资本运作与体制改革

二、资本运作与体制改革——我国文化产业政策中的改革要素分析

随着经济体制改革的不断深入，我国文化行业也开始了改革的步伐，30年的改革开放大大激发了文化领域的活力。而文化领域的改革最为艰巨的部分就是产业资本投入与政府管理体制改革问题。本研究提取的46个要素中前10个要素便是涉及资本投入与政府管理体制，包括吸纳风险投资、吸纳民营资本、其他社会资本、外资进入、合资或合作、独资、政企分开、完善行政审批制度、资产授权运营和政府服务效率等10个要素。

下面我们将从资本投入方式的变革与政府管理机制的变革两部分对这10个要素在512条政策中的表现情况进行分析。

（一）资本投入方式

我国计划经济体制下文化行业由政府投资、计划生产的模式在新时期市场经济条件下已经不能满足产业发展的需要了。在市场经济条件下，文化生产单位不再是完成国家的文化生产任务的事业单位，而是相对独立经营、面向市场需求的经营企业，这就为国有资本之外的其他资本形式进驻文化领域埋下了伏笔。资本投入方式的改革也成为文化体制改革的重要内容不断出现在各级政府的文化产业政策文件中。

本次研究所涉及的资本投入方式包括风险投资、民营资本、其他社会资本以及外资，而资本运作方式包括合资或合作、独资等形式。资本投入方式的丰富首先是我国文化体制改革的巨大创新，为文化产业的研发提供了更多的资本空间，从而大大激发了我国文化产业的“创意力”和创新能力；同时激发民间资本与产业运作力量，可以提升我国文化生产的价值塑造能力，以及文化产业对整个国民经济的产业贡献率。

1.风险投资

根据美国全美风险投资协会的定义，风险投资是由职业金融家投入到新兴的、迅速发展的、具有巨大竞争潜力的企业中的一种权益资本。从投资行为的角度来讲，风险投资是把资本投向蕴藏着失败风险的高新技术及其产品的研究开发领域，旨在促使高新技术成果尽快商品化、产业化，以取得高资本收益的一种投资过程。风险投资在我国是一个约定俗成的具有特定内涵的概念，其实把它翻译成创业投资更为妥当。广义的风险投资泛指一切具有高风险、高潜在收益的投资；狭义的风险投资是指以高新技术为基础，生产与经营技术密集型产品的投资。

从其定义可以看出，风险投资与文化行业内的多种产业门类具有天然的联系，吸纳风险投资进入文化行业、培育文化企业的快速成长、促进我国文化产业的发展具有重要作用。而其本身的进入也昭示着我国文化产业体制改革的力度不断加大。本研究搜集的政策文本库中，涉及风险投资的政策共有14条，占总数的2.7%，见表4‐5、表4‐6。

表4‐5　投资方式与体制改革部分要素出现的频次和比重

表4‐6　投资方式各政策要素在各类政策中的频次和比重

续表

总体来看，风险投资在文化产业中并不多，吸纳风投的产业门类只有广播影视业、网络产业和动漫产业，分别出现了1.7%、1.6%和16%。

从具体政策内容来看，广播影视业中涉及风险投资这一资本投入方式的主要是电影行业，如《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》的第五条“鼓励加大投融资政策支持”中提出“积极探索建立电影风险投资机制，各地可以利用中小企业创业、发展等投资基金支持电影风险投资，鼓励大型企业通过参股、控股等方式投资电影，鼓励有实力的企业、团体依法发起组建各类电影投资公司，努力培育电影领域战略投资者”。这对于全面提高我国电影企业的创作生产能力、经营管理能力、科技创新能力、公共服务能力和国际传播能力具有重要的推动作用。

