导向风险及规避策略

一、导向风险及规避策略

(一)关于“导向”的理论分析

所谓“导向”，指的是媒介内容取向的引导性，包括思想意识形态、价值观、文化观念等等。

“导向”问题的重要性是由我国新闻事业的性质决定的。我国新闻事业的基本性质是：新闻事业既是党和政府的耳目喉舌，也是人民的耳目喉舌。⁽²⁾在新闻事业的五大工作原则中，其中的两大原则，指导性原则（通过报道新近发生的事实来宣传一定的观点，影响受众的思想，把受众引导到既定的目标上去）和党性原则，都体现出鲜明的导向意识。

在改革开放二十多年来中国新闻媒介的改革历程中，新闻媒介经历了从以内容为重到内容经营并重、从传者为中心到受者为中心、从单一宣传模式到信息传播和内容取向的多元化、从单纯的行业行政调控到行政与市场的双重调控几个不同方面的变化，但确保导向始终是重要的前提条件。

针对中国新闻媒介的现实，“导向”大体上可分成思想意识形态层面的“宣传舆论导向”和社会文化观念层面的“社会公益导向”两个方面。

宣传舆论导向是中国新闻媒介的重要思想基础和工作原则。1994年，江泽民同志在全国宣传工作会议上提出了宣传思想工作的基本任务，他说：“我们的宣传思想工作，要以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人，不断培养和造就一代又一代有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新人，在建设有中国特色社会主义的伟大事业中发挥有力的思想保证和舆论支持作用。”⁽³⁾之后，党中央又再度强调“导向”问题。1996年9月26日江泽民同志在视察人民日报社时，再次强调了舆论导向的重要性：“历史经验反复证明，舆论导向正确与否，对于我们党的成长、壮大，对于人民政权的建立、巩固，对于人民的团结和国家的繁荣富强，具有重要作用。舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸……新闻舆论单位一定要把坚定正确的政治方向放在一切工作的首位，坚持正确的舆论导向。”⁽⁴⁾ 因此，宣传舆论导向，首先是从意识形态层面上提出的。宣传舆论导向正确的关键在于坚定不移地宣传贯彻党的基本理论、路线、方针和政策，增强政治意识、大局意识与责任意识，坚持鲜明的党性原则，在政治上、思想上与党中央保持高度一致。⁽⁵⁾

除了意识形态层面的宣传舆论导向以外，在媒介实践中，还有社会文化观念层面的导向，即“社会公益导向”。“社会公益导向”的出发点在于强调大众媒介的社会责任。因为媒体报道的内容，提倡什么反对什么，都对受众的思想文化观念，包括生活态度和生活方式，对于事实价值的判断标准等，起着潜移默化的影响。担负社会责任是社会对媒介的必然要求，因此“社会公益导向”必须体现在各类媒介内容中。事实上，在西方国家，特别是出于对广播电视使用的无线电波资源公共性的考虑，作为信托条件之一，即使私有商营广播电视也会被法律限定以满足公共利益的需要。对于中国新闻媒介而言，其“社会公益导向”要突出社会主义精神文明，弘扬民族文化，树立社会主义价值观，大力提倡爱国主义、集体主义、社会主义的价值观；加强社会主义道德建设；倡导科学、文明、健康、向上的生活方式，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新人。

总之，不论是意识形态层面的“宣传舆论导向”，还是社会文化层面的“社会公益导向”，归根到底，中国新闻媒介遵循的导向基调，就是要坚持邓小平建设有中国特色的社会主义理论，维护中央领导集体和全党、全国各族人民的团结，归根到底把经济建设搞上去。这也是新闻媒介导向的目标，即维护社会政治稳定和思想稳定，为改革开放和现代化建设提供良好的舆论环境。

具体到电视领域，“导向”问题涉及到电视台的新闻和其他节目内容播出，电影电视剧的创作播映，境外电视节目的引进和播映，境外卫星电视的落地与接收，社会节目制作经营机构及其从业人员素质等各个方面。⁽⁶⁾

