政府在利益协调中的功能

二、政府在利益协调中的功能

政府是国家机器中的执行机关，它代表国家实施公共管理，以国家的名义执行宪法、法律和法规。由于政府在公民社会中起着主导作用，要处理好国家与社会、政府与公民的关系，必须发挥政府的利益协调功能。在市场经济条件下，政府的功能主要有以下几方面：一是为社会提供公共物品，如国防、道路、教育、医疗卫生等。这些公共物品有需要付费的和不需付费的。二是解决经济外部性的问题。由于市场本身不存在抑制企业经济外部性的机制，只有靠政府出面解决，如社会保障、环境保护、反垄断等问题。三是保持宏观经济的稳定。市场机制是无法维持总供给与总需求的稳定关系，需要政府运用财政和金融政策来调节总供求关系。四是调节收入和财富的分配。市场机制在收入分配方面可以解决效率问题，但无法解决公平问题。政府的功能主要是由政府所关心的利益来决定，政府利益包括国家利益、社会公共利益和政府自身利益，其中社会公共利益是体现政府本质的东西。现代民主政治的核心是为社会公众服务，代表并最大限度地实现以群体利益为基础的社会公共利益。一个具有合法性的现代政府必须维护社会公共利益，实现社会公共利益的最大化。

进入工业化以后，社会对公共服务的要求不断增加，并随着工业化的推进而不断扩大，公共服务成为现代社会发展对政府职能的本质规定。由于公共产品的需求弹性随着经济社会的发展越来越大，当人们的收入达到一定水平时，公共产品对人们的生活会变得越来越重要，这就需要政府为他们提供更多、更好的公共服务。在市场经济条件下，政府通过提供基本的公共产品和公共服务，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的许多公共问题，包括公共设施、公共卫生、公共安全等等，保证和维护正常的社会经济秩序。公共服务并不是一个新概念，以往国内外的公共管理和行政管理都有过论述，在推进政府转型的过程中，公共服务应该成为建设现代政府的核心理念。公共服务的基本特点是非竞争性和非排他性，这一特点决定了需要政府出面解决，良好的公共服务有利于经济社会的平衡发展。在经济转轨的过程中，由于市场经济的不足和缺陷，政府的注意力往往主要放在对经济运行的直接干预上，这样致使公共服务易于受到弱化。政府体制要适应经济转轨，关键是要找到市场与政府的界限，在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，政府要通过经济调节、市场监督、社会管理等手段强化公共服务的职能。

经过30年的改革开放，中国正在逐步建立起社会主义市场经济体制，社会生产力也得到了很大的发展。与市场化改革的进程相比，中国公共服务体制的建设严重滞后，人们全面快速增长的公共需求与公共产品严重短缺，已经成为目前中国社会矛盾的一个重要表现。虽然中国的经济总量位居世界第四，但由于人口基数大，人均国民收入刚刚超过1500美元，在世界上排名靠后。而且由于中国城乡二元化的矛盾十分突出，处于贫困边缘的人口在5000万以上，城乡之间、城乡内部的贫富差距很大。由于完善公共服务体制对于优化分配和再分配，对于缓解城乡差距、地区差距具有很强的现实意义，因此要消除因贫富分化导致的社会矛盾，必须实现以公共服务体制建设为重点的政府转型。

对于政府在公共服务中所承担的责任，不同的国家有不同的做法。北欧一些国家，采用的是高税收、高福利的公共产品供给体制，通过政府财政支出为居民提供从摇篮到坟墓的基本保证。而像美国一些发达国家的社保资金，主要通过市场化运作来筹集，比较稳定的收益率总体上保证了其基本公共产品的供给。近年来，在转变政府职能和精简政府机构的讨论中，“小政府、大社会”之说甚为流行，这一说法是国内学者从有限政府论延伸出来的一个概念，主张缩小政府职能、扩大社会自治功能，把原来由政府管理的大量社会事务交给个人、企业或社会中介组织去办理。但就中国的国情而言，在人均收入偏低、分配严重不均、资本市场发展不完善以及各种社会中介组织没有充分发育起来的情况下，如果一味要求限制和缩小政府社会管理职能，是很不现实的。

中国正处在由温饱社会向全面小康社会转变的过渡阶段，伴随经济的持续快速增长，公共需求开始迅速扩张，由于社会公共服务体系还没有建立起来，导致政府解决因公共产品缺乏引起的社会矛盾的能力不足。目前中国自下而上的民主建设，以及利益诉求和表达机制受到较大局限，提供公共服务的社会中介组织发育和成长的基础并没有很好地建立起来，指望非政府部门利用市场机制来解决大部分公共产品供给的社会条件还不成熟。因而目前在中国，政府还是提供公共产品的最重要主体，加强公共服务体系建设应成为政府转型的主要方向。就公共服务体系建设而言，也迫切需要政府转型，从经济建设型政府转变为公共服务型政府，使政府在提供公共服务方面形成良好的压力和动力机制。在公共服务体系建设中，政府不应是对社会在这方面的“拾遗补缺”，而是承担主要责任，发挥主导作用。在公共服务体系建设中，政府需要利用市场机制的作用，而不能简单地将公共物品供给推向市场，造成政府职能定位的紊乱。近年来，各级政府财政收入的增幅超出GDP增幅较多，财政总收入超过了3万亿元，应该说已经具备了公共产品的供给能力。目前的问题是，如何通过公共服务体系建设，将政府潜在的这种供给能力转化为现实的有效供给，并且从体现以人为本的要求出发，优先解决人民群众迫切需要的民生问题，构建与经济建设同步发展的公共服务体系。

以政府转型为重点的行政管理体制改革，是今后相当长一个时期改革的重要内容。由于过去的改革主要集中在经济体制领域，社会领域的改革明显滞后，改革进入到一定深度后，各项艰巨的改革任务都与政府职能转变有密切关系，如果政府职能不转变，各项改革就很难继续推进。以公共服务体系建设为重点的政府职能转变，首先要合理界定政府在市场经济活动中的职责范围。政府转型要求实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从体制上解决政府职能越位、缺位、错位的问题，把政府职能切实转到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来。其次是深化政府机构改革，通过建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运作高效、监督有力”的行政管理体制，发挥政府在公共服务体系中的关键性作用。第三是推进依法行政建设，健全科学民主决策机制。建立符合科学发展观要求的政绩考评制度，完善行政管理权力的监督机制，推进行政管理决策科学化、民主化，在法治基础上建设公共服务型政府。