网络产业是风投资本最为关注的新领域之一，符合风险投资最为关切的高新技术及其产品的研究开发行业。如2005年，网络视频网站土豆网获得第一次风险投资，其企业规模得到大幅度扩展。2006年5月，土豆网再次拿到由寰慧投资（Granite Global Venture）、集富基金（JAFCO）和首轮投资人IDGVC共同参与的第二轮850万美元的风险投资融资。其中的寰慧投资（Granite Global Venture）在中国亦对阿里巴巴提供了风险投资。可见对于网络产业的发展，风险投资是一种特别重要的资本投入方式。因此，我国相关产业政策中也涉及了风险投资的鼓励政策，如《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》的第三条“多方筹措资金，加大对软件产业的投入”中（一）明确提出:建立软件产业风险投资机制，鼓励对软件产业的风险投资。由国家扶持，成立风险投资公司，设立风险投资基金。初期国家可安排部分种子资金，同时通过社会定向募股和吸收国内外风险投资基金等方式筹措资金。风险投资公司按风险投资的运作规律，以企业化方式运作和管理，其持有的软件企业股份在该软件企业上市交易的当日即进入市场流通，但风险投资公司为该软件企业发起人的，按有关法律规定办理。

动漫产业政策所涉及的风险投资内容最多，主要集中在各地市制定的有关扶持动漫产业发展的政策中，包括广东、江苏、辽宁、黑龙江、湖南、深圳等省市地区，如《江苏省政府办公厅转发省文化厅等部门关于加快动漫产业发展若干意见的通知》、《山东省人民政府办公厅转发省文化厅等部门枙关于推动我省动漫产业发展的若干意见枛的通知》、《长沙市人民政府关于进一步加快动画产业发展若干政策的意见》、《深圳市人民政府印发枙关于扶持动漫游戏产业发展的若干意见枛的通知》、《哈尔滨关于鼓励和扶持动漫产业发展的意见（试行）》等。

涉及文化产业对风投资金使用的政策文件主要由各市地区政府部门制定，占半数以上，其次是省部级政策中也稍有涉及。

2.民营资本

民营资本是我国文化产业市场化中率先进入文化行业的非国有资本形式，我国的文化行业类政策中也较早地涉及了吸纳民营资本的条款。在512条统计政策文件中，涉及吸纳民营资本的有26条，占全部政策文件的5.1%。见表4‐5。

在本次研究样本库中，最早提及“吸纳民营资本”的政策是2003年，国务院办公厅《关于印发枙文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定枛的通知》中，提出要“鼓励、支持、引导”社会资本以股份制、民营等形式，兴办影视制作、放映、演艺、娱乐、会展、中介服务等文化企业，并享受同国有文化企业同等待遇。2003年7月，中宣部、文化部、广电总局和新闻出版总署发布的《关于文化体制改革试点工作的意见》；2003年9月，文化部发布的《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》也明确提出了民营资本的问题。前者文件中提到“电影、电视剧和娱乐节目制作单位，出版物发行、印刷企业，放映、演出公司和一般性艺术表演团体……有条件的可通过股份制改造实现投资主体多元化，鼓励、支持、引导民营资本进入政策许可的经营范围”。后者文件中提出“凡鼓励和允许外资进入的文化领域，均鼓励和支持国内资本，特别是民营资本以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式进入”，并且特别强调“非国有经济投资的文化产业项目和建设的文化场馆，在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资等方面，享受与国有经济投资的同等待遇”，这就为民营资本进入文化领域从事经营、展开公开公平的市场竞争奠定了政策基础。

涉及民营资本的产业门类包括广播影视业、网络产业、艺术产业、体育产业以及动漫产业，国家有关文化产业的总体政策也大量涉及了民营资本的条款。吸纳民营资本要素在各类文化产业政策中的具体比重分布见表4‐6。

从表4‐6的具体数据可以看出，我国所有文化产业门类中有26条政策文件涉及民营资本的进入问题，其中“动漫产业”就有16条，是涉及民营资本最多的行业门类，占全部动漫产业类政策的21.3%。

2009年，国务院《文化产业振兴规划》出台，其中提出要降低准入门槛，积极吸收社会资本和外资进入政策允许的文化产业领域，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。之后，文化部制定《关于加快文化产业发展的指导意见》，要求认真落实《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，并制定《文化部文化产业投资指导目录》。该《指导目录》将把文化产业重点分为群众文化、动漫艺术、网络游戏、文化商务等具体行业；并进一步分为鼓励、允许、限制、禁止等类型，对文化产业投资进行一次全面梳理和引导。

