必要强制地要求每个社会成员将一部分收入存入社会保险基金。

3.保险市场存在因信息不对称所导致的“道德风险”和“逆向选择”问题

以医疗卫生市场为例，所谓逆向选择，是指人们对自身健康状况的了解胜过保险公司，那些认为自己身体好的人不愿投保，而那些身体不好的人纷纷投保，从而使保险公司的平均成本提高，迫使保险公司提高保费，进而使上述问题加剧。所谓道德风险，是指人们在投保后会忽视保健，从而加大生病的概率，增加保险公司的经营风险。

4.有助于促进经济稳定

由于受多种原因的影响，经济运行具有周期性，社会保障支出有助于经济稳定。这是因为在经济萧条阶段，失业者、贫困者大量增加，失业保险支出和救济支出的增加有助于增加社会的有效需求，从而刺激经济回升;在经济繁荣时期，失业者、贫困者减少，失业保险支出和社会救济支出也减少，从而有助于抑制经济过热。从这个意义上讲，社会保障支出具有“自动稳定器”的作用。

(四)我国的社会保障制度

1.我国社会保障制度概况

我国的社会保障制度，是在中华人民共和国成立之后逐步建立起来的。在改革开放之前，内容上除了没有失业保险之外，目前社会保障制度所包括的项目基本上都已存在，但是在性质和形式上，与西方国家有着很大区别。在传统体制下，我国的社会保障体系事实上被分为两大块。集体所有制单位是一块，其资金来源于集体经营的提留，以公积金和公益金等形式存在着，其保障对象只限于集体的成员。国有制单位是另外一块。国有制单位的社会保障，虽然从形式上看资金是来自一个一个国有制单位，但在国家对国有企业实行统收统支的大背景下，这一块社会保障体系的资金事实上无区别地取自全体国有企业和单位，并无区别地适用于全体在国有制企业和单位中就业的人员。除此之外，财政还面向全社会提供社会保障，但是，社会保障项目只有抚恤支出、社会福利救济费和自然灾害救济费三种，支出的金额也不多，大多数年份不到财政支出的2%。这样看来，从严格的社会意义来看，主要是在国有制单位就业的职工得到了社会保障，也就是说社会保障制度是同就业制度联系在一起的。只要在国有制企业和单位谋得了一份职业，便意味着获得了一系列社会保障，凡生老病死、伤残孤寡、衣食住行、工作学习都有人过问。随着市场经济体制改革步伐的加快，各项改革都尖锐地触及社会保障问题。下岗、失业和离退休人员在增加，人口老龄化趋势在加快，居民收入差距在拉大，公费医疗的浪费与低下，等等。总之，经济改革的深化，把建立一个社会化的社会保障体系的任务，急切地推上了改革的日程。

2.我国社会保障制度的内容

我国目前的社会保障制度由四个方面的内容构成，即社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚。

(1)社会保险。是社会保障制度的核心，由五项组成，即养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。以前三项为主，其中养老保险又是最重要的。

A.养老保险。是指由政府立法确定的社会劳动者在年老失去劳动能力和退出劳动岗位时享有退休养老权利，并依靠政府、企业和个人共同出资建立养老保险基金，以维持基本生活而建立的一般社会保险制度。

我国目前的养老保险主要由城镇职工基本养老保险和新型农村养老保险所组成。

B.失业保险。是指根据国家法规，通过对国家、企事业单位和个人等渠道筹资，建立失业保险基金，在劳动者失业时给予失业救济以保障其最基本生活需要的社会保障制度。失业一般是指既具有劳动能力、又有就业要求的人员在劳动年龄内不能就业的状况。构成失业有以下几个条件:一是劳动年龄内;二是具有劳动能力;三是有就业愿望;四是在一定时期内没有找到工作。那些由于患有严重残疾或者丧失劳动能力的人、未到或超过劳动年龄没有就业者、为就学而暂时未就业或自愿从事家务劳动者等，都不属于失业范围。

失业保险制度在我国起步于1986年颁布的《国营企业职工实行待业保险暂行规定》，1993年国务院颁布的《国有企业待业保险规定》进一步完善了失业保险制度。我国现行失业保险制度的基本规定是:第一，企业缴纳失业保险费，从1998年开始，企业按本单位职工工资总额的3%向社会保险机构缴纳失业保险费。第二，失业保险金按当地社会救济金的120%～150%按月发放;失业者从社会保险机构领取失业保险金的最长期限为两年，超过两年仍然没有重新就业的，可根据当地的具体规定转入社会救济。

