政府在社会福利中的财政责任

政府在社会福利中的财政责任_从观念到制度：公民社会权利的实现：以民政福利为例

改革开放以来，特别是近十年来，我国社会福利水平有了很大提升，但是较一些发达国家的福利相比，国家对社会福利的财政投入还是相当有限，政府责任边界“内缩”严重。

一、从支出水平及支出结构看政府责任边界

“市场的失灵和对公平的关注提供了政府干预的经济学基础”^[4]，但是，这并不意味着任何干预都可以改善社会福利。福利国家的教训是，超越国家财政负担“边界”的干预，往往会使社会福利走向反面。面对适度普惠型福利目标^[5]，我们政府干预（财政投入）的“适度性”边界在哪里?目前投入力度是否与我国财力相适应?

1.民政事业经费总的支出水平

广义民政事业经费不仅包括国家财政预算安排的消费基金部分和积累基金中用于民政事业基本建设投资的部分，还包括民政部门向国内外企事业单位、社会团体和个人募集与接受捐赠的资金以及通过事业创收所得的其他资金。狭义民政事业经费仅仅指国家财政预算中用于发展民政事业的专项资金，本书是在狭义上使用民政事业经费概念的，所以，民政事业经费和公共财政休戚相关。

改革开放前，我国民政事业经费投入不仅体量小，而且很不稳定，直到改革开放之后，民政经费投入才开始保持稳定增长。进入21世纪，随着社会改革步伐的加快，新的社会保障体制日趋完善，各级政府纷纷调整财政支出结构，加大对包括民政在内的基本公共服务的投入，民政经费支出速度和支出规模都有了显著提高。除了1980、1987、1992、1993和2009年之外，民政经费投入一直保持两位数的稳定增速（2008年民政经费支出增速之所以突然上升到76.6%，2009年只有1.7%，主要是汶川地震造成的特大灾害救助）（见图8-1）。1978年，民政事业经费总支出只有13.7亿元，到了2013年民政事业经费总支出规模增加到4276.5亿元，较1978年增加了311倍多。

图8-1　民政经费支出规模及速度

但是，如果剔除居民消费价格指数的影响，民政事业经费总支出实际只增加了不到52倍（见图8-2），与此同时，民政业务却不断扩大，特别是“十一五”以来，民政在继续强化民生保障体系的同时，工作重点又向社区服务和非政府组织建设拓展，而且社区建设从2006年之前以城市为主，又发展到城乡社区一体化建设，民政承担的业务工作较之前有了很大扩张，加之老龄化和城市化进程导致的压力，急需财政资金的支持。

图8-2　用CPI调整前后民政经费支出对比

2.民政各项事业支出水平

据近十年统计发现，在民政各项支出中，社会救助、优抚安置和社会福利所占比重最大，其中，社会救助比例一直居高不下，平均达到44.09%，最后五年平均超过50%；位居第二的是优抚安置，平均占比是26.73%，不过后五年总体呈下降趋势；位居第三的社会福利支出，平均占比只有7.73%。其他支出占比虽然超过10%，但是却包含了民间组织管理、地名区划、人事教育、基层政权和社区建设及其他费用等多种项目（见图8-3）。

图8-3　民政各项支出比例趋势（2003—2013）

随着“三个一部分”提出，民政的职能逐渐清晰，但是，从近十年民政各项支出所占比例可以看出，民政各项业务的发展和各项职能的发挥实际上是不均衡的。一方面，以城乡最低生活保障制度为核心的社会救助体系由于得到财政资金的支持，保证了民政“兜底”功能的发挥；另一方面，需要财政大力支持的与“基层政权和社区建设”休戚相关的社区公共服务功能却由于财政保障的缺失而无法有效发挥。

3.民政支出在财政支出结构中的地位

改革开放以后，民政事业经费支出年平均增速为17.30%，尤其是2000年之后，平均年增长率达到25.64%，不仅远远高于国内生产总值平均9.80%的增速，还比财政支出平均增速高1.77个百分点。

