政策合法化的主体与权限

政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。主体与权限，是一个问题的两个方面。谁有权使政策方案合法化，谁就成为政策合法化的主体。换言之，成为政策合法化的主体，必须具有相应的权限。这就导致了政策合法化主体的两个基本特征，即宏观上的广泛性和微观上的特定性。同时还必须注意，主体是由权限决定的，权限又是法律规定的。法律针对不同的国家机关规定了相应的、不同的职权，主体只能在其法定权限内实施政策合法化行为。

（一）政策合法化主体的基本特征

政策合法化的主体具有两个显著的特征，即宏观上的广泛性和微观上的特定性。所谓宏观上的广泛性是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的。有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。它既包括国家立法机关（权力机关），也包括其他国家机关；既可以是中央国家机关，也可以是地方各级国家机关。因此，不能把政策合法化过程局限于立法过程甚至议会的立法过程。这一点，政策合法化与政策法律化有所区别。政策法律化是政策向法律的转化，也叫政策立法，实际上是一种立法活动，其主体只能是享有立法权的国家机关。政策法律化可以说是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策合法化具有更大的外延，它仅要求政策方案获得合法地位，具有执行效力，并不要求把所有政策都转化为法律。

所谓微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体是特定的。尽管总体上政策合法化的主体是广泛的，但这并不意味着任何一项政策方案的合法化活动都可以随便由哪个国家机关来进行。如邓小平针对解决港、澳、台问题而提出的“一个国家、两种制度”的政策构想，其政策合法化的主体只能是有权制定和修改宪法的最高国家权力机关即全国人民代表大会，因为国家制度问题必须由宪法加以规定。应该注意的是，不能把政策合法化主体的特定性理解为每一项政策的合法化主体都是单一的。有些政策，批准机关和发布机关不同，其合法化主体也就分属两个机关，如国务院组成部门或者省级人民政府制定的某些规章，报国务院批准后，又由制定机关发布施行。其批准机关是国务院，发布机关是国务院组成部门或省级人民政府，显然，二者都是政策合法化的主体。这种情况并不少见，如全国人大及其常委会审议通过的法律，公布权在国家主席，法律由国家主席公布后才能发生法律效力。政策的公布也是政策合法化过程的一个重要步骤。政策合法化的主体不仅指批准或通过政策方案的国家机关，也包括公布政策的国家机关。就是批准机关，有时也不止一家。如我们常常见到的联合发文，由于政策内容涉及几个部门的职权，政策就得由这些部门共同批准才能行文。跨行政区域的政策，也会出现这种情况。政策合法化主体如何确定，关键是看法律对国家机关的权限如何规定。

（二）政策合法化主体的权限

法律针对不同的国家机关规定了不同的职权，政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策，否则，所颁布的政策应视为违法无效，主体也应承担违法后果。这也正是政策合法化的意义之所在。那么，主体在政策合法化过程中应注意哪些权限问题呢？

1.主体要有合法依据

如依照宪法规定，国务院只有“各部、各委员会”有权发布规章，而国务院直属机构则不具有这项权力。实践中，国务院直属机构一直不断地发布规章，其中就存在于法无据问题。这种情况“随着社会主义市场经济体制的建立不仅不会减少，而且会增多……与其让它于法无据地长期立法，不如宪法或国务院组织法作出补充规定，予以确认。”从立法途径加以解决是根本的措施，但立法受众多因素的影响，可能需要很长的时间，在立法未解决之前，国务院直属机构制定的规章，由国务院批准、发布，也不失为一种可行的过渡措施。我们这里强调由国务院批准，也由国务院发布，这与有的学者把“直属机构起草，经国务院批准，由起草的直属机构发布的”情况也列为“是有依据的立法”是不同的。我们认为既然依照法律规定，国务院直属机构不享有规章发布权，那么规章即使经国务院批准，也不能由直属机构发布，否则主体仍然于法无据。

2.注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制

如公安部门制定颁布道路交通管理方面的政策，就要注意不能越权规定属于交通部门管辖的事项；国家政策不能干涉别国主权问题；地方政策既要注意行政地域管辖权，更要注意地方与中央的职权划分；行政机关制定政策不能设定限制公民人身自由的强制措施和处罚手段。在改革开放和建立社会主义市场经济体制条件下，尤其要注意避免借制定政策之机推行“部门利益至上”和“地方保护主义”。

3.注意滞后法律的效力问题

法律的稳定性往往导致不适应客观形势发展的滞后性。滞后的法律，未经废止仍然有效。政策合法化主体如果认为法律滞后，应该提请或建议有相应立法权的机关修改或废止法律，而不能随意以政策取代法律。否则，势必造成政策与法律相冲突。

总之，作为政策合法化的主体，始终应当明确自身的权限，恪守法定的职权范围。作为监督部门，更应依法履行监督职责，维护法律的权威。