央企制度的抑制性

2012年，美国经济学家达龙·阿西莫格鲁和政治学家詹姆斯·A.罗宾逊在其合著《国家为什么会失败：权力、贫困和繁荣的根源》（Why Nations Fail：Origins of Power，Poverty and Prosperity）一书中以“包容性”（inclusive）与“攫取性”（extractive）为核心概念，以政治制度和经济制度的不同组合为主要框架，构建起一套“不同国家制度之间的差异是如何最终导致不同发展结果”的分析模型和理论。两位学者凭借着对世界历史的熟稔程度，以不同国家或地区的政治经济制度对“攫取性”和“包容性”的特征进行了描述。^[19]作者的结论是，“正是一个国家所采取的政治制度和经济制度决定了这个国家的经济绩效进而决定了与其他国家在经济绩效上的差异”，“包容性政治制度和包容性经济制度是实现长期经济增长的关键，攫取性政治制度和攫取性经济制度虽然能够在一定时期内实现经济增长，但是不能够持续”。^[20]

简言之，阿西莫格鲁和罗宾逊认为国家失败的根源在于攫取性制度，而国家成功的必要条件为包容性制度。借鉴“攫取性”和“包容性”的制度概念和分析框架，央企制度显然具备“攫取性”和“包容性”的双重属性。央企制度的“攫取性”主要表现在它以强大的行政权力为基础和后盾，通过各种垄断权、专卖权和市场控制等手段，以及强大的资源汲取能力，在国家政治和经济体制中享有独占性地位，导致社会各种不公平现象的产生和长期存在。同时，央企制度又具有“包容性”的特征，这主要表现为它建立在公有制的基础之上，在产权的性质上属于全民所有，具有公共属性，在诸多关系国民经济命脉的重要行业和关键领域发挥着独特的作用，在国家制度体系中处于不可或缺的基础性地位。因此，央企制度是一种既有“攫取性”又有“包容性”内在属性的政治经济制度。但总体而言，当下央企制度在内在属性上的“攫取性”要强于“包容性”，这直接导致其外在功能上的“抑制性”要强于“再生性”。这与央企制度本身的正义属性完全背道而驰，并带来不利后果。诚如奥尔森所言：“当存在激励因素促使人们去攫取而不是创造，也就是从掠夺而不是从生产或者互为有利的行为中获得更多收益的时候，那么社会就会陷入低谷。”^[21]郑永年在谈及央企制度时，也曾说过：“央企化的后果会非常严重。央企本来的意义，在于政府在涉及国家整体战略和经济利益的领域中扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动，根本不具有战略重要性。要给央企规定一个边界。央企不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域的市场化不足和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。”^[22]

所谓“抑制功能”就是中国的央企制度抑制了具有挑战性的“资产阶级”的产生，从而保障了政权的安全。“尽管有太多的权势者和资本所有者觊觎中国还没有私有化的国有资产，但我们不能不说，中央国企的存在，至少在财富分配上阻滞了权贵资本主义在中国的国家层面实现的道路。”^[23]所谓“再生功能”就是指央企制度成为现代化国家治理体系的重要组成部分，央企基于其创新能力、内部治理结构以及具有国家责任的企业家精神，为国家治理提供经济资源。央企制度内在属性上“攫取性”强于“包容性”而导致的其外在功能上的“抑制性”强于“再生性”，在实践中表现在诸多方面。

一是削弱了央企的市场竞争能力。长期的垄断地位和政策红利使其无论是在竞争意识，还是在技术创新以及市场反应上，都不如民营企业灵活、敏锐和迅速。但央企却凭借其身后的行政权力，利用强大的制度垄断优势和资源攫取能力，压制了民营经济和中小型企业等非国有经济的生长发展空间，也削弱了自身在公平公正的环境中参与市场竞争的能力。

二是抑制了企业家能力的培育。央企制度长期盛行的“官本位”文化和特性，造成央企更像是政府部门而非企业组织，其管理者和经营者也更像是政治家而非企业家，以及只对上级行政部门负责而不用对市场负责的实际考核机制的存在。这些弊端都抑制了通过央企制度培育真正经受过市场锻炼和成长的优秀企业家的功能。

三是阻碍了央企内部治理结构的优化。央企制度的抑制性功能较强导致现代企业制度的基本要求迟迟没有在央企中完全落实和推行，突出地表现在法人治理结构不规范和企业党建工作与现代企业的要求难以完全融合等两方面问题上，不仅影响央企的运转效率，也容易滋生权钱交易的既得利益集团。

四是挤占了地方的发展空间。20世纪90年代中期以来，中央政府重新开始形成集权倾向。这种集权主要是通过分税制的确立和中央银行制度改革实现的。“分税制的确立为中央政府的财权提供了制度性保障，改变了改革前中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。”^[24]但分税制的结果是对地方过于苛刻而对央企过于宽松，并导致财权和事权的严重分割。在央地关系中，往往是中央出政策，地方出钱和具体执行政策，但由于分税制所导致的地方财力有限，致使很多政策事实上难以得到落实。^[25]与此形成鲜明对照的是，中央对央企则要慷慨得多，央企红利的上缴比例与其所获取的利润相比微乎其微。