加快社会民生事业发展的对策措施

五、加快社会民生事业发展的对策措施

为实现社会民生事业发展目标，要进一步拓展以公共财政为核心的稳定的资金来源，推进投融资体制改革，扩大社会资金来源。

1.建立财政投入稳步增长机制

为了弥补公益性社会事业的“欠账”，实现社会事业发展的长远目标，迫切需要建立财政投入稳步增长机制，把社会事业纳入有保障的财政投融资制度框架。

(1)建立财政投入的保障机制。鉴于公益性社会事业的财政投入来源不稳定、不到位、比例偏低、难以适应发展需要的现实状况，除了实施更为严厉的行政办法，确保各级财政投入稳定增长的政策落实以外，还应当参照国际经验，出台《社会公益事业财政投入法》等类似的法律，把财政投入以法律形式固定下来，明确包括财政投入社会事业最低保障线(财政投入占本级财政支出的比例)、财政投入出现不作为、少作为必须承担的法律责任等项内容，强制政府部门履行财政保障投入的职责，提高各级政府财政投入的自觉性。还应当发挥各级人大与社会各界的法律监督作用，防范与纠正拖延、挪用、压低财政投入的违法行为，为社会公益事业财政投入的稳定增长创造良好的外部环境。

(2)逐步加大财政投入增长力度。在规划社会事业财政投入时，既不能脱离国情国力，盲目效仿北欧福利国家，对社会事业的财政投入提出过高的标准，也不能以压低社会公益事业发展为代价，追求所谓经济发展的“政绩”。要在对全国社会事业发展现状进行“摸底”的基础上，参照国际经验，根据社会经济发展的阶段与财政的承受能力，合理确定社会事业财政投入增长的力度。从全局看，应当按照公共财政的要求，稳步提高与民生密切相关的、“雪中送炭”的社会公益事业的投入，稳步提高中西部等欠发达地区社会事业的投入，稳步提高县乡等基层地区社会事业的投入，使财政投入增长与社会事业发展的阶段性需求相适应。

(3)开拓新型的、稳定的财政资金来源。为了保障社会事业财源的不断增长，除了努力挖掘现有财政潜力之外，还应当大力拓宽资金来源，建立起集约的、规范的、稳定的社会事业财政筹资机制。根据事权与财权匹配的原则，可考虑赋予地方政府一定范围、一定幅度的税收立法权和调整权，开征、加征、减征或改征一些地方税种，形成征收成本低、税源稳定、税额较高的地方主体税种，为地方政府履行公共服务职能、发展公益性社会事业提供税源保障。还可以考虑建立主要面向社会公益事业的发展基金，通过提取部分土地出让收入、部分提价收入、部分国有资产收入、部分资源性收入、部分税费收入、专项福利彩票收入等组成社会事业发展基金，使得政府部门能够开辟新的财政资源，发挥集中力量办大事的功效。

(4)优化社会民生事业的支出结构。按照建立公共财政制度、推进和谐社会建设的要求，各级财政部门应当坚持有保有压，在确保政权正常运转的基础上，压缩在一般竞争性领域的投入，重点保障教育、卫生、社会保障等领域支出需要。在医疗卫生事业内部，要优化调整医疗卫生部门财政投资结构，确保公共卫生与基本医疗服务的财政投入，对于非基本医疗服务即超出社会基本医疗服务以上的特殊医疗服务，政府不提供统一的服务保障，由居民自己承担付费责任。在教育部门内部，要增加义务教育、职业教育财政经费来源，适当压缩高等教育部门的投入来源。

2.规范财政转移支付

加快落后地区社会民生事业的发展，除了发挥各地的积极性，努力开拓融资渠道以外，还需要规范财政转移支付，建立多层次的财政平衡机制，增强欠发达地区社会事业的投融资能力。