2010年5月，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，其中第十七条提出鼓励民间资本参与发展文化、旅游和体育产业，“鼓励民间资本从事广告、印刷、演艺、娱乐、文化创意、文化会展、影视制作、网络文化、动漫游戏、出版物发展、文化产品数字制作与相关服务等活动，建设博物馆、图书馆、文化馆、电影院等文化设施”。

民营资本的进入对于文化产业的发展具有重要的作用。“目前在国家文化部门管理的文化产业中，非公有制经济所创造的文化产业增加值已经占到全部文化产业增加值的一半以上，就业人数占到三分之二。文化产业在我国国民经济中所占比重正在逐年上升。有关人士认为，这块市场蕴藏的巨大商机将吸引更多资本的介入。以影视为例，据统计，2008年，民营资本共投资了96部电影，占全年140部国产电影出品量的68.5%。国产电影的票房收入有近80%是民营公司参与发行创造的，而‘华谊’始终位列国内电影票房之首。‘华谊兄弟’的成功上市，对资本市场来说，不过是增加了一家中小型公司，但作为国内最大的民营影视制作集团，这一事件对我国文化产业发展尤其是民营文化产业发展具有里程碑式的意义。”⁽¹⁾

3.其他社会资本及外资

几乎所有文化行业都涉及了其他社会资本形式，其中仍以动漫产业、网络产业和影视类行业居多，尤其是动漫产业和网络产业作为近年来发展迅速、政府较为重视的文化行业，更是较多地依赖社会资本所注入的推动力。

其他社会资本形式在本研究的政策样本库中的具体表现见表4‐6。

外资是我国文化产业的运营中较为新颖的资本形式，伴随着我国加入WTO，外资逐步进入了我国文化领域的更多行业，深度和广度不断扩展，本研究样本库中涉及外资形式的产业门类包括除了报刊业和体育产业之外的其他所有产业门类，尤其以动漫产业和广播影视业为主，而总体文化产业政策也有多达11条政策文件涉及外资，占全部文化产业政策的20.4%。“外资进入”一项要素指标在各类产业政策中的分布和比重见表4‐6。

虽然从政策层面来看，外资对文化产业发展的作用已经被各级政府部门广泛认识到，但是外资进入的口径依然很狭窄。1996年国务院颁发的《国务院关于进一步完善文化经济政策的若干规定》提出，“国务院决定进一步完善文化经济政策，在加大各级财政对文化事业投入力度的同时，拓宽文化事业资金投入渠道，逐步形成适应社会主义市场经济要求的筹资机制和多渠道投入体制”。但并未明确提出“外资”进入的问题。

《文化产业发展第十个五年计划纲要》提出，“扩大对外开放和合作，积极合理有效地利用外资。在保证中方控制经营权的情况下，积极引进外资改造电影院基础设施和技术设备”，“选择若干试点，推进引进外资工作，利用国外先进的管理、技术和资金，提高我国文化产业的水平和质量”，这一规定明确了外资可发挥作用的领域仍旧是“基础设施和技术设备”以及国外先进的管理、技术和资金，文化内容层面仍然是禁区。

由此，外资进入我国文化产业领域的主要经营模式仍是“合资或合作”的方式，如2010年8月，默多克将3家中文电视频道的控股股权出售给华人文化产业投资基金，出售股份比例在51%～52%之间，3个电视频道及电影片库的资产估值为3亿美元，交易金额略高于1.5亿美元。根据双方协议，双方将成立一家合资公司，共同运营这3个电视频道及电影片库，以实现增收并盈利。⁽²⁾2010年，中国电影市场增长速度高达64%，对国际资金形成巨大的诱惑。如今，投资影院已成为当前外资参与中国电影产业的主要方式。美国娱乐地产信托公司投资1.5亿美元，在上海参与成立了合资影院管理公司——APEX国际影院投资公司。2011年，A‐PEX国际影院投资公司将联合美国娱乐地产信托公司，共同投资建造重庆、柳州、长春等中国内陆城市的电影院。与此同时，日本的角川映画，韩国的希捷、美佳和好丽友集团近两年来也在中国悄然扩张。由日本角川映画投资的香港新华集团，最近与中方合作伙伴成立“华夏新华大地院线”。韩国希捷集团已经在中国开设了十多家影院，好丽友集团在2010年也进入中国，正处于为影院选址的阶段。⁽³⁾

