关于重庆市扩权强县改革的五大问题和七点建议

进一步简政放权，扩权强县，是党的十八届三中全会以及市委四届三次全会明确的重点工作任务。为了助推这一工作，重庆行政学院课题组2013年12月—2014年4月，围绕“扩权强县”改革主题，对巴南区、潼南区、奉节县和酉阳县作了实地考察和座谈调研，对在重庆行政学院学习的第46、47两期区县党政领导干部进修班进行了问卷调查和座谈访问，以期找出目前我市扩权强区强县改革中存在的问题，分析问题产生的原因和有针对性地提出对策建议。

一、我市扩权强县改革中存在的五大问题

近年来，我市紧紧围绕政府职能转变这个中心，分四步深化行政审批制度改革，为市场“松绑”，并按照全市功能区域划分和区县功能定位，向区县放权，给区县让利，为区县“加油”。扩权改革给区县带来了蓬勃发展的生机和活力。但调研发现，这一工作中还存在着一些亟待解决的问题。

1.权力的下放不配套

由于管理体制的原因，人权、财权、事权三权在市级的垂直管理部门并不受扩权约束。如规划、国土、环保等前置的权限未同步下放，造成在区县审批的项目，可能还要市级或国务院相关部门审批。虽然2012年国家四部委下发通知明确要求同步下放，但在实施中还有一定的过程。

同时，由于简政放权中还存在一些法律空白，如固定资产投资行政审批现在尚无政府规章可依，《政府投资管理条例》迟迟没有出台。但其他相关审批则有明确的法律法规，如国土、规划、环保等有《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等法律作为支撑。就不可避免地造成权力下放不配套，进而导致产生应由上级部门审批或办理的事项上级部门不受理，区县又无权办理的尴尬局面。

2.权力的监督待加强

扩权强县改革赋予了区县较大的经济管理权限，容易导致区县盲目扩大城市建设和招商引资规模，造成区县之间重复建设和地方管理混乱等问题。比如，争先恐后搞开发，盲目攀比，竞相出台招商优惠政策，甚至在土地、税收等方面给予“超国民待遇”；不顾区域、产业、人口、环境等因素的协调与制约，形成遍地开花、无序建设的“开发热”“建设热”。

此外，一些由于监管不力，导致下放的权力又上收回去引起群众不满。比如，2008年以前，我市婚姻登记可以在镇街办理，但由于权力下放了，监管却没有跟上，导致婚姻档案缺失、审查不严谨等问题，市里又将此项权力上收到区县民政局集中办理。因此，在政策执行的过程中，如何对权力进行监督，保证监管力度不减弱也是一个急需攻克的难题。

3.权力的承接不给力

扩权强县在给区县增加权力的同时也加大了责任，而长期以来县级部门养成了较强的依赖性和被动性，行政决策很大程度上是对上级的服从和执行，对本辖区的管理缺乏创造性，干部队伍在思想观念、思维方式、政策水平和业务能力等方面存在明显差距。扩权之后难免会在一定时间出现一些权力的承接不给力。如区县的环境监管能力较弱，一直是制约其环境管理水平的重要因素。扩权后，区县环境管理权限扩大，但目前区县环境监测机构不仅面临着机构队伍、监测装备设施缺乏，更面临着高级监测技术人员力量，以及监测的信息化手段缺乏，区县监测能力与环境管理权限扩大后应承担的工作任务还不相适应。

在调研中我们发现，权力承接不给力的现象在渝东北、渝东南更为明显。因此，市级部门强化对区县工作的监督指导、建立健全责任追究制，区县部门健全政策和标准体系、加强自身能力建设等方面急需加强。

4.区县对进一步放权呼声高

区县对市级部门今后进一步放权的呼声高。如“大气环境影响评价使用非气象主管部门提供的气象资料审查”“经营高危性体育项目许可”到目前也没有下放到区县；“市县级人民政府地质矿产主管部门审批的采矿权转让审批”也还没有全口径下放审批权限等，这些含金量高的审批权限未真正下放或缩水下放，将会影响区县经济社会的快速发展。