但是，民政在财政支出结构中的比例却很低，从1978—2002年，民政支出一直在2%之下，大多时候，徘徊在1.5%左右，从2003年开始，民政事业经费支出的比例才突破2%，其中，2008、2010和2013年三年超过3%（见图8-4）。

图8-4　民政支出速度与财政支出、GDP增长速度比较

进入20世纪以后，我国的社会体制改革被日益提上日程，从“和谐社会”到“全面小康社会”，从“科学发展观”到“社会治理”，社会建设的目标、方法和体制日趋清晰，社会建设经费支出比例逐年增加。但是，财政投入的重点依然是经济发展，社会保障投入经费比重远远不如经济事务投入，社会保障支出比例大多时候在20%以下。

显然，这个数字远远低于西方发达国家，在现代西方发达国家，不管其采取的福利体制是社会民主主义福利体制，还是保守主义福利体制、自由主义福利体制，社会保障支出是财政支出中最主要的部分，即使是注重市场经济，强调个体保障能力的美国，社会保障支出比例也不低，以2009年11个国际货币基金组织成员国为例，社会保障支出比例无一不是最高的，超过40%的国家有三个，乌克兰最高，为45.55%，德国43.13%，奥地利41.67%（见图8-5）^[6]。

4.民政支出占社会保障总支出的比例^[7]

如图8-6所示，与社会保障总投入相比，民政经费投入的增长速度要略高一些（2008年例外），但是，民政经费投入规模在社会保障体系中的比例却非常小，2003年只占18.79%，除了2008年由于汶川地震造成的民政经费投入大幅增加，民政经费投入规模在社会保障体系中比例一直都在30%之下，^[8]这不仅有悖于社会政策发展潮流，也与我们当前民政工作定位不相适应。

图8-5　国际货币基金组织成员国社会保障占财政支出比例（2009年）

图8-6　民政支出、社会保障支出比较

按照目前较为流行的福利多元主义观点，福利供给应该体现国家非垄断性原则，除了发挥国家、市场和家庭的作用外，志愿者机构作为非正式组织也应该发挥积极作用，向公民提供不同的社会福利需求。但是，福利供给的非垄断性并不意味着削弱国家在供给中的地位和作用，相反，在调动市场、社会、家庭积极性的同时，要确保国家在福利供给中的主导性。一方面，通过发挥国家（政府）筹资、引导、监督保障福利供给的有效性和持续性；另一方面，根据公共需求的轻重缓急，集中力量将财政投入最需要的基本公共服务领域。在我国，民政不仅可以改善民生，保障公民尊严体面的生活，提高社会成员的安全感和幸福感，而且更有利于维护社会公平正义，保障社会稳定，通过基本的“底线公平”，避免因阶层严重分化造成的社会危机。因此，我们在构建“大保障”体系的同时，要优先发展民政保障中的社会救助体系。习近平总书记在2013年4月25日召开的以“当前经济形势和经济工作”为主题的政治局常委会上指出，“宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底”^[9]。

二、从中央转移支付看政府责任分担^[10]

1994年，分税制财政体制虽然明确了中央和地方之间的财权，但是，在财政支出责任上方面，特别是社会保障方面，地方支出项目中并没有明确的规定。实践中，民政经费继续沿袭传统做法，采取地方和中央共同负责的原则。直到2012年，国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式明确民政财政的共同支出责任（见表8-2）。

表8-2　民政财政的共同支出责任

续　表

问题是，民政经费中央和地方共同负责也只是一个原则，它们的责任边界应该如何界定?现有的财政体制是否支持当下的运行方式?