对于电视媒介来说，违背宣传舆论原则和社会主义精神文明，就会在导向上犯错误。具体表现有：舆论导向偏离政府公共政策和公众利益；过分热衷于传播物质文化；或成为低俗文化的制造和传播者。一些电视节目在片面追求收视率和商业效益的驱动下，导致“导向”防线岌岌可危，甚至出现严重的政治性错误；违纪违法现象不断；违反党的民族宗教政策；追求轰动效应和市场卖点等等。⁽⁷⁾

(二)制播体制改革中导向风险的产生

在制播体制改革中，“制播分离”是关键。为了充分发挥市场机制的作用，制播分离无疑会让更多的市场力量参与到节目生产领域，尤其是非新闻类节目（如电视剧、综艺节目、娱乐节目）的制作。和传统电视行业的“自产自销”不同，市场力量的介入增加了导向风险的可能性。

1、对国家广电总局来说，作为政府主管部门，以制播分离为特征的制播体制改革，带来的导向风险可能出现在原有政策法规、管理体制的滞后上，实际上是一种政策风险。

制播分离后，导向风险主要体现在以下三个方面：一是制作队伍良莠不齐，广电总局对社会制作单位的资质缺乏政策和法规上的认证和考核。国家广电总局2002年5月份统计数据表明，具有全国《电视剧制作许可证》和《广播电视节目制作经营许可证》的单位分别为383家和835家，并且多数属于广电系统外单位所有，这还不包括大量没有获得制作许可证，但也参加节目制作的各类文化公司、广告公司。⁽⁸⁾二是在宣传管理体制上，原有的体制不能完全适应制播分离的要求。行业管理部门发布的“内部文件”，虽然内容较多，但规定的级别较低，难以深入基层，大量的“精神”和“口径”在一层层的口头传达过程中“流失”了。以内部文件的形式来规范宣传，以口头传达宣传精神的模式来管理宣传，对基层的渗透力十分有限，操作性较差。《广播电视管理条例》中有一专章为“广播电视节目”，共17条规定，但内容太少，过于笼统，难以涵盖复杂的各类节目。由此，矛盾随之而来。体制外的电视节目制作公司，很难通过原有体制内的系统，了解最新动态的导向要求，无法定期地、直接地得到政府宣传部门内部文件的“精神”和“口径”，从而在导向上造成偏差甚至错误。⁽⁹⁾而且在偏差、错误发生的情况下，有关部门对相关责任单位和责任人的处理，也显得缺乏有力的制度保障和支持。其三是对节目的政策认定上。比如目前的政策对娱乐类节目的规定就不明确，对娱乐节目的制作、播出许可证的颁发与核定、对境外娱乐节目的准入标准不确定，这给节目播出带来很多麻烦。⁽¹⁰⁾

2、对广电集团来说，制播体制改革加大了集团管理的难度，一是对台外介入节目制作的社会力量的管理，二是对台内体制的相应改革。

专业化频道分营使电视频道的栏目数量增长数倍，播出时间猛增，对节目的需求量，尤其是高质量节目的需求量猛增。在这种情况下，不少节目委托台外制作单位制作，因此集团的管理层次增加。如果电视台缺少对承包方的资质考察，电视台对发包的电视节目的条件、额度没有硬性的量化标准，承包方为了节约成本，尽量减少经费，必然以牺牲节目质量为代价，而这必然会影响到导向。⁽¹¹⁾此外，在集团和下属频道之间权力、利益的分配上，在对频道的激励、考核方式上，集团还需要不断地进行探索。比如上海文广集团，对11个频道中的3个频道实施公司化改制，目的是让频道以独立法人的资格参与到市场竞争中，在各方面更具有自主性和决定权，但同时如何确保宣传舆论导向和社会公益导向不受影响却面临着挑战。⁽¹²⁾