C.医疗保险。是为补偿劳动者因疾病风险造成的经济损失而建立的一项社会保险制度。通过用人单位和个人缴费，建立医疗保险基金，参保人员患病就诊发生医疗费用后，由医疗保险机构给予一定补偿。

我国目前的医疗保险主要包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险。

D.工伤保险。是对工伤事故和职业病的保险。它是对因工作遭受事故损害或患职业病的职工获得的医疗救治和经济补偿。其目的是促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的用工风险。

E.生育保险。是通过国家立法，对因生育子女而暂时中断劳动的女职工由国家和社会及时给予生活保障和物质帮助的一项社会保险制度。其目的是均衡企业间生育保险费用的分担，维护女职工的合法权益，保障女职工生育期间的基本生活和医疗需求，促进妇女平等就业。

(2)社会救济。是社会保障的原始形式，它是指国家和社会按照法定标准，向不能维持最低生活水平的社会成员无偿提供资金或实物保障，以满足其最基本的生活需要的制度。

我国目前社会救济体系主要由三部分构成:第一，城乡困难户救济，即政府在城乡建立的最低生活保障制度。第二，农村五保户救济，即政府向农村中的五保户(保吃、穿、住、医、葬的孤寡老人和残疾人)提供的资助。第三，灾民救济，即政府向遭受严重自然灾害而陷入生活困境的城乡居民提供的资助。

(3)社会福利是一个内涵非常复杂的概念。不同国家对这一概念的理解也各不相同。在英国它是一个包含所得保障(狭义的社会保障)、国民健康服务、个别社会服务、住宅、教育、雇用等内容的概念;而在美国它指的是社会保障制度中的一项内容，特指由税收负担的社会福利，如以母子家庭为对象的扶助等。

在我国，社会福利是狭义的社会福利，指对特定的社会成员的优待和提供的福利。社会福利体系主要包括社会福利事业(如政府举办社会福利院、精神病院、儿童福利院等)、残疾人劳动就业和社区服务等，主要是对孤老残幼等有特殊困难的社会成员进行基本生活保障。

(4)社会优抚是社会保障制度中的一个重要组成部分。它是国家以法律形式，通过政府行为，对社会有特殊贡献者及其家属实行的具有褒扬和优待性质的社会保障措施。社会优抚制度与其他社会保障的不同之处在于其保障对象的特殊性，它是针对特殊社会成员所实行的优待抚恤。社会优抚对象是具有特殊贡献的那一部分人，具体包括:①革命伤残人员;②复员退伍军人;③革命烈士家属;④病故军人家属;⑤现役军人家属，指现役军人和实现义务兵役制的人民警察的家属。另外，对家属的界定，我国规定是军人(包括非军人的革命烈士)的父母、配偶、子女、依靠军人生活的18岁以下的弟妹，军人曾依靠其抚养长大而后又依靠军人生活的其他亲属。

相对于其他保障对象而言，优抚对象对国家和社会的贡献和牺牲较大，因此国家对他们所实施的保障标准比较高，保证其生活水准不低于一般保障对象的平均水平。

3.我国社会保障制度存在的主要问题

改革开放以来，我国的社会保障制度改革取得了较大成绩，但还存在许多问题。从目前情况看，我国社会保障制度还存在以下问题:

(1)覆盖面不广、社会化程度低。社会保障覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否得到充分发挥。目前，我国社会保障的覆盖面还比较低。覆盖对象主要是部分城镇就业职工，广大乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业职工及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，这有悖于社会保障的性质，也不符合社会主义市场经济的要求。

(2)社会保障立法滞后。综观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一例外不是立法在先。然而，我国直到目前为止尚无一部综合性的社会保障法律。法制不健全给社会保障制度改革带来严重的消极影响:一是基金收缴没有法律作为后盾，导致基金收缴困难，职工的基本社会保障权利得不到保障;二是导致社会保障基金的运用存在一定的随意性。

(3)社会保障统筹层次低、基金保值增值能力差。现行社会保障统筹由各地分散进行，少数地方实行了省级统筹，大多数地区由市县统筹，基金抗风险能力差。另外，我国的社会保障采用了部分基金制，在运作过程中，国家规定80%以上必须用于购买政府债券，由于投资渠道单一，又缺乏有效的管理，使得资金的运作效益差，基金无法实现保值和增值功能。