调研还发现，国土规划执法检查工作均由区县组织实施，而罚没收入全部上缴市级财政；五大社会保险基金中，风险较大的医保、工伤保险区县要分担，而风险小、积余多的失业、生育保险却没有区县的利益分配机制。

5.区域性中心与县权力关系不顺

重庆没有设地级市，又貌似存在地级市，六大区域性中心与其余32个区县所享受的权益不等。有些经济发展与社会管理的权力只下放到了区域性中心，如驾驶培训办证、银行贷款审批等，各县办事虽然不跑市了，但要去区域性中心那里审批。区域中心的积极性有了，但影响了各县的积极性。

二、加快推进我市扩权强县的七点建议

区县是全市工作的主战场，县域治则天下安，县域强则国家富。扩权强区强县工作如不能加快推进，势必会影响区县搞活，也会制约全市经济社会的健康发展。加快推进扩权强县改革必须加强顶层设计和系统思考。

1.加强市委市政府简政放权的严肃性

为了彻底改变部门放责不放权和放权不放利，应加强市政府简政放权命令的严肃性。一是有些审批项目只要市政府认定可以下放给区县的，相关部门不得推诿和设置前置条件。二是有些事项是多个市级部门管理，要把相关部门审批、资金权限一并下放，并做好相关政策体系的全面配套。三是已经下放的权力，下级在实施过程中有困难，上级只能帮助，但一律不得收回。

2.完善市级与区县利益分配机制

市级在下放权力的同时，应进一步完善市级与区县利益分配机制。一是探索市与区县土地出让收入及配套费的合理分成比例；二是适当提高区县增值税、营业税分成比例；三是国土、规划等相关行政处罚的罚没收入按一定比例返还区县作为执法工作经费；四是所有保险均建立相应的风险承担和利益分配机制；五是逐步减少直至取消各种需要区县政府配套的资金。

3.探索合理的转移支付方式

建议对上级向区县的转移支付方式进行改革。一是多安排一般性转移支付，逐步增加其比例。二是将一些效果不大、不规范的专项转移支付进行清理甚至取消，转化为一般性转移支付。三是规范一般性转移支付分配办法，逐步以因素法取代基数法，使转移支付的方向和规模更为合理。

4.调动区域性中心与其他区县的积极性

做强六大区域性中心易，要把三十八区县都做强难。要坚持十八大“省直管县”的改革方向，巩固我市直管区县的成果，正确处理区域性中心区与区县之间的关系，充分激发六大区域性中心外区县发展的积极性。一是区域中心的地位应靠经济实力的带动力、辐射力和社会影响力来实现。二是应逐步实现其他区县享受区域性中心的一些审批权限。

5.切实提高区县政府承接权力用好权力的能力

扩权强县的关键在区县政府承接权力用好权力。一是加快区县服务型政府建设，努力克服“惰性思维”“思路锁定”和“路径依赖”等思想，主动清理本级政府扩权后各项审批权限，尽快亮出权力清单。二是专业性较强的市级部门要及时、定期地开展对口专业人才培训。提高区县对应部门对下放权力的政策的把握能力，提升业务管理水平、项目管理水平和财税管理水平。

6.加强对区县用权的服务和监督

简政不等于减少服务，放权不等于放弃监督。市级权力下放到区县，市级部门的工作少了很大一部分内容——“审批”。市级部门的精力可以转移到对区县部门及工作人员用权的指导、监督和培训服务上，从而保证把下放的权力用好、用活。

7.助推区县扩权强镇工作

目前我市有巴南区、南川区、开县等部分区县开展了扩权强镇工作，取得了一些经验。按照“职能下属化”的发展趋势，扩权强镇改革的实质是区县赋予镇街更大的经济发展、公共服务和社会管理自主权。根据扩权强区县改革中强镇扩权的试点，我市有关部门应提前进行理论研究和顶层设计。

扩权强县既是转变政府职能的突破口，也是释放改革红利的一记重拳。只要我们把该放的权力放到位，该履行的责任履行到位，该提供的服务服务到位，就能真正释放既利当前又利长远的改革红利，为区县经济升级提供主要的动力，助推重庆又好又快发展。

作者：陈文权　重庆行政学院公共管理学教研部主任、教授

闫　建　重庆行政学院公共管理学教研部教授