政策合法化的程序

政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。在描述行政机关和立法机关的政策合法化过程之前，我们先讨论政策合法化程序的相对性问题。

（一）政策合法化程序的相对性

程序表现为次序和步骤，也就有它的起点。政策合法化的程序，应该说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。彼特琴（Hanna Pitkin）曾说：“事实上，无人有最后决定之权，因为根本就没有‘最后决定之权’这回事。”明确这一点，对于我们理解政策合法化的过程是必要的。政策合法化过程并不简单地表现为通过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策方案的“最终决定”也就大打折扣了。似乎一切又从政策规划阶段开始。

我们以实例来进一步说明这个问题。国家发展和改革委员会作为国务院统一领导下的综合管理国民经济计划工作，对国民经济进行宏观调控的经济职能部门，具体负责编制国民经济和社会发展计划。当国家发改委经过一系列复杂程序“最终确定”国民经济和社会发展的计划方案后，对它来说，政策规划阶段也就结束，这一方案开始进入合法化过程——报请国务院常务会议审定。国务院审定通过后，根据法律规定，还要报请全国人大审查和批准。因此，相对于国务院来讲，此前的工作都属于政策规划阶段，合法化过程要从报请全国人大审查开始。然而，进入人大后，似乎一切又是从政策规划阶段开始。首先要国务院提出议案，然后人大经一系列法定程序将其列入议程，才能交付代表审议。经审议修改取得比较一致的意见后，政策方案才“最后确定”，才能交付表决。因此，审议阶段似乎又属于政策规划阶段，似乎只有表决、通过、批准、发布才真正属于政策合法化过程。可见，政策合法化与政策规划有时的确难以截然分开，政策合法化的程序是相对的。正如林德布洛姆（Charles E.Lindblom）所说的，政策过程的各个阶段（Stages）常是重叠的（overlapping）。

（二）行政机关的政策合法化过程

政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相连的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。领导体制从不同的角度可以作不同的划分，如首长制与委员会制、职能制与层级制、集权制与分权制、一体制与分离制等，首长制与委员会制是一种常见的划分。首长制也叫首长负责制或一长制，其法定最高决策权由行政首长一人执掌，其他成员只有建议权，没有决定权。美国总统制就是一种最典型的首长制。有一次林肯召集七位部长讨论问题，七位部长均反对林肯的意见，而林肯最后宣布说：“七人反对，一人赞成，赞成者胜利。”委员会制的最高决策权由委员会各成员共同执掌，各成员权力平等，采取少数服从多数的原则决定政策。我国行政机关领导体制，新中国成立后一大段时间基本上是实行委员会制。1982年宪法则明确规定，从中央到地方的各级行政机关实行首长负责制。我国的行政首长负责制是建立在民主集中制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明显。如果单纯从首长负责制的角度看，行政机关的政策合法化过程，凡政策的制定和发布属于本机关的权限即依照规定不必上报审批的，就可以简单地表现为行政首长对政策方案的决定、签署和政策的公布。然而，在行政首长对政策方案的决定、签署之前，有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度，是与行政机关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相对性原理，我们可以把这些做法或制度也看作是我国行政机关的政策合法化过程。

1.法制工作机构的审查

目前，我国县以上各级人民政府和相当一部分政府部门都设置了专门的法制工作机构，审查政策方案是它们的一项主要职责。有关部门拟定政策方案后，一般先由法制工作机构审查，审查通过后再报领导审批或领导会议讨论决定。有些单位还建立了“规范性文件非经法制工作机构的法律审核把关，领导不予签发”的制度。法制工作机构对政策方案进行审查，对于保证政府政策的合法性有着重要作用，应予制度化。应该说明的是，这种审查是协助领导审查，具有参谋、咨询性质，审查的意见仅供领导决策参考。

2.领导决策会议的讨论决定

根据法律规定，县级以上各级人民政府工作中的“重大问题”，须经政府常务会议或全体会议讨论决定，行政首长召集和主持这两种会议，对会议所讨论的结果和应做出的决定，行政首长拥有最后的决定权。即这两种会议都不采取委员会制的一人一票的少数服从多数的办法，而是大家畅所欲言，集思广益，充分发挥集体智慧的作用，对于应该做出决定的问题，则由行政首长拍板定案。法律规定“重大问题”须经常务会议或全体会议讨论决定，但对“重大问题”的内涵或标准并未界定。如根据《中华人民共和国国务院组织法》第四条的规定，国务院的重大问题要经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。而国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》第十四条却规定：“行政法规草案由国务院常务会议审批，或者由国务院总理审批。”这就把国务院制定行政法规看作可以是“重大问题”也可以不是“重大问题”。为此，法学界有些学者尖锐地指出：“在国务院，行政立法显系重大问题，应由国务院上述两个会议之一讨论决定，而不能个人说了算”，《行政法规制定程序暂行条例》第十四条的规定“与《国务院组织法》第四条的规定明显不符”。我们理解，政府制定重大政策尤其是国务院制定行政法规显然属于“重大问题”，经由政府常务会议或者全体会议讨论决定，应成为政府重大政策方案特别是国务院行政法规草案的合法化过程的必经环节。领导决策会议除政府常务会议和全体会议外，还有行政首长办公会议。首长办公会议是一种处理日常决策事务的会议形式，可以由行政首长根据工作需要随时召集，有些政策特别是政府职能部门制定的许多政策就是由首长办公会议讨论决定的。

