改革和完善的建议

一、完善分税制，建立“权权制衡，权责匹配”的分配格局

要规范分税制。建立严格通过宪政原则和程序确定中央税、中央地方共享税和地方税的制度框架，保障中央和地方各级政府的合理合法的财政权益。这里要注意的是，中国的国情决定了要关注的政府层级必须涵盖五级政府，而不能仅仅延续现行的做法，只关注中央和省两个政府层级，而忽视市、县和乡三级基层政府的财政权益。当出现税种设置或利益格局调整的情况时，要严格遵照宪政程序，照顾各方的合理利益诉求，特别是要关注处于弱势地位的地方政府的合理利益诉求。规范合理的税收划分，应该是未来政府间财政转移支付实现财力纵向均衡的制度基础和保障。

二、明确各级政府事权范围，合理划分财力

合理划分事权，首先要立足于中国的国情，明确事权划分的决定性因素是行政管理体制，而不是财政管理体制；其后，才能使政府间财政转移支付在财力事权匹配问题上紧密跟踪行政管理体制改革的动向，不断完善和优化自身的运行机制，不断提高促进财力均衡化，实现基本公共服务均等化目标的效率。事权划分是既定行政管理体制的产物，如何划分不能光讲合理性，还要看到客观性。当前政府间财政转移支付在优化纵向财力均衡机制设计时，要注意四个方面：

一是不能走政府和部门确定事权范围的老路。事权划分的合理性不能靠存在既得利益的各级政府和部门来保障，要借鉴国外经验，建立中立的政府机构和专家团队来确定，并通过人大立法。防止各级政府和部门逐利避责。让各级政府和职能部门来决策事权划分，某种程度而言，是与虎谋皮。

二是要从公众最迫切需求的基础性领域做起，稳步推进。当前的基本公共服务涉及的政府事权关注的重点领域是：义务教育、社会保障和医疗卫生三个方面。

三是考虑各地实际，给予地方一定的变通空间。事权具有统一性的同时，也具有一定的地域性，政府间财政转移支付制度在设计时要考虑到给予地方一定的变通空间，从而保证实现纵向均衡的灵活性。

四是要合理划分财力。合理划分财力，包含两个方面的考虑：其一是中央和地方各级财政要按照传统财政体制向公共财政转型的要求，合理划分用于经济建设和公共服务的财力，将财政的政策着力点转向公共服务领域，逐步压缩经济建设支出，扩大用于公共服务的支出规模；其二是财力要向基层倾斜，要用于公共服务的第一线，减少中间环节滴漏跑冒的损失。

三、推进税费改革，强化对地方政府实际财力水平的监督

政府收费对地方政府财政总收入的贡献很大，对纵向财力均衡的影响也非同一般。政府收费是经济体制改革放权让利的结果，曾经有效实现过缓解财政困难和提高地方政府增收积极性两方面的政策目标。但随着改革的深化，由于地方对政府收费的自由裁量权过大，且分散于各个职能部门，中央财政和地方各级人大无法对其进行有效的监督和管理，地方财政对这部分收入的管理也缺乏有效的机制。实际上，政府收费在促进地方各级政府部门提高创收积极性的同时，也将财政的整体性和规范性肢解了。由于政府收费的特殊属性，使得地方政府在显露真实的财力水平时，存在严重的机会主义倾向。

费大于税的现象是不争的事实，地方政府核算实际财力时，往往对政府收费这一块有所保留，造成财力缺口扩大的假象。这种机会主义的行为，对地方政府的财力状况的改善有两个方面的好处：一是可以人为调节转移支付测算的财力缺口，较之于真实显露财力状况而言，可以增大获得转移支付补助的概率。二是即便上级财政由于种种原因，无法弥补地方财政的财力缺口，那么地方政府仍然可以依靠自有财力维持运转，并将未弥补的财力缺口作为未来同上级财政进行博弈的条件。

政府收费改革也是近几年财税体制改革的一个重要组成部分，它不但事关财政收入的秩序问题，更关系到财政收入的真实信息显露问题。如果地方政府真实的财政收入信息无法通过有效的机制加以显露，那么中央财政在确定某一级政府的纵向财力均衡问题时就失去客观的依据，导致决策有误。

因此，在未来的转移支付制度完善的同时，有必要进一步推进税费改革，将处于监督灰色地带的政府收费逐步归并到规范的税收中去，一些由于客观原因无法一步到位的政府收费也要加强政府收费收支两条线管理，消除中央财政在测算转移支付时的信息盲区，更准确地确定某一地区地方政府的真实财力需求，提高转移支付实现财政纵向均衡的效率。