对此类行为，各级政府的政策文件也多有回应。本研究政策样本库中涉及“合资或合作”的产业运作模式的行业政策为数不少，产业领域广泛（见表4‐6），除了文化产业大类政策之外，广播影视业、动漫产业以及音像业、网络产业、旅游业和艺术产业都有涉及。

资本投入方式系列指标都涉及了动漫产业、网络产业、广播影视业等产业门类，这也说明，以这三类文化门类为主要代表的文化产业政策开始注重从资本投入层面提升我国文化产业的创意力、文化资本转换力。

（二）政府管理体制改革

政府管理体制改革是我国文化体制改革的重要内容，发展文化产业，不仅需要政府加大投入，还需要政府转变职能，在发展文化产业中，政府的角色由“办文化”转换到“社会管理和公共服务”上来。本研究的46个要素中关于“政府管理体制改革”的有政企分开、完善行政审批制度、资产授权运营和政府服务效率四个要素，管理体制改革要素是我国文化体制改革最重要的“创新”内容之一，对于放权文化市场、充分激发市场活力和创新能力，从“创意力”层面提升我国文化产业的发展水平具有重要作用。通过分析我国现有文化产业政策中有关政府管理体制改革的内容，可以把握我国文化体制改革与政府管理体制改革的力度和文化产业的创新能力，同时也为未来政府管理功能的进一步发挥与体制的深入改革提供借鉴。

1.政企分开

涉及“政企分开”要素的政策共有12条。2001年的《文化产业发展第十个五年计划纲要》明确提出，要“以实现行业管理为方向，积极转变政府职能。政府文化主管部门要从‘办文化’的传统计划经济管理模式向‘管文化’的现代社会主义市场经济管理模式转变。要以行业管理为主，通过各种经济的、法律的和必要的行政手段调控市场，引导企业的生产经营活动”。2003年，中宣部、文化部、国家广电总局以及新闻出版总署联合发布的《关于文化体制改革试点工作的意见》中指出，“文化体制改革要与社会主义市场经济体制相衔接，与劳动、人事、分配、社会保障、行政管理等各方面的改革相衔接，与国家不断完善的法律法规体系相衔接”，并将“健全文化管理体制”作为文化体制改革的首要任务，“行政主管部门要进一步转变职能，实行政企、政事分开，管办分离，加强宏观管理。强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务等行政职能，完善行政审批制度，把好市场准入关。实行依法管理，加强文化法制建设，完善地方文化法规”。

从政策发布部门级别来看，主要是中共中央国务院及省部级所发布政策多有涉及该项要素。

表4‐7　政府管理体制政策要素在不同级别政策发布部门的分布

从产业门类来看，涉及“政企分开”的有广播影视业、音像业、网络产业以及文化产业总体政策，其具体数量比例见表4‐8。

表4‐8　政府管理体制改革类要素在各类政策中的频次和比重

续表

2.完善行政审批制度

行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

文化体制改革的重要内容就表现在政府管理角色从“办文化”的主体变成“管理者”与“服务者”的角色，而管理与服务功能的发挥主要通过各类行政机关对文化产业主体的审查、批准，并通过各种证照等对文化产业的市场主体进行管理。

本次研究样本中涉及此项要素的政策最多，共有152项政策文件，占总数的29.7%。该要素主要涉及的产业门类及其所占比重见表4‐8。可以看出，广播影视业、网络产业、广告业和动漫产业所占比重较高，这一数据反映出这几大产业的市场发展之迅速，迫切需要国家相关部门在制定管理与规范政策中需要进一步完善现有的行政审批制度。