3.行政首长签署发布政策

行政首长负责制的最主要内容是行政首长在各级政府机关中处于核心地位，拥有最高决策权和领导权。本级政府制定的政策，由行政首长签署发布。根据规定需要上报审批的政策，则应上报审批后发布。如果是报上一级行政机关审批，其程序如上所述，即由上级行政机关的法制工作机构审查、领导决策会议讨论决定后由行政首长签署或直接由行政首长决定、签署，发布权有的在上级机关，有的则退由原政策制定机关发布。如果是报国家权力机关审查通过的，则进入权力机关的政策合法化程序。需要说明的是，我国的行政首长负责制还包涵着“分管领导制度”。在各级政府领导机构中，除了设置一名行政首长，还同时设置若干名副职。这些副职领导人除了作为各级政府的组成人员，参加本级政府的全体会议和常务会议，协助行政首长进行决策外，还直接分管某一领域的日常管理和决策事务，有些政策实际上就是由副职领导人签署。实行副职领导分口把关的“分管领导制度”，能大大补充和加强行政首长的领导能力，是中国行政管理实践中的成功经验。但在实际管理过程中，如何既保证分管领导制度的有效运作，又确保行政首长对全局性行政事务的统一领导，防止形成多头领导，甚至形成副职超越和代替正首长的决策权威；如何加强沟通与协调，防止各自孤立地决定和签署政策，以至形成政策之间相互矛盾，都是值得注意的问题。

政策的发布形式是当前我国行政机关政策合法化过程中一个亟待解决的问题。除行政法规和规章的公布形式比较规范，能较为及时地予以发布外，其他政策的发布往往采取行政机关内部层层转发文件的形式，并未公之于众。这种形式既不利于提高行政效率，也不利于政策的贯彻执行。中央的一些政策转发到基层有时需要几个月时间，政策所要解决的问题有的早已时过境迁。有的政策，印发份数非常有限，基层单位往往只有一份，以致具体经办人员也“不知道有这个文件”，这又如何能要求公众遵守？我们认为，除确系内部政策外，凡要求公众遵守的公共政策，必须改善发布形式，及时公之于众。

（三）立法机关或权力机关的政策合法化过程

立法机关，从字面看似乎单指专门从事立法的机关，其实不然，专门从事立法的机关很少。现今大多数国家的立法机关既行使立法职能又行使其他职能，如批准或通过政府提出的计划、预算、决算、质询、罢免和弹劾有关人员，对政府提出不信任案等。议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。在我国，人民代表大会是国家权力机关，人大常委会是它的常设机构。国家权力机关包括最高国家权力机关即全国人大和地方各级国家权力机关即地方各级人大。地方人大只有一部分享有地方立法权，如省级、省会市、国务院批准的较大市的人大等，但地方各级人大都享有本行政区域内的重大事项决定权，如批准本级政府的重要报告或计划等。1996年北京市人大常委会还通过了《关于市人民政府向市人民代表大会常务委员会报告重大事项的若干规定》，要求北京市政府做出重大决策要向其报告。报告重大事项的范围包括：北京市城市总体规划的局部调整及总体布局的重大变更；国民经济和社会发展年度计划的部分变更、预算的调整；有关经济建设和社会发展的重大改革方案；国民经济和社会发展年度计划外的重大建设项目，社会主义精神文明建设的规划和重大部署；同外国缔结友好城市；人民群众普遍关心的其他重大问题等一系列涉及本市改革开放，社会主义物质文明和精神文明建设若干方面的内容。因此，研究立法机关或权力机关的政策合法化过程，不能局限于立法过程甚至中央立法机关或最高国家权力机关的立法过程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能完全一致，但基本上包括：提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策。由于这些程序已有专门的立法学进行研究，我们这里就不作详细描述，仅简单说明一些需要注意的问题。

1.提出议案

议案是各种议事提案的总称，包括立法议案、预算案、质询案、罢免案等等。不能把议案都叫立法议案。从立法机关或权力机关的议事规则讲，提出议案的同时不一定要提出法律或政策等的具体草案。但政策合法化是将已经过政策规划而获得的政策方案提交审议批准，因此，提出议案的同时也就提出了相应的政策方案。

2.审议议案

即由有权机关对议案运用审议权，决定其是否列入议事日程，是否需要修改以及对其加以修改的专门活动。对列入议事日程的政策方案的审议，主要围绕下列内容：是否符合政治、经济、文化和社会发展等的需要；是否具有必要性和可行性；是否符合法律和公共利益；征询和协调有关方面的意见和利益；名称、体系、逻辑结构、语言表述等具体问题。

3.表决和通过议案

经过表决，政策方案如果获得法定数目以上人员的赞成、肯定、同意，即为通过。议案一般采取过半数通过原则，有关宪法的议案一般要三分之二以上的多数通过。有些国家在某些情况下，对议案还要进行全民公决，我国没有这种制度。

4.公布政策

政策方案经表决获通过后，有的又经过其他机关或其他形式的批准、认可后，即成为正式的政策。但此时的政策还不能执行，还得经过公布程序。公布权不一定都属于立法机关或权力机关，如在多数国家，法律由国家元首公布。在我国，国家主席根据全国人大及其常委会的决定签署主席令公布法律。有些地方国家权力机关如省会市、国务院批准的较大市的国家权力机关制定的地方性法规，还要经上级国家权力机关批准后公布。