(4)农村社会保障问题日益突出。长期以来，农村社会保障严重缺失，使广大农民缺少社会保障。虽然近年来在农村建立了新型农村合作医疗和农村居民最低生活保障制度，有些地区还建立了新型农村养老保险，但与城镇相比，社会保障供给严重不足，迫切需要建立健全农村社会保障制度。

二、财政补贴支出

(一)财政补贴的概念

经济学家通常用相对价格的变动来解释财政补贴支出的概念。如英国著名财政学家普雷斯特对其下的定义是:“直接影响广义的私人部门的相对价格的政府支出。”据此可以认为政府支出就是财政部门支付给企业和个人，能够改变生产要素或产品相对价格的无偿支出^[4]。

(二)财政补贴的分类

1.根据国家预算科目的规定，我国的财政补贴主要分为企业政策性补贴、事业单位补贴、财政贴息、其他对企事业单位的补贴四类

企业政策性补贴是指企业因政策性原因造成亏损，财政部门为了弥补企业的损失，确保企业正常运营而给予企业的补贴。

事业单位补贴是财政对于一些收费过低的事业单位给予的补贴。

财政贴息是政府财政对国家重点支持的企业和项目给予的贷款利息补助，这是一种比较隐蔽的财政补贴，是政府财政支持某些企业或项目的发展，帮助其承担市场风险的一种举措。

其他对企事业单位的补贴，是反映除上述项目以外其他对企事业单位的补贴支出。

2.根据补贴方式的差异，将财政补贴分为明补和暗补

所谓明补，是指政府以现金形式直接将财政补贴发放给受补贴者的补贴方式。

所谓暗补，是指通过对相关生产者或经营者的补贴，降低商品或服务的价格，从而间接提高最终消费者福利水平的补贴方式。

(三)财政补贴支出的必要性

从经济学的角度讲，政府财政安排财政补贴的理由如下:

1.外部正效应的存在

在社会经济活动中，有部分活动具有外部正效应，私人边际收益与社会边际收益出现差异，导致商品和服务的提供不能达到最佳水平，政府给予提供者以补贴，可将外部正效应内在化，使商品和服务的提供达到高效率的水平。

2.扶持弱质产业的需要

在经济发展过程中，各部门生产率提高的幅度不同，一般来说，工业部门的劳动生产率提高速度快，农业部门的劳动生产率提高速度慢。而农业部门所提供的农产品是人类生存的必需品，这就需要国家给予相应补贴，以支持农业的发展。

3.促进社会稳定的需要

不合理的价格体系往往造成社会财富在市场交易者之间的不良分配格局，从而进一步恶化社会不公平状况。财政补贴的有效实施有利于安定人民生活，稳定经济发展。在价格上涨幅度较大的情况下，财政补贴可以使某些具有重要意义的人民生活必需品的价格波动保持在合理范围内，有利于防止因物价波动所导致的社会动乱，有利于社会稳定。

(四)财政补贴的经济效应

1.对需求的影响

财政补贴影响着社会总需求，对居民的补贴增加消费需求，对企业的补贴增加投资需求。

2.对供给的影响

对居民的补贴增加了相应的消费需求，从而导致价格水平上升，有助于增加供给;对企业的补贴有助于企业增加生产规模，从而有助于增加供给。

3.对社会公平与稳定的影响

不合理的价格体系往往造成社会财富在市场交易者之间的不良分配格局，从而进一步恶化社会不公平的状况，财政补贴能纠正扭曲的价格体系，因此财政补贴能优化资源配置，提高社会的公平程度。

财政补贴的有效实施还有利于安定人民生活，有利于社会的公平与稳定。例如，在转轨时期，企业亏损补贴在企业破产和职工失业制度还不具备全面推行的条件下，维持了大批企业的存在和职工的就业，避免了大规模破产和失业导致的社会震荡;价格补贴则可以缓解价格变动可能导致的连锁反应，避免物价大幅度上涨给居民生活带来的压力，从而有利于社会稳定。再如，对农业的补贴既有利于丰收年份“谷贱伤农”，保护农民的生产积极性;又能防止歉收年份农产品价格上涨对人民生活的影响，有利于社会稳定。

当然，财政补贴是一把“双刃剑”，它在经济生活中起着弥补市场缺陷、调节供求结构、推进价格改革的积极作用;同时也存在使价格信号失真、干扰市场经济运行、使财政负担加重等消极作用。因此，在运用财政补贴时，必须控制好“度”，才能发挥其积极作用，克服消极作用。