(1)建立规范的转移支付体系。由于我国地区之间与地区内部财政能力的不平衡，使得社会事业的发展水平千差万别。现行财政转移支付体系，尽管进行了一些改革，但在转移支付的依据、标准、科目、方式、功能、额度等方面仍然存在重大体系缺陷，达不到平衡财力，扶助落后地区社会事业发展的目标。为此，应当参照国际上通行的先进方法，结合我国各地区的实际情况，对现行财政转移支付体系进行调整、改革与创新，逐步取消各种不规范的“补助”和“税收返还”，建立起科学规范的政府间财政转移支付制度。建立一套科学而公正的转移支付体系，使财政转移支付体系真正发挥有效调节地区间财力失衡，缩小社会公益服务事业水平差距的功能。

(2)加大高层政府财政转移支付的力度。由于我国政府间事权划分尚不清晰，省以下政府的财政收入能力与支出责任不对称，使得落后地区与基层政府在社会事业发展中往往力不从心，难以正常履行职责。由于中央财政与省财政掌握相对稳定、可靠的税收来源，在弥补落后地区与基层政府财力不足方面可以发挥更大作为。因此，在短期内还难以大幅度调整各级政府财权与事权分工的条件下，未来通过加大中央政府与省政府的纵向转移支付力度，体现了中央政府的宏观政策与权威，又调动了地方政府积极配合、有效使用转移支付资金的积极性，是个不错的选择。未来中央政府与省政府可以通过加大转移支付力度提高欠发达地区财政平衡能力，使各个地区逐步具备履行政府的基本职能，保障社会公益事业发展的基本职能。在一些条件成熟的地区还可以扩大实施“省管县”的财政体制，提高省级政府在社会事业发展中的投融资作用。

(3)完善地区之间横向转移支付机制。从转移支付的方向看，有横向转移支付与纵向转移支付之分。目前，我国虽然没有直接的横向转移支付方式，但是实施多年的对口支援等形式，其实质就是地区之间的横向转移支付。虽然取得了一定的成效，但是由于不规范、不明确、不固定，还难以在缩小地区之间社会服务差距方面起明显作用。根据我国实际情况，我们可以借鉴德国的成功经验，实行以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交错的转移支付制度。在这一期间，还可选择部分省区(如沿海发达地区和边远贫困地区)进行地区间横向转移支付的试点，积累经验，为全面推广做好准备。地方政府间的横向转移支付，既能在一定程度上减轻中央政府的压力，又使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成明确的授受关系，有利于增强转移支付的透明度，提高资金的使用效率。

3.充分利用市场机制

在社会事业建设中，除了加大财政投入外，还应当跳出现行融资的狭窄空间，充分利用市场机制融资，从国际上看，在政府部门资金不足的情况下，可以采取市场化的手段融资，但是融资必须限制在政府资信有保障、可偿还的基础之上。

(1)扩大财政信用功能。在财政预算内资金难以满足社会事业发展的情况下，可以更多地依靠以财政信用为基础的市场化融资。发债权是分税制体制下地方政府应当拥有的权力。在财政税收稳定增长的条件下，应当为地方政府进行良好规范的借债活动松绑，允许资信能力强、还债有保障的地方政府(主要是省、自治区、直辖市一级)发行社会事业债券，适应教育、文化、卫生、科技等社会事业投资建设的需要。同时，由于建设新农村的很大一块任务就是加强农村义务教育、公共卫生、广播站、文化站等社会公益设施建设。中央政府可以发行支农特别金融债，用于新农村社会事业建设，中央政府可以发行支农特别国债或特别政策性金融债的方式引导银行资金进入农村，由财政部或政策性银行向商业银行发行，由政策性银行发放，由农村信用社代理，按商业原则运作，将筹集的资金运用到农村社会事业与农村基础设施建设。

(2)建立社会事业投资基金。在政府支持下，可以鼓励社会资本设立科技、文化、体育、医疗等领域的社会发展投资基金。通过向社会(开始可以面向机构投资主体私募，条件成熟时转为公开募集)发行基金股份，设立社会发展基金公司，为具有产业属性的社会事业提供资本支持。还可以由中央和有关地方政府各自出资，并吸引社会资本投资参股，设立创业投资基金，对于中小科技、文化、体育、医疗企业创业开发与运营给予专项资金支持，以加快新兴文化产业在内的一般性社会事业的发展。

