政策合法化的概念与作用

为了更好地理解政策合法化的主体、程序等问题，有必要先从合法化和政策合法化的概念及作用谈起。

（一）政策合法化的概念

我们认为，所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。这个概念的外延和内涵可以从如下四个方面来把握：

第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化过程。这是当前我国政策合法化研究中值得注意的一个问题。政策合法化并不仅限于中央政策或全国性政策的合法化，也不等同于政策法律化。地方政策也要合法化，政策法律化只不过是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。研究政策合法化，既要研究法律，更要研究其他形式的公共政策的合法化。

第二，政策合法化是有目的的活动。其目的就是使政策方案获得合法地位，转化为合法有效的政策，具有合法性、权威性和约束性，获得人们的认可、接受和遵照执行的效力，从而使政策有效地发挥规范和指导人们行为的作用，最终实现政策目标，解决政策问题。

第三，政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。宪法和组织法对国家机关的权限做了划分，国家机关必须依照法律规定，在各自的权限范围内使相应的政策方案合法化。公共政策体现的是统治阶级的意志，它与个人、企业等所做出的决策不同，具有法定的权威性，对社会具有普遍约束力，只能由法定的国家机关依照法定的权限制定。不具有法定的公共政策制定权力或超越法定权限，都不能使政策合法化。

第四，政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。政策的内容、形式和效力范围等不同，政策合法化的主体和程序也就不完全相同，如限制公民人身自由的政策，必须由全国人大依照立法程序使之合法化，而立法机关强调公平、民主，其政策合法化的程序就表现得烦琐、复杂。相对而言，行政机关更强调效率，其政策合法化程序就比较简单。同一国家机关，不同的政策也可能有不同的合法化程序，如国务院制定重大政策，应由国务院常务会议或全体会议讨论决定后由国务院总理签署发布。而一般性政策，国务院总理有权直接签署发布，政策合法化的程序，虽然不尽一致，但都有共同的标准，即要符合法律规定；都有基本的步骤，即包括审查、通过、批准、签署和颁布政策等一系列行为过程。

（二）政策合法化的地位与作用

政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，在实践中也具有重要意义。这主要表现在如下三个方面：

1.政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提

在民主、法治的社会，政策合法化是政策过程必经的一个重要阶段。政策方案只有经过合法化过程，才能成为合法有效的政策，制定政策的目的是通过政策执行的环节来解决政策问题。政策执行要以政策具有合法性为前提，具有合法性的政策，才能取得政策对象的认可、接受和遵照执行的效力。没有经过合法化过程的政策，不具有合法性，就不能付诸执行。因此，政策合法化又是政策得以顺利执行的前提。

2.政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现

政策合法化是一个吸收民众参与决策、加强政治沟通与协调的过程；也是一个决策选优，对决策方案不断修改、完善，对不良方案过滤、淘汰的过程；更是一个坚持由法定的决策主体，依照法定的权限和程序进行决策，对决策行为实施法制监督的过程。离开政策合法化，所谓决策民主化、科学化和法制化都只能是一句空话。当前，建立健全有关的决策制度尤其是重大问题决策前经专家充分论证、重大政策通过前向社会广泛征求意见、行政机关政策文件非经法制工作部门的法律审核把关领导不予签发等实践中行之有效的制度，既是加强决策科学化、民主化和法制化的需要，也是完善政策合法化程序的重要任务。

3.政策合法化是依法治国的需要

依法治国是现代国家的基本标志。多年来，我国社会主义建设的经验教训表明，国家建设、经济发展、社会管理和公民权利的保障，都有赖于健全的法制。而我们工作中的失误很多是由于法制不健全、人治代替法治所造成的。强调政策合法化，正是强调健全法制，依法治国。当前，政策合法化也是转变政府职能，促进市场经济发育的保障。市场经济就是法制经济，要求政府在法律范围内活动，不得随意以行政命令代替经济规律。政府职能要转向宏观调控，培育和发展统一、开放的市场体系，要努力避免由于政策不合法而造成宏观管理与控制的无序与失调，尤其要注意有些部门和地方借制定政策之机推行“部门利益至上”和“地方保护主义”，损害全局利益，阻碍市场流通，表面上使政策“合法”化，实际上破坏社会主义市场经济建设，根本上与依法治国的原则精神相背离。