四、合理拓宽地方财政融资渠道

当前，地方财政融资渠道窄，政策不允许地方财政直接从资本市场融资。中央这样做是基于宏观管理成本的考虑，担心放开地方财政向资本市场融资的闸门，地方政府会由于监督约束机制不完善，产生严重的债务倒逼，加重中央财政的负担。但是，简单的政策限制，政策效果并不理想。主要有两方面的问题：一是政策限制效果不佳，使得地方政府没有正规合法的融资渠道从市场获得资金。为满足基本需求，往往通过非正常渠道融资，造成当前地方政府负债累累的局面。而且，这种情况下的负债的规模中央财政无法准确掌控，弱化了财政监管，为腐败和寻租创造了温床。二是没有合理的财力保障机制，建设投资侵蚀基本财力。由于地方政府只能通过统筹财力、重点倾斜、压缩基本公共服务的支出规模的方式，来实现促进辖区内经济社会发展的目的，其结果必然是从本已紧张的财力中抽出不小的份额用于基础设施建设，削弱了转移支付的政策效应，加剧了纵向财政不均衡的程度。

准公共物品的投资，比如建设道路、自来水等基础设施建设具有长期性、垄断性、投资回报稳定的特征，有些领域的投资的收益还非常可观(媒体中经常报道一些地方修一条路赚回修路成本十几倍、几十倍的收益，北京的八达岭高速公路的事例就比较典型)。这些领域的财政投资可以通过市场运作模式的介入，引进地方债融资模式。地方债是规范的资本市场的融资工具，这一工具的引入，可以将对地方经济社会发展有益的准公共物品的投资从地方政府的财力盘子中剔除出来，将这些领域的融资、建设、维护、管理和收益交给市场运作，由政府与市场中的债券发行、银行等中介机构和公众共同决策和监督其运作效率。这样一来，一方面，资本市场融资和市场化运作可以保证这部分财政投资的收益可以支付债券的收益；另一方面，又可以将隐藏在财政和市场监督灰色地带的政府收费和企业利润重见天日，接受阳光的照射，解决资金来源和收益监督两方面的难题。规范的地方债融资模式一旦确立，将会极大地缓解地方财政的紧张状况，为转移支付更好地保障纵向均衡、实现政策目标创造条件。

本章小结

本章分四个方面来论述政府间财政转移支付的纵向均衡问题。政府间财政转移支付参与了财力纵向均衡的实现过程，是财政体制中重要的决定因素。但是传统意义上或一般意义上的财力纵向均衡概念的表述对纵向均衡这个动态过程的描述过于简化，使得我们在理论研究中无法详细了解财政体制中一级财政是如何动态实现其财力纵向均衡的。因此有必要对一级财政实现财力纵向均衡过程进行深入的剖析。

本章首先对纵向均衡概念的内涵进行论述，指出纵向均衡概念的内涵可以从财力分配角度划分为初次分配和再分配条件下的纵向均衡，并讨论了两种理论意义上的财力纵向均衡概念。

其次，本章讨论了影响政府间财政转移支付实现纵向均衡的主要因素及其作用机制。主要论及分税制条件下的税收划分、中央地方间事权划分、地方创收能力和地方利益最大化行为四个方面，指出现行的政治经济体制中，政府间财政转移支付的纵向均衡机制的决定性因素不是财政制度的内生因素，而是财政制度之外的外生因素，这里主要是指政府行政体制。

再次，本章从财权事权的划分、税权的确定和地方政府筹资机制的调整三个角度对我国现行政府间财政转移支付纵向均衡机制改革的方向进行了深入分析，为机制优化找到实践依据和突破口。

最后，提出具体的政府间财政转移支付纵向均衡机制改革与完善的政策建议。具体包括：要完善分税制，建立“权权制衡，权责明确”的财政分配格局；要明确各级政府事权范围，合理划分财力；要推进税费改革，强化对地方政府实际财力水平的监督；合理拓宽地方财政融资渠道。第七章政府间财政转移支付的横向均衡政府间财政转移支付的横向均衡

传统上横向财政平衡指在一个国家或者地区内部，由于自然地理和社会历史等原因造成了各个地区的社会经济发展不平衡，这是很正常的，但是我们不能无视其存在，甚至任其扩大。上级政府应通过转移支付的方式帮助落后地区逐步摆脱贫穷落后的状态，使落后地区的人们能享受到基本的公共基础设施和服务，这种转移支付就是横向均等化转移支付。显然，这种转移支付的目的是为了各个地区的横向社会公平，其依据应当是各个地区的社会经济发展水平。本章通过对我国现行政府间财政转移支付横向均衡机制的介绍、修正的基本原则的提出和实证案例的佐证，对其运行机制及需要修正的重点领域提出了有价值的看法。