1.中央转移支付民政经费规模

从比例占有来看，1982—1993年间，中央财政对民政事业补贴总体比较平稳，除了1991年受特大旱灾的影响，每年的中央财政补贴占民政总经费比例大约为35%，直到2002年之后，中央财政对民政的补贴有了明显提高，每年平均为47.9%，其中，2008、2009和2011年都超过了55%（见图8-7）。

图8-7　民政中央转移支出规模及比重

从增速趋势而言，民政中央转移支付增长与民政经费支出增长率保持一致，但是，有的年份还是波动较大，既有分税制之前的波动，也有分税制之后的波动。分税制之前，1983、1984、1987、1990、1992年增长率都低于10%，1992年甚至出现负增长；分税制之后，年增长率低于10%的也有6次，其中2012年是—0.7%（见图8-8）。

图8-8　民政中央转移支出年增长率

从2003年开始，中央财政开始向民政倾斜是不难理解的，因为从党的十六届四中全会（2003年）科学发展观的提出，到十六届六中全会（2004年）和谐社会目标的确立，我国正式拉开了社会改革、社会建设的序幕。地方政府不仅加大了对基本公共服务的投入，中央财政也通过加大财政转移力度，旨在实现基本公共服务均等化目标。

但是，与西方发达国家相比，我国中央财政在社会保障总体经费支出中比例偏低，据国际货币组织统计^[11]，2009年我国中央财政在社会保障支出中所占只有5.1%，同期其他国际货币基金组织成员国，不管是联邦制国家，还是单一制国家都是在60%以上，其中绝大部分国家比例都在80%以上（见图8-9）。

财政支出能力往往与财政收入能力成正比，上述国际货币基金组织成员国的中央财政收入占国家财政收入比例一般都比较高，一般都要超过50%，其中，加拿大中央财政收入比例最低，也达到国家财政收入的41.2%，法国最高达到78.5%。

就财政能力而言，分税制之后，中央财政收入就开始由原来国家财政收入的30%左右一下子跃到50%之上^[12]（见图8-10）。但是，1994—2002年间，中央对民政财政转移每年平均只有35.3%，甚至低于1982—1993年36.8%的平均水平。显然，中央财政收入（财权）的提升只是为加大中央支出（事权）提供了可能性，加大中央财政对社会保护（社会保障）投入水平还要取决于主观意愿（发展战略）及是否有完备的公共财政制度及相应的税收和转移支付制度。^[13]

图8-9　部分国际货币基金组织成员国中央财政收入比例及社会保障支出比例

图8-10　中央和地方财政收入比例（1978—2013）

2.民政各个领域中央转移支付差异

根据规定，从1981年开始，“抚恤和社会救济”由地方财政负责，中央只负责必要的财政补助，实际上，1981—2003年期间，社会福利救济经费都是由地方财政负担的，中央财政补助只限于抚恤、安置和救灾，直到1999年，随着城市最低生活保障制度的建立，中央才开始对中西部地区及东北老工业基地下岗及生活困难职工给予经费补贴。由于民政业务性质的差异，中央财政通过转移支付补助民政各个领域的数额和比例相差也很大。

首先，各个领域相差很大。用于社会救助的中央转移支付比例最高，平均占比为54.4%，最高的2011年达到63.9%；优抚安置比例相对也比较高，平均占比37.5%；与之形成鲜明反差的是社会福利，社会福利经费从1999年单列开始（之前包含在“社会福利救济事业费”中），一直由地方财政支出，直到2011年，中央财政才开始补助，且数额非常有限，2011、2012、2013年分别为25.2亿元、42亿元、54.4亿元，占当年中央转移支付民政经费总额的1.4%、2.3%、2.6%。

其次，前后变化很大。大体而言，中央转移支付社会救助经费，自1999年起，呈逐年上升态势。1999年中央转移支付社会救助经费只有4.0亿元，占当年中央转移支付民政领域经费总额的6.5%，随后一路上升，2004年突破100亿元，2011年突破1000亿元，比例也由原来的6.5%上升到2011年的63.9%。与之相反的是优抚安置，自1999年起，总体呈逐年下降趋势。1999年中央转移支付经费为35.6亿元，占当年中央转移支付民政领域经费总额的57.8%，随后一路下滑，2011、2012、2013年中央转移支付经费分别占当年中央转移支付民政领域经费总额的26.8%、33.4%、30.7%。