3、对频道来说，在以专业化内容播出为核心的频道分营的过程中，频道对社会制作的节目审查管理需要有严格、科学的规范。

在制定节目制作标准时，需要有一套科学可行的规范，有章可循，依章办事，而不是以某个人的好恶作为审核标准。对制片人责权需要进行认定和考核。此外，频道还要积极探索适合于不同制播方式的节目管理，而不应该一刀切。比如，带有新闻信息性的节目还是台内制作比较好，可以在社会上采集一些素材；综艺节目可以采取委托社会力量制作的形式；电视剧采取购买的形式也可以采取投资的形式（包括动画片和电视电影）；专题节目最好由电视台策划，通过收购或委托制作，形式比较灵活，其结合程度可以深入一些，这样会更有利于把握宣传导向。⁽¹³⁾

制播分离条件下可能出现的行为价值取向是：在看待和处理广播电视的事业属性和产业属性、导向和市场、社会效益和经济效益的关系上出现偏差，有可能只埋头于产业的创新和发展，而忽视了把握正确宣传的导向；只图追求经济效益，忽视社会效益；一味追求收视率，忽视节目的品味和媒体社会责任。这是行业主管部门、广电集团、频道三方都需要格外重视的问题。

4、从制作公司的角度来看，业务素养较差，导向意识不强，是产生导向风险的主要原因。

很多制作公司对导向问题不够重视，对宣传舆论导向和社会公益导向的要求也缺乏客观、全面的了解。一些节目在题材选择、内容选取、形式运用等方面，把握不当。例如公安题材的节目片面强调纪实，简单复制案件，过多过细展示犯罪情节，泄露侦察手段，过分渲染血腥、暴力和社会阴暗面，造成不良社会效果。有的反腐题材影视剧表现不当，把关不严，在正面宣传中不注意防止负面效果，直接影响党和政府形象，损害党同人民群众关系。有的综艺节目媚俗、品味低下，照抄照搬港台风格。有的谈话节目拿重大题材、严肃题材调侃、庸俗化。有的电视剧滥情、戏说、豪华成风，胡编乱造等等。竞猜类节目有的语言粗俗，内容空洞，格调低下。

另外，制片人文化素质的高低直接影响到节目质量。有的“制片人”认为，当制片人就是为了赚钱，节目质量好坏是次要的，由此也造成节目的导向存在风险，这些问题都值得高度重视。

需要指出的是，尽管国家广电总局、广电集团、频道、制作公司四方面的行为都可能会导致导向方面的问题，但从它们之间的关系上来看，四者担负导向风险的责任大小不同。相比较于制作公司，频道、集团应该在导向风险上担负更多的责任，因为电视台拥有节目审核权和播出权。此外，电视台在委托或合作制作节目之初时，应和制作公司充分协商、沟通。对于制作公司来说，应该自觉地遵循正确的导向原则，自觉地去了解导向要求。

(三)海内外传媒业对导向风险的控制

海外传媒在导向问题上，同样强调媒介的社会责任感和媒介教化功能的发挥。尽管市场在传媒产业中发挥很大的作用（比如美国的节目市场辛迪加等），但在发挥市场手段调节的同时，行业管理者同样注重发挥在导向引导上不可替代的调节作用。这主要体现在通过政策法令、同业共守规定和自律标准来保证节目制作的规范等等。这些都为我国在推进电视产业市场化进程中如何防范和规避制播分离中的导向风险提供了借鉴经验。

如美国联邦通讯委员会（FCC）1946年发表了规范性的而非法令性的蓝皮书，要求广播电视播送不以广告利益为重的节目、重视地方性的趣味或利益的节目、对公众利益有关的讨论性的节目。

在BBC内部，其发布的《制作人守则》，是BBC多年来节目管理成果的文化表现形式，其内容涉及采访、编辑、制作节目所必须遵循的规则以及各类节目的处理原则，内容详尽，操作性强，《守则》系统、全面地对业务流程的每一个环节制定了具体的行为规范。《制作人守则》每年修订，BBC的所有采编人员特别是节目制作人人手一册，随时查阅。它不是靠国家的强制力推行的法律性文件，而是自律性的内部工作制度。

