我国国家赔偿的归责原则

二、我国国家赔偿的归责原则

我国在刚刚制定国家赔偿法之初，原《国家赔偿法》第2条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这里将违法行使职权、侵犯合法权益和造成损害，作为受害人申请国家赔偿的三大条件。据此规定，一般理解，我国国家赔偿法在修改之前采用的是违法归责原则，即只有国家机关和国家机关工作人员违法行使职权导致公民、法人或其他组织的合法权益受到损害，才承担赔偿责任。当时之所以采用违法归责原则，其原因在于：1.违法原则与宪法、行政诉讼法的规定相协调，与法治原则、依法行政等原则相一致；2.违法原则简单明了，易于接受，可操作性强；3.违法原则避免了主观过错原则对主观方面认定的困难以及过错违法原则的双重标准，有利于保护相对人的合法权益。^[13]

在《国家赔偿法》颁布实施后的十五年当中，学术界、实务界等各方面围绕如何对国家赔偿法进行修改的研讨和争论不绝于耳，其中对国家赔偿的归责原则也进行过深入而广泛的讨论。一种意见认为，尽管违法归责原则有很多优点，但仍有不少局限性，不利于保障公民赔偿权利的落实，也不能统领全法，如在刑事赔偿中，有的就是以结果来确定赔偿责任的。其主要修改意见有：一是改为过错归责原则，即只要国家机关及其工作人员行使职权有过错的，国家就应承担赔偿责任；二是改为结果归责原则，即只要国家机关及其工作人员行使职权的行为导致公民、法人或其他组织的合法权益受到损害，国家就要承担赔偿责任；三是将单一归责原则改为多元归责原则，认为以违法归责原则为主，同时以过错归责原则和结果归责原则为补充。另一种意见认为，还是应当坚持以违法作为国家赔偿的主要归责原则。特别是在刑事侦查阶段对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施，公安机关执行的是刑事诉讼法，只要按照刑事诉讼法规定的条件、程序和期限采取刑事强制措施，即使事后证明错了，也不应承担赔偿责任。如果严格按照结果归责，刑事诉讼的三阶段划分就失去了意义。因此，刑事赔偿仍应坚持以违法作为确定国家赔偿责任的根本原则。^[14]

2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过了关于修改国家赔偿法的决定，修改后的《国家赔偿法》对赔偿的归责原则作了修改，其第2条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这一修改与以前的规定相比较，最重要的变化是将“违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益”改为“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形”，不再使用“违法”一词概括行政赔偿、刑事赔偿和司法赔偿中的各种不同情形，而是实事求是，分则中规定的是什么情形就是什么具体的赔偿范围，避免因对归责原则的不同理解而影响对具体赔偿范围的执行。^[15]归责原则的具体适用情况可以结合赔偿类型来分别进行考察，《国家赔偿法》规定的受害人有取得国家赔偿的权利的情形主要是以下三种：

一是行政赔偿范围列举的情形。第3条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(1)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；(2)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；(3)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；(4)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；(5)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(3)违法征收、征用财产的；(4)造成财产损害的其他违法行为。以上两条列举的九种情形，其中八种都明确使用了“违法”的限制词，以是否违法认定赔偿责任。第三条第三项虽然没有使用“违法”一词，但这种行为本身就是法律所禁止的，不存在合法使用的问题。由此可以得出，行政赔偿以违法为归责原则。

二是刑事赔偿范围所列举的情形。第17条规定：行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得国家赔偿的权利：(1)违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；(2)对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；(3)依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的；(4)刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；(5)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。第18条规定：行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得国家赔偿的权利：(1)违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的；(2)依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。以上两条列举的七种情形，有两种明确使用了“违法”限制词，以是否违法认定赔偿责任，再加上根本不存在合法可能的刑讯逼供和殴打、虐待等行为，一共是三种。还有三种是以刑事诉讼的结果来认定赔偿责任。对于刑事拘留的赔偿责任，一部分是以违法来认定，一部分是以刑事诉讼的结果来认定。由此可以得出，刑事赔偿采取了违法归责和结果归责相结合的归责原则。

三是司法赔偿范围列举的情形。第38条规定：人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。这里既有“违法”限制词，也有“错误”限制词，由此可以得出，司法赔偿采取了违法归责和过错归责相结合的原则。

根据上述分析，国家赔偿法确立的归责原则主要是违法归责，同时兼具结果归责、过错归责。可以这样认为，为适应不同情形的需要，国家赔偿确立了多元归责原则。这样的归责原则，直接解决了实践中对于归责原则的不同理解，将归责原则与赔偿范围结合起来，通过行政赔偿范围、刑事赔偿范围和司法赔偿范围的具体情形，实事求是地体现国家赔偿的归责原则。^[16]