最后，民政事业财政支持受中央财政支持影响大。如前所述，在近十年的民政各项支出中，社会救助和优抚安置所占比重最大，社会救助经费支出占民政经费总支出年均达到44.09%，优抚安置平均占比26.73%，而这两类业务恰恰是中央财政支持最大的两类（见图8-11）。

财政分权是现代国家的普遍做法，从理论上来说，中央财政负责全国性的公共产品和公共服务，地方公共产品（取广义公共产品）一般由地方财政支出。但是，在我国，关于社会保障类事权在1994年财政分权改革中规定得并不明晰，本来应该划为全国性公共产品的优抚安置类业务不仅由地方管理，而且一部分财政支出也由地方财政负责，这无疑加剧了地方财政负担。

一般而言，民政业务中社会救助和社会福利属于地方公共产品，理应归口受益所在地的政府管理（包括财政支持）。早在1980年“划分收支、分级包干”财政体制改革中，就已经明确将“抚恤和社会救济费”事权划归地方，1994年的财政分权虽然对财权和事权做了很大调整，但是，社会救济的事权却承袭了原来的管理体制。问题是，在当下“财权上移，事权下放”的体制下，很多地方政府力不从心，特别是财政压力较大的中西部地区，很多地方最低生活保障补助都是来自中央转移支付，这在一定程度上又加剧了中央财政压力。

其实，困境最大的是社会福利。在适度普惠型目标下，中央和地方都希望加大财政投入扩大受惠群体，提高受惠品质，但是，在现有的财政体制下，地方政府一方面没有足够财力将社会福利放在支持重心上，另一方面，又无法像社会救助一样得到来自中央转移支付的补助力度。而且，在财权和事权关系不能彻底改变之前，这种境况很难在短期内得到有效改善。

图8-11　民政领域中各项中央转移支付比例（2001—2013）

三、小结

适度普惠型社会福利既是建设服务型政府的基本要求，也是政府有限财政能力的最佳选择，但是，民政支出结果显示，社会福利水平基本停留在政府“最小职能”阶段，距离适度“普惠型”福利目标要求还存在一定的差距，为此：

（1）要强化国家（政府）责任意识，继续加大民政投入力度。其一，改革开放以来，特别是最近十几年，我国财政对民政事业的支持力度不断加大，显示了国家和政府对社会建设的决心，与此同时，数据表明，政府财政支持民政的力度远比统计数据的强度要小（因为没有扣除CPI影响）；其二，随着社会建设战略目标的确立，民政业务范围正急剧扩大，这也要求政府加大对民政经费投入；其三，国际对比数据表明，我国对社会保障领域的财政投入比例较小，远远低于西方发达国家，甚至低于一些发展中国家，这与我国目前世界第二大经济实体的经济地位和社会建设战略极不相称；其四，数据表明，我国财政收入足以支撑“普惠型”社会福利目标的实现，关键是，目前不合理的财政支出结构制约了民政经费的投入。

（2）厘定中央政府与地方政府责任边界，改革现有的财政分权体制，完善转移支付制度。民政事业经费投入不仅反映了政府和市场、社会之间的关系，还反映了政府之间事权和财权关系。不管从民政公共服务性质还是从现有的财政体制来看，地方政府都应该负民政经费支出的主要责任，但是，中央转移支付民政经费规模及领域分布表明，中央财政支持民政经费的规模已经超过了地方财政。从理论上说，中央转移支付有助于实现公共服务均等化，但是，现有转移支付制度的不足大大降低其均等化效果。所以，目前最有效的方法是在建立完善中央转移支付的基础上，改革现有的财政分权体制，真正做到“权随责走，费随事转”。

（3）充分发挥社会力量，完善多种筹资途径和筹资形式。据统计，现有的民政事业经费占民政支出总经费的80%以上，这就要求我们一方面强化政府在民政经费中的筹资主体地位，另一方面积极引导、支持社会力量参与民政公共服务领域，扩大民政公共服务筹资途径和筹资形式。