在我国台湾，规定首次播出的节目，制作人需要根据被通过的企划书或样本通过时所得的修整意见，提交节目部门审查首次播出的节目脚本。一个节目，不论播出多少次，每次的脚本都得经过审查。在1983年出台了《电视节目制作规范》。其中规定了电视制作的原则，包括一般原则和特定原则。一般原则包括对国家、社会、儿童的责任，节目的主题及意识形态，节目的内容情节，画面及动作表现，用语，节目和广告应该明显分开处理等内容。特定原则涵盖了新闻及政令宣导节目、教育文化节目、妇女及家庭节目、儿童节目、戏剧、综艺、竞赛和益智节目的制作原则。

(四)导向风险的规避与防范对策

从以下几个方面来规避导向风险，可以促进整个电视业产业化进程的健康、有序。

1、广电行政管理部门的对策

(1)完善法规，健全制度

法律法规不健全、管理制度弹性大、操作性不强是出现导向风险的一个重要原因，因此，尽快健全针对电视业的法律法规和规范媒介政策可以很大程度上避免和规避导向风险。前国家广电总局局长徐光春在谈到中国广电“入世”对策时已经提及到法规的制度化建设问题：“入世后广播影视应对的关键措施，就是要加强法规制度建设，加快推进广播影视法制化的进程。广播影视法制建设的总体目标就是要紧密围绕广播影视改革与发展的主题，探索和构建以宪法为根本，以广播影视专业法律为主干，法规、规章、政策相互配套，协调统一，集立法科学、普法广泛、执法从严、违法必究为一体的，符合国家法制建设总体要求、符合广播影视基本规律和特点、符合改革发展总体目标的广播影视政策法律新体系。”⁽¹⁴⁾

(2)深化管理体制改革，提高管理水平和效率，进一步健全完善广播电视宣传宏观管理和行业监管机制

1983年中共中央37号文件明确规定：“省、市、自治区广播电视厅（局）受该省、市、自治区人民政府和广播电视部双重领导，以同级领导为主。同时，省、市、自治区广播电视厅（局）的宣传工作，受省、市、自治区党委领导和广播电视部领导；事业建设受省、市、自治区人民政府和广播电视部的双重领导，以同级政府领导为主。上述原则，也适用于省、市、自治区广播电视厅（局）与省辖市、县广播电视局之间的关系。”在上述文件精神的指导下，我国电视台形成了党管宣传前提下的双重领导的管理原则。从管理上来说，各级党委、各级宣传部、各级广电总局、各级政府和广电集团等都担负着不同层次的管理职能。实行制播分离之后，关键是处理好党委领导、政府管理和集团运作的关系，各个部门分工合作、各司其职，共同做好舆论导向工作。

随着广电制播体制改革的深入，管理体制面临由“管办合一”向“管办分离转变”的新课题。作为实体的广电集团（总台）将承担起发展事业、做大做强的重任；作为政府部门的广播影视行政机关，则主要抓管理。在行政管理上，广电总局要分清职责，政企分开，把原先过多参与的具体业务交集团去做，自己抓行业宏观规制和调控监管，建立和完善一整套行业监管机制。

(3)在节目政策认定上，实行广播电视节目制作、发行准入制度，建立广播电视节目出品人持证上岗制和出品人负责制

所有社会节目制作公司，必须经行政主管部门批准，只能在允许的范围内制作节目。电视台现有工作人员以个人名义同社会上联合组建公司制作节目，必须同电视台脱钩，并取得许可证后方能制作。⁽¹⁵⁾对于一些在导向上存在偏差、错误的制作公司和制作人，要进行必要的教育和处罚，甚至“淘汰出局”。