以网络产业为例，自2000年以来，国务院、国家广电总局、新闻出版署、文化部、信息产业部等部门发布了为数众多的互联网信息管理政策与法规，对互联网经营性主体的管理手段则主要以发放许可证的方式，对非经营性的互联网信息传播行为采用备案管理制度，同时辅以内容审查、年检制度和公众监督举报制度的管理方法。现有的许可证主要是文化部的“网络文化经营许可证”、国家广电总局的“信息网络传播视听节目许可证”（视频牌照）以及信息产业部的互联网接入许可，以企业注册的形式对经营性互联网信息传播主体进行管理；而对于非经营性的信息传播主体则采用备案管理制度，对传播主体的责任人、网站网址、服务项目等进行明确界定。

内容审查和公众监督举报制度主要针对互联网的传播内容，以信息服务提供者为主要责任主体，要求互联网信息服务者必须设有专门的审查人员对互联网信息进行内容审查，并要求审查人员要接受岗前培训，取得一定的从业资格，从而保障传播内容的合法性。为了恰当地掌握互联网信息经营单位的经营状况，主管部门都实行年检制度，在许可证有效期内要求经营单位提交年检报告，办理年检手续。年检不合格者限期整改，整改后仍不合格的，收回许可证，未按规定办理年检手续的单位，其许可证自动失效。⁽⁴⁾

3.资产授权运营

我国文化领域拥有丰富而庞大的国有资产，如何妥善处理这批国有资产是当前文化体制改革中的一个重大挑战。进一步深化改革，改革计划经济体制中不合理的环节，建立适应社会主义市场经济体制的国有文化资产管理体制与文化资产运营方式将是一项系统而浩大的工程。文化领域的国有资产管理体制的重要弊端，就是政府对国有资产运营的行政干预太多，降低了国有资产的运营效率，也抑制了市场主体对资产运营的活力和主动性，长远来看是不利于我国文化产业的发展的。

十六届三中全会再次强调:“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。”因此，在国有文化资产管理问题上，特别是在文化产业的一般竞争性领域，将政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，不是一个简单的文化领域国有资产归哪个口子来管理的问题，而是要坚持十六大确定的国有资产管理体制改革的方向。这个方向，就是要淡化政府的行政干预，让企业成为真正的市场主体。而对市场主体实行“资产授权运营”将是一个解决方式。

2003年，中宣部、文化部、国家广电总局以及新闻出版总署发布的《关于文化体制改革试点工作的意见》提出，“建立资产经营责任制，具备条件的可实行资产授权经营，盘活国有资产，确保保值增值。”同年，文化部在其发布的《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》也提到“建立资产经营责任制，具备条件的可实行资产授权经营。扶持打造一批国有文化控股公司和国有资产经营公司”。

本次研究的政策样本中，涉及该项要素的政策文件共有25条，占总数的4.9%。从发布部门的级别来看，主要是各市地区的政策中涉及该要素较多，其次是省部级和中共中央国务院（见表4‐7）。

从政策类别来看，主要涉及动漫产业、广播影视业以及少量体育产业、艺术产业和旅游业的政策内容，文化产业大类政策也有部分文件涉及该项要素（见表4‐8）。

4.政府服务效率

政府工作效率的提升以及政府向服务者角色的转变问题是政府体制改革的热点，也是直接关系到产业发展的重要环节。本次研究的政策样本中涉及“政府服务效率”的共有74条，占政策文本总数的14.5%（见表4‐8）。

值得注意的是，这些政策的发布部门涉及了全部的四大级别政府机关，其中以省部级为最多，共52条；其次是中共中央国务院和各市地区，人大有一项政策涉及该项要素（见表4‐7）。

从文化产业的具体产业门类来看，该项要素几乎涉及了所有产业门类，其中以动漫产业、广播影视业为最多，分别占本门类政策总量的25.3%和31%。其次是文化产业总类政策，共有17条政策涉及该项要素，占本类政策总量的31.5%（具体数值见表4‐8）。

从以上分析可以看出，政府体制改革类的四大要素涉及产业门类较广，除了文化产业总体政策较多涉及之外，广播影视业、动漫产业、网络产业等都涉及了众多政府体制改革的内容。尤其是“行政审批制度”更是涉及了几乎所有的文化行业，这对于放下文化发展的包袱、消除文化产业化的发展障碍、从根本上激发文化创意力具有重要作用。可见当前文化产业政策对于3P要素中的“创意力指数”体现较多。