(3)丰富社会事业的资金来源。促进社会事业举办主体多元化、投资渠道多样化和建设运营市场化。在加大政府直接投资公益性社会事业力度、建立财政性投资稳步增长机制的同时，结合投资体制改革，通过公私合营、财政补贴、特许经营、贷款贴息、优惠政策等措施支持民间或其他社会力量举办营利和非营利性社会事业;放宽市场准入，凡法律法规未禁止的社会事业领域，鼓励和引导社会资金投资或参与;完善受益者付费制度，特别是对中高收入人群所享有的服务适度增加使用费的收取，使政府资金能够转向支持其他基本公共服务领域。改进社会事业发展筹资运作模式，探讨社会事业建立投资公司和利用资本市场融资的措施与办法。

(4)政府举办公共工程，引导社会资金配套跟进。无论是外部性很强的公共事业领域，还是具有较高社会效益和经济效益的产业项目，仍然需要以政府为主导投资或给予大力支持，但是，政府投资不再采取统包统揽的传统方式，而是可以通过先导性投资，为社会投资奠定基础或开辟道路，消除社会资本的投资障碍，从而带动社会资本更大程度的投资跟进，达到四两拨千斤的融资放大效应。

【注释】

[1]卫生筹资公平性是卫生系统三大主要目标之一，反映不同人群对卫生的贡献程度。它不是指所有人不论收入状况或经济支付能力如何平均负担同等份额的医疗费用，而是根据人们的经济支付能力而设定，富裕人群应该负担更多的卫生费用，贫困人口应该负担相对少的卫生费用，或者得到相应的医疗救助。

[2]卢中原、侯志勇:《中国2020:全面建设小康社会目标的新要求》，中国发展基金研究会报告，2008年。

[3]国务院办公厅:《人口发展“十一五”和2020年规划》，2006年12月。

[4]数据由《中国统计年鉴》(2007)整理而得。

[5]全文均不考虑汇率和通货膨胀率对购买力的影响，均以2006年实际价格计算。

[6]刘伟:《人均GDP翻两番是一场承前启后的攻坚战》，《中国城市经济》2007年第12期;原松华:《发展新目标: 2020年人均GDP翻两番》，《中国发展观察》2007年第11期;刘灿、吴垠:《人均GDP翻两番:年均增长率的区间估算》，《统计研究》2008年第5期。

[7]国家计划生育委员会课题组:《中国未来人口发展与生育政策研究》，《人口研究》2000年第3期;范柏乃、刘超英:《中国人口总量预测模型新探》，《中国人口科学》2003年第6期;门可佩、官琳琳、尹逊震:《中国人口发展预测研究》，《统计与决策》2007年第22期。

[8]李善同:《中国城市化道路的选择》，中国发展高层论坛，2008年报告。

[9]胡鞍钢:《城市化是今后中国经济发展的主要推动力》，《湖南社会科学》2003年第6期;白南生:《中国的城市化》，《管理世界》2003年第11期;李林杰、金剑:《中国城市化水平预测的时间序列模型及其应用》，《中国人口科学》2005年第S1期。

[10]参照指标中1993～2006年的资料来源于《中国统计年鉴》(2007)、《中国人口统计年鉴》(1994～2007)、《中国2000年人口普查资料》，2007年以后数据均为预测值。

[11]社会保障水平为人均社会保障支出占人均GDP的比例，城市社会保障支出主要包括在职职工社会保险及福利费支出、离退休职工社会保险及福利费支出和城市社会救济福利费支出三部分，不包括房租补贴、物价补贴、各种实物补贴、社区服务设施等费用项目;农村社会保障支出主要包括农村社会救济及福利支出，1999年以前还包括农村社会保障基金会基金额，但不包括农村乡镇企业公益金用于社会福利、农村社会养老保险、农村合作医疗保险等费用的项目。