行政赔偿归责原则的功能

一、行政赔偿归责原则的功能

行政赔偿是国家赔偿制度的一个重要组成部分，是国家对行政机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，依法予以赔偿的法律制度。行政赔偿的归责原则是据以确定行政赔偿责任由国家承担的根据或准则，体现了行政赔偿的价值取向。行政赔偿归责原则是行政赔偿制度建立的基石，决定了行政赔偿的构成以及受损害的合法权益的救济。行政赔偿归责原则具有下列功能^[25]:

(一)行政赔偿归责原则体现了行政赔偿的价值取向

行政赔偿要达到什么样的目标，可以在归责原则中反映出来，归责原则承载着行政赔偿的价值目标，是连接赔偿目的与具体制度的桥梁。如采用违法归责原则，意味着行政赔偿不仅要救济受害人，而且旨在为行政机关的活动设定标准，行政机关及其工作人员必须在法定范围内活动，违法致害的行为要导致赔偿的后果。若采用无过错原则，则意味着在行政管理活动中，不管行政机关有无过错，只要给行政相对人的合法权益造成了损害，就要承担赔偿责任，这一归责原则不是建立在制裁的基础上，而以赔偿为主要目的。我国不同于其他国家，正处于社会转型时期，在行政赔偿归责原则的价值取向上，坚持行政效率、秩序以及公平、正义，与严格的法治主义有一定的分别，为了克服市场经济失灵所带来的财富分配不公、弱者生存危机、垄断导致的不公平竞争以及影响人类生存和发展的环境恶化等问题，还必须给予行政权的有效率的运用以必要的制度环境。^[26]现代中国社会以发展经济为主要目标，实现由计划经济体制向市场经济体制转型，政府权力相对集中并不断扩大。这既是社会转型时期的必然要求，也是走强国之路的举国体制之所在。国家对行政权一方面要实行严格的控制，防止其滥用，另一方面也要体现行政效率的价值取向。在这种特定的历史背景下，行政赔偿的归责原则着重要以控权为主要目标，同时也兼顾权利救济，虽然权利保障与救济是任何法律制度中的核心价值，但在特定时期也可以在制度层面上选择不同的侧重点。国家赔偿作为一种制度设计也有责任追究的功能，从恶性的程度上看，作为公权力的享有者，人们把权力让与政府，是希望从那里得到福利，而非是让其滥用权力损害人民^[27]。国家赔偿法以及归责原则选取了违法责任至少在当前可以说具有合理性，虽然不是最理想的选择，却是最合理的选择。

(二)行政赔偿归责原则是构成要件的基础和前提，对赔偿构成要件起决定作用

行政赔偿构成要件以归责原则为核心，是归责原则的具体化。不同的归责原则决定了构成要件的不同内容，如采用过错原则意味着以行为人的主观过错或客观过错为最基本的构成要件;若采用违法原则就必须以侵权行为人的行为违法为最基本的构成要件。

(三)行政赔偿归责原则决定了可引起行政赔偿的行为范围

侵权行为能否引起行政赔偿是由多种因素决定的，如行为性质、损害结果等。其中，侵权行为应当具备何种可责难性才导致赔偿，这一标准是由归责原则确定的。在采用违法归责原则的条件下，行政机关及其工作人员的违法行为导致行政相对人合法权益损害的，可引起赔偿;合法行为导致行政相对人合法权益损害的，只引起补偿而不引起赔偿。

(四)行政赔偿归责原则直接影响到行政赔偿的程序

1.行政赔偿归责原则决定了举证责任的内容和分担，采用无过错责任原则，则只要证明损害存在，且损害由行政机关及其工作人员的职务行为所致即可，举证责任主要由受害人承担。若采用违法责任原则，则适用“初步证明规则”，即由受害人就损害事实的存在以及损害事实系某种行为所致初步举证，而该行为是否合法，行政机关是否实施了该行为，损害是不是由该行为所致等都要由行政机关负举证责任。

2.归责原则直接影响到解决赔偿纠纷环节，采用违法归责原则必须首先对致害行为是否违法加以确认，而采用无过错原则就无须对致害行为合法与否进行鉴别，只要损害存在，符合法定条件，即引起赔偿。

总之，行政赔偿归责原则对行政赔偿纠纷的解决具有指导意义，是处理纠纷时所应遵循的基本准则，因而，科学地设定归责原则具有重要意义。