国家赔偿责任的主体要件

一、国家赔偿责任的主体要件

国家赔偿责任主体要件是指国家承担赔偿责任必须具备的主体条件，所要解决的是国家对哪些组织和个人的侵权行为负责赔偿。根据2010年《国家赔偿法》第二条的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得赔偿的权利。”因此，国家赔偿责任主体，实质上是国家赔偿中的侵权主体，而不是承担责任的主体。国家赔偿责任的侵权主体包括国家机关和国家机关工作人员两部分。国家只对这两类特定主体的侵权行为承担赔偿责任。

(一)国家机关

国家机关，是指国家根据宪法和组织法的规定而设立的，专门负责行使特定国家权力的机构，包括国家权力机关、国家元首机关、国家行政机关、国家司法机关和国家军事机关。1982年《宪法》第四十一条规定：“由于国家机关或国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”《民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”2010年《国家赔偿法》第二条又规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得赔偿的权利。”根据以上规定，各种国家机关都可以成为国家侵权行为的主体，但由于2010年《国家赔偿法》在赔偿范围部分的规定仅限于行政赔偿和司法赔偿，因此，实质上并非所有国家机关都属于国家赔偿责任的构成主体，很显然在我国的国家赔偿中立法机关、国家元首机关和军事机关是被排除在国家赔偿责任主体范围之外的。从肯定方面而言，2010年《国家赔偿法》规定的侵权行为的主体仅限于行政机关和司法机关。

1.行政机关

行政机关，是指国家依据宪法和组织法的规定设立的，专门履行行政管理职能的国家机关，包括中央和地方各级人民政府及其下属工作部门、派出机关，法律、法规授权的组织。这里需要注意公安机关、国家安全机关、武警部队、看守所以及监狱管理机关属于行政机关的范畴，但负责履行部分司法职能，因此，实践中要注意区分它们在具体工作中是行使行政权力还是行使司法权力，当它们行使行政权力时，引起的赔偿属于行政赔偿，但当它们行使司法权力时引起的赔偿属于司法赔偿。

法律、法规授权组织，是指根据法律、法规的授权行使特定职能的组织，即非国家机关，但属于广义的行政机关的组织。法律、法规授权的组织是在法定条件下以自己的名义代表国家行使职权，管理社会公共事务，因此其行为应当视同为行政行为，国家对其行使职权时的行为造成的损害，自然应当承担赔偿责任。

行政机关委托的组织，是指受行政机关的委托行使一定行政职权的非国家机关的组织。行政机关与受委托的组织之间存在代理关系，即受委托的组织是以行政机关的名义从事行政管理活动的，其在代理权限范围内受委托的组织，行使职权的管理行为的后果归属于委托的行政机关。国家对行政机关委托的组织所做的管理行为造成损害时应当承担赔偿责任，实质上是为行政机关承担赔偿责任。不能以受行政机关委托的组织作为国家赔偿的义务机关。行政机关也不能在委托协议中约定将国家赔偿责任转嫁给受委托的组织，因为国家赔偿责任是法定强制性的责任，不允许当事人之间就责任主体进行协商。当然，“如果受托人凭自己的意愿从事与职务无任何关联的行为造成损害，国家不负责任。”^[10]

2.司法机关

司法机关，是指国家依据宪法和组织法的规定设立的专门负责履行司法(侦查、检察、审判，以及看守、监狱管理)职能的机关。

根据宪法和组织法的规定，司法机关包括行使刑事侦查职权的各级公安机关和国家安全机关;行使侦查权和检察权的各级人民检察院和专门检察院;行使审判权的各级人民法院和专门法院;行使看守、监狱管理职能的看守所、监狱管理机关。