2、电视台规避风险的对策

实行“导向一票否决制”。在电视台节目审查和评估体系中，实行“导向一票否决制”。制作公司可以制作电视剧、文艺节目和科技、教育类节目、专题节目，但是否购买、是否播出，必须由电视台来把关和决定。对节目中不符合规定的部分，哪怕是细节部分，必须按照播出要求进行修改。电视台通过介入某些节目生产过程，也可以有效规避导向风险。⁽¹⁶⁾

3、制作公司如何规避导向风险

在这方面光线传媒的个案具有一定的代表性。主动强化导向意识，找准节目的生产定位，提高从业人员素质使得光线传媒找到了生存发展的空间，同时也为其他电视制作公司提供了可资借鉴的经验。

(1)主动强化导向意识：与传统媒体比较，“光线传媒”认为制作公司应该在遵守导向原则的前提下把节目做得更精彩一些，角度把握得更好一些，节目风格更独特一些。光线传媒总裁王长田对于宣传导向体会颇深，他认为：“因为电视是一种特殊商品，所以电视台对节目要把关、要终审。普通商品是不需要的。制作公司必须重视导向，因为做不到就无法生存。”所以，“光线传媒”自1999年7月节目开播以来，从来没有一条报道受过批评，在国庆、建党周年纪念等重大活动中，“光线传媒”的积极配合受到了有关领导的表扬。⁽¹⁷⁾南京广电集团下属的文体频道总监于勇经历了事业和产业的剥离过程，他说比起以前在事业单位里，现在反而更关注政治、更关注纪律、更关注合法性的问题。⁽¹⁸⁾

(2)找准节目的生产定位：光线传媒的业务范围主要集中在娱乐和体育两个领域。着力开发中国最大多数受众收视需求，中国娱乐界健康文化的前进方向，中国最先进企业产品的市场通路的媒体平台是光线传媒的三位一体的市场定位概念。

节目研发阶段必须了解观众对节目的需求程度，调查电视台对节目的兴趣，以销定产的节目生产机制，保证了光线节目的最大多数受众收视需求。

光线的理念、路线、策划和运作各项工作，必须努力体现发展面向现代化、面向世界、面向未来的，娱乐化、明星化、故事化的文化产品的要求，为娱乐界人士提供与受众互动沟通且影响巨大的平台。

调查广告主对栏目的广告投放热情，光线传媒必须为客户提供多媒体、跨平台的与消费者沟通的多样化但又目标一致的渠道，使消费者在对媒体的贴身体验中产生对产品的亲合力。⁽¹⁹⁾

明确的节目生产定位有助于避免节目走向低俗化和生产质量的不稳定。

(3)提高从业人员素质：尤其是提高政策理论水平、熟悉电视行业政策法规，自觉遵守党和政府对舆论导向的要求。据了解，光线传媒现有员工近200人，大专以上学历占93%，高层管理人员全部担任过国内大型媒体管理职务，绝大部分业务骨干分别来自CCTV、BTV、人民日报、经济日报等著名媒体和国内知名广告媒介公司，具有丰富的新闻报道和媒介市场工作经验，尤其是具有很强的政策意识和导向意识。另外，光线传媒还经常征询政府主管部门和决策人物的意见，请他们给公司指路、把关、降低公司的导向风险。

总之，广电产业之所以特殊，就是因为肩负着宣传舆论导向和社会公益导向的重大责任，但是导向风险并不足以成为新的制播运营体制的桎梏。从产业角度上来说，遵循导向原则是进入这个产业的游戏规则之一。因此在我们的调研走访中，无论是从广电集团、频道，还是个体的栏目的角度来看，大家都觉得导向风险可以规避，因为不管是否制播分离，栏目编导、制片人、频道总监、电视台台长都会层层把关审核，保障导向正确。而从制作公司方面来说，他们会更加注意政策、注意导向，以避免踩到“地雷”，极力避免不能播出的风险。因此，事实表明，只要明确规范，强化责任，与节目生产和播出相关的各个环节都高度重视，在制播体制改革中，导向风险完全是可以规避的。