(二)国家机关工作人员

国家机关工作人员，是指国家依照法定方式和程序任用的，在各级各类国家机关中工作的，行使国家权力，执行公务的工作人员。我国2010年《国家赔偿法》规定的国家机关工作人员的范围比较宽泛，包括行政机关、司法机关的工作人员以及受行政机关委托执行公务的工作人员，但不能以公务员代替国家机关工作人员。根据《公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员的范围具体包括中国共产党系统的工作人员、人民代表大会系统的工作人员、行政机关系统的工作人员、政治协商会议系统的工作人员、审判机关系统的工作人员、检察机关系统的工作人员、各民主党派系统的工作人员。^[11]可见，国家机关工作人员与公务员两个概念之间是交叉关系，不能等同或互相替代。

(三)法律、法规授权组织和特定机关委托的组织或个人

这里需要注意，行政机关委托的个人行使职权时的职务行为给公民、法人或其他组织造成损害的，赔偿责任也应当归属于委托的行政机关，国家应当承担赔偿责任。

此外，在实践中还有几种特殊情况需要特别注意：

第一，关于行政助手实施的侵权行为的赔偿问题。所谓行政助手，亦即行政人员，是指并非以自己名义独立对外行使公权力，而是在行政机关指示下，处于帮手地位，协助该行政机关处理行政事务的私人或私法人。^[12]行政助手与行政机关委托的人虽然有辅助行政机关完成公务的功能，但二者之间存在一些差别：首先，行政委托的人是基于正式委托而行使职权的，而且行政机关实施委托行为一般应当有法律依据或法律授权;而行政助手的委托并不需要法律依据或者法律授权，也不需要办理正式的委托手续。其次，行政机关委托的人是以自己的名义对外行使职权，而行政助手是以行政机关的名义对外做出行为。再次，行政机关委托的人在行使职权时，享有一定的自由裁量权，而行政助手并不享有自由裁量权。对于行政助手实施的侵权行为，国家应否承担赔偿责任?理论界有不同的观点。有人认为国家应当承担赔偿责任;^[13]亦有学者认为国家应当考虑公务人员能否选任行政助手，以及公务人员选任和指挥助手是否尽到注意义务，从而决定国家是否承担赔偿责任。^[14]笔者认为，为了更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，行政助手协助执行公务的行为应当等同于公务人员的行为，国家应当承担赔偿责任。

第二，自愿协助从事公务的人员实施的侵权行为的赔偿问题。所谓自愿协助公务的人员，是指没有受到国家机关的委托或请求而自愿参与公务管理活动的自然人。对于自愿协助从事公务的人员实施的侵权行为的赔偿问题，理论界有不同认识。有学者认为国家对此应当负责。如公民在协助警察追捕逃犯时用木棒殴打，致使逃犯死亡的。国家应当对此类行为负责。^[15]亦有学者认为，自然人自愿从事公务，属于公法上的无因管理，不宜纳入国家赔偿的范围。^[16]笔者认为，自然人自愿协助公务的侵权行为，国家应否负赔偿责任，应当看是否受到国家机关的拒绝，对于国家机关没有明确拒绝的，应当视为默认的委托行为，应当由国家承担赔偿责任;对于国家机关已经明确拒绝的，应当由个人承担相应的法律责任。

第三，关于假冒公务人员实施的侵权行为的赔偿问题。所谓假冒公务人员，是指自然人冒充国家机关的公务人员，并以公务人员身份实施的侵权活动。对于此种情况国家应否承担赔偿责任?理论界亦有不同观点。有学者认为在受害人尽了相当注意义务的情况下，仍然不能辨识假冒者真伪而遭受侵权损害的，国家应当负责赔偿。亦有学者认为因假冒者无论在事实上还是在形式上都与国家机关不存在任何代理或委托关系，国家当然不能对其行为承担任何责任。因为，首先，国家赔偿的构成要件之一是公务人员实施了侵权行为，在假冒的情况下，侵权行为并非是公务人员实施的;其次，国家避免假冒公务人员的出现成本过高，要求国家赔偿，似乎是在要求国家从事其难以做到的事情，这不免过于苛刻;再次，受害人可以通过其他途径获得救济。^[17]笔者亦